CE-25000-23-24-000-1998-0131-01(6509)-2001

CERTIFICADOS DE DESARROLLO TURISTICO - Concepto, creación y trámite administrativo Estos certificados fueron creados por el artículo 70 de la Ley 60 de 1968, como un mecanismo para fomentar la industria turística. Posteriormente, el Decreto núm. 1361 de 1976 les otorgó la naturaleza de “estímulos fiscales para el fomento de las inversiones en establecimientos hoteleros o de hospedaje”, con importancia relevante para el desarrollo de aquel sector. Además del lleno de los requisitos consagrados en el artículo 40 del Decreto núm. 2272 de 1974, el Decreto núm. 1361 de 1976 estableció que para optar al beneficio era menester que el CONPES decidiera sobre esas solicitudes. Una vez impartida esa aprobación, se celebraba un contrato entre el Gobierno Nacional y el beneficiario del incentivo (art. 19 ibídem), por medio del cual se señalaban las condiciones para la obtención del certificado y las obligaciones que asumía éste, dentro de las cuales se establecía la necesidad de que las obras estuvieran debidamente concluidas y entregadas conforme con la autorización expedida por la Corporación Nacional de Turismo. Se surtía, entonces, un trámite administrativo que se iniciaba con la presentación de la solicitud del beneficio tributario y concluía, según se ha visto, con la firma del contrato a que aludía el artículo 6 del Decreto núm. 2272 de 1974. Debían cumplirse así una serie de actuaciones administrativas y proferirse las decisiones correspondientes, tendientes a impulsar el procedimiento hasta cuando ocurriera la

señalada culminación.

NOTA DE RELATORIA: Sobre el derecho a obtener el incentivo tributario se consolidaba, en palabras de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, con la la decisión favorable del Consejo de Política Económica y Social -CONPES. (Consulta núm. 927 de 16 de diciembre de 1996, Consejero Ponente: Dr.

César Hoyos Salazar). CERTIFICADOS DE DESARROLLO TURISTICO - El derecho a recibirlo sólo se consolida con la aprobación del Conpes / CERTIFICADOS DE DESARROLLO TURISTICO - Derogación por la ley 222 de 1995 La Corporación Nacional de Turismo considera que la simple presentación de la solicitud solamente representa una mera expectativa de derecho y que la no conclusión del trámite en momento alguno obedeció a conductas negligentes sino a los vacíos legales surgidos a raíz del cambio de legislación. Además, considera que no es procedente aplicar el artículo 102 de la Ley 448 de 1998 tal como lo hizo el a quo para tasar los perjuicios supuestamente causados a la parte actora. En cuanto a lo primero, la Sala observa que el derecho invocado por la actora no se consolidó porque la documentación correspondiente nunca llegó al CONPES y a esta entidad le fue imposible conceder el beneficio. Y la documentación no llegó al CONPES, entre otras razones, porque el Departamento Nacional de Planeación (v. folio 82 c. 5) recomendó no aprobar nuevos CDT “... hasta que no se reestructure el incentivo”, recomendación dirigida a la Corporación Nacional de Turismo mediante el Oficio núm. 004 de 4 de enero de 1995. No obstante lo anterior, y teniendo en cuenta que

la solicitud de la sociedad demandante fue presentada el 18 de septiembre de 1995, es decir, ocho meses después de que Planeación Nacional recomendó no aprobar nuevos CDTs, la Corporación recibió la solicitud. El 22 de diciembre de 1995 entró en vigencia la Ley 223 que derogó el incentivo buscado por la precitada compañía y el Secretario del CONPES, mediante el Oficio núm. 037 de 2 de julio de 1996, comunicó que: “Una vez analizada la situación planteada por la derogatoria de los decretos 2272 de 1974 y 1361 de 1976 a raíz de la expedición de la ley 223 de 1995, se encontró que las solicitudes que ya habían iniciado su trámite, bien ante la C.N.T., o porque se encuentran para la aprobación del CONPES, no se ven afectadas por la citada derogatoria y por tanto pueden continuar su trámite.” CERTIFICADOS DE DESARROLLO TURISTICO - Actos de trámite que impiden la continuación de la actuación administrativa / ACTOS DE TRAMITE QUE IMPIDEN CONTINUAR LA ACTUACION ADMINISTRATIVA - El restablecimiento sólo puede ordenar la conclusión o no del trámite En cuanto a lo segundo, la aplicación del artículo 102 de la Ley 448 de 1998, el cual regula la liquidación de los certificados de desarrollo turístico relativos a los proyectos con planos aprobados por la C.N.T. y cuyos interesados hubieren anexado la información ante la misma entidad para su solicitud antes del 28 de febrero de 1996, y estuviere operando el establecimiento de comercio desde el primer trimestre de 1997, la Sala considera que no es procedente en el presente

proceso hacer consideración alguna sobre el mismo, por cuanto el acto administrativo sub júdice no contiene decisión de fondo sobre el asunto, sino que como está advertido, su control jurisdiccional se ha asumido en tanto constituye un acto de trámite que impidió la continuación de la actuación administrativa del caso; por lo tanto, tal control sólo puede centrarse en determinar si la actuación efectivamente debe concluir con él o debe continuar para que se decida por parte de las autoridades competentes. Lo anterior significa que la Administración no ha hecho su pronunciamiento de fondo sobre la petición que le formuló la actora, y sólo después de que ella lo haga, por efecto de la nulidad del acto demandado y la consecuente continuación de la actuación administrativa, será que esta jurisdicción puede hacerlo, en el evento de que la decisión respectiva sea objeto de acción. ACTOS DE TRAMITE QUE IMPIDEN CONTINUAR LA ACTUACI0N ADMINISTRATIVA - Nulidad por violación de normas del C.C.A. / DAÑOS Y PERJUICIOS POR DEMORA Y OMISION EN DECIDIR PETICIONES - Debe perseguirse en acción de reparación directa / MORA O DILACION EN DECISION DE PETICIONES - No es causal de nulidad La Sala Confirmará la sentencia en cuanto declara la nulidad del acto acusado, toda vez que, en primer lugar, la Corporación Nacional de Turismo, sin fundamento válido alguno, se abstuvo de surtir el trámite iniciado por la demandante para que se le concediera el beneficio fiscal contenido en los CDTs., de donde la devolución de la solicitud respectiva mediante el citado acto es violatoria de los artículos 2, 3, 31 y 35

del C.C.A., en la medida de que éstos le imponen a las autoridades el deber de resolver las peticiones que le formulen las personas y hacer efectivos los derechos que les correspondan, según las circunstancias. Empero, según se dijo, se revocará en lo que tiene que ver con la condena a la demandada a pagarle daños y perjuicios a la actora, por el monto atrás señalado, toda vez que la razón en que el a quo sustentó esta decisión, es decir, la demora u omisión de la Administración en decidirle la petición, no corresponde a la acción de nulidad y restablecimiento que aquí ha sido incoada, sino a la de reparación directa, prevista en el artículo 86 del C.C.A., amén de que la dilación o el retardo en decidir un asunto administrativo no es causal de nulidad del acto respectivo, como repetidamente lo ha expresado esta Corporación, sino que, a lo sumo, ello puede ser motivo de otras acciones, como, por ejemplo, la disciplinaria respecto de los funcionarios.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D. C., dieciocho (18) de octubre del dos mil uno (2001) Radicación número: 25000-23-24-000-1998-0131-01(6509)

Actor: SOCIEDAD HOTELERA DEL TOLIMA S.A.

Referencia: APELACIÓN SENTENCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por los apoderados de las partes en litigio contra la sentencia de 1º de junio de 2000, por medio de la cual se

accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. I.- LA DEMANDA La Sociedad Hotelera del Tolima S.A., en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo y mediante el trámite del proceso ordinario, pide al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que acceda a las siguientes:

I. 1. Pretensiones Que declare la nulidad del numeral siete del Acta de la sesión núm. 577 de 29 de enero de 1997, de la Junta Directiva de la Corporación Nacional de TurismoC.N.T. (En liquidación); Que declare la nulidad del acto de trámite núm. 1627, sin fecha, mediante el cual el Gerente General (e) de la Corporación Nacional de Turismo, le comunicó a la Sociedad Hotelera del Tolima S.A. que se hacía imposible continuar con la actuación iniciada para obtener el otorgamiento de Certificados de Desarrollo Turístico; Que declare la nulidad de la comunicación núm. 3287 de 11 de noviembre de 1997, a través de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el numeral 7 del Acta núm. 577 de 29 de enero de 1997; Que declare la nulidad del acto presunto surgido con ocasión del silencio administrativo de la demandada frente al recurso de reposición interpuesto contra el oficio 1627 -sin fecha-; Que declare la responsabilidad administrativa de la C.N.T. por no tramitar en forma oportuna ante el CONPES la solicitud de expedición de Certificados de Desarrollo Turístico, presentada en tiempo y de manera completa por la parte

demandante; Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones, condene a la C.N.T. a pagar a la parte actora o a quien represente legalmente sus derechos, como reparación del daño, los perjuicios de orden material que estima como mínimo en la suma de mil quinientos setenta y ocho millones de pesos moneda corriente ($1.578’000.000,oo m/cte), o lo que resultare probado mediante peritos en este proceso y, Que la respectiva condena sea actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del C.C.A., y se reconozcan los intereses legales, liquidados con la variación promedio mensual del I.P.C., desde la fecha en que fue expedida la decisión hasta cuando se dé cabal cumplimiento a la sentencia que le ponga fin al proceso.

I. 2. Los Hechos Las anteriores pretensiones están fundamentadas en los siguientes hechos: Sociedad Hotelera del Tolima S.A. presentó a la Corporación Nacional de Turismo el proyecto de construcción del Hotel Altamira, con miras a obtener el incentivo establecido en la Ley 60 de 1968, denominado Certificado de Desarrollo Turístico. El 9 de junio de 1989 se expidió la Resolución Núm. 367, aprobatoria de los planos arquitectónicos correspondientes. La Corporación acusó recibo de la solicitud y reclamó el acta de iniciación de obras (no siendo éste un requisito), error que se subsanó el día 10 de octubre de 1995. La administración nunca más requirió a la solicitante.

Los actos que debía expedir la Corporación eran de trámite y preparatorios para, luego, remitir la actuación al CONPES, entidad facultada para proferir el acto

definitivo. Ese Consejo afirma que nunca recibió la solicitud. La Corporación Nacional de Turismo obró con extrema lentitud porque el Ministerio de Desarrollo Económico incumplió con la propuesta de reestructuración del incentivo tributario. Tres años después, luego de numerosos trámites, intentos, proyectos y promesas incumplidas, las autoridades comprometidas en el asunto decidieron no acoger la recomendación del CONPES y continuaron con las actuaciones administrativas correspondientes. Se generó así un caos y un represamiento de solicitudes que, a la postre, afectó la petición presentada por la Sociedad Hotelera del Tolima S.A. La Unidad de Desarrollo Empresarial del Departamento Administrativo de Planeación Nacional estimó que, aún estando vigentes los Certificados de Desarrollo Turístico (C.D.T.) y las normas que los contemplaban, no era viable aprobar las solicitudes. El 23 de noviembre de 1995, la Junta Directiva de la Corporación demandada decidió enviar al CONPES sólo dos solicitudes de C. D. T., dentro de las cuales no se encontró la de la demandante. El día 22 de diciembre siguiente, estando la solicitud aún en espera del concepto de la Junta Directiva de la C.N.T., entró a regir la Ley 223 de 1995, cuyo articulo 285 derogó expresamente la normatividad que consagraba los Certificados (Ley 60 de 1968 y Decreto 2272 de 1974). Para esa fecha la actora ya había cumplido las cargas que ese ordenamiento le imponía para tener derecho al incentivo. En julio de 1997, el Gerente de la entidad demandada comunicó, mediante Oficio núm. 1627 -sin fecha-, a la sociedad actora que no continuaría con el trámite de

las solicitudes, razón por la cual ésta pidió copia del Acta núm. 577 de 29 de enero de 1997, respondiéndosele que no era un acto sujeto a notificación de los particulares, a pesar de lo cual la entidad finalmente le envió la copia en mención. La demandante interpuso el recurso de reposición contra el Oficio núm. 1627, así como también recurrió la decisión adoptada por la Junta Directiva de la C.N.T., contenida en el punto núm. 7 del Acta núm. 577 de 29 de enero de 1997, el cual fue resuelto mediante el Oficio núm. 3287 de 11 de noviembre de 1997 y guardó silencio frente al segundo de ellos. Para el 4 de marzo 1992, el Departamento de Planeación Nacional, mediante documento DNP-2586UD1T, recomendó: “Solicitar al Ministerio de Desarrollo y a la C.N.T. de Colombia no aprobar nuevos CDT’s. mientras dura el proceso de reestructuración del incentivo”, por lo cual, durante la reestructuración de la C.N.T., la oficina jurídica del Ministerio de Desarrollo definió que esa era la entidad competente para tramitar los C. D. T., decisión que nunca fue comunicada a los inversionistas. La Junta Directiva de la C.N.T., en la sesión núm. 566 dispuso continuar el trámite de las solicitudes porque las normas reguladoras estaban vigentes. Así, autorizó su remisión al CONPES para que éste adoptara las decisiones correspondientes. Mediante documento U.D.E-449, el Jefe de la Unidad de Desarrollo Empresarial

del D.N.P. informó que el Consejo de Estado, previa consulta elevada por esa entidad, conceptuó que los incentivos estaban vigentes y que su trámite debía continuar, pero, por iniciativa del Gobierno, se expidió la Ley 223 de 1995, cuyo artículo 285 derogó los C. D. T., sin hacer referencia alguna a las solicitudes en curso, presentadas con el lleno de los requisitos. Por ello la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República señaló que los inversionistas que antes de la vigencia de la Ley 223 hubiesen cumplido los requisitos señalados en el Decreto Legislativo núm. 272 de 1974, tenían el derecho adquirido a que el CONPES les reconociera y otorgara el incentivo. La Ley 383 de 1997 consagra que los C. D. T. en trámite de expedición, que hubieran sido aprobados por la C.N.T. y presentados al CONPES antes del 22 de diciembre de 1995, debían ser otorgados en los términos que el reglamento estableciera, el cual nunca se profirió. Entonces, a la Sociedad Hotelera del Tolima S.A. se le han causado los perjuicios razonados cuyo reconocimiento solicita en la demanda.

I. 3. Las Normas violadas y el concepto de la violación Se violan los artículos 2, 6, 29, 90, 121, 123 y 209 de la Constitución Política; 4, 5 y 8 de la Ley 153 de 1887; 2, 3, 31, 32, 35, 36 y 86 del C.C.A.; los Decretos núms.

1361 de 1974, 2154 de 1992; los Acuerdos núms. 010 de 1993, 017 de 1977, 101 de 1982 y 05 de 1992, proferidos por la Junta Directiva de la C.N.T. Los actos acusados desconocen las normas citadas porque la Corporación desbordó sus facultades al no resolver la solicitud sino, por el contrario, manifestar que se hacía imposible continuar con la actuación administrativa. Un acto de esas características decide el fondo del asunto, con clara desviación de poder y sin observar la forma de los actos administrativos, ya que la Administración no puede soliviar una situación económica precaria a expensas de unos inversionistas, quienes cumplieron los requisitos que la ley les exigía para beneficiarse de los incentivos allí consagrados. Se viola el debido proceso porque se adoptó una decisión sorpresiva para los administrados, producto de una “emboscada” que les negó la posibilidad de intervenir, no obstante lo consagrado en el artículo 8 del Decreto núm. 2154 de

1992. La Administración desconoció los principios generales del derecho que protegen la igualdad ante la ley, la imparcialidad y la buena fe.

Así mismo, se violan otros principios constitucionales porque se actuó en contravía de la función que debían cumplir los funcionarios comprometidos en el trámite de los CDT’s, causándose perjuicios que deben ser resarcidos, porque, al resolverse varias solicitudes llegadas al CONPES con posterioridad a la derogatoria de la normatividad que regía los certificados, se desconoció el

derecho adquirido por los inversionistas que cumplieron los requisitos que reclamaban esas mismas disposiciones. Una actuación como la que aquí se debate viola los principios que rigen la función administrativa, pues la entidad llamada a decidir al respecto no era la C.N.T. sino el CONPES, el cual nunca se pronunció. Además, se desconocieron los Acuerdos de la Junta Directiva de la C.N.T. que le imponían la obligación de evacuar las solicitudes a que se refiere la demanda, dentro del marco de los lineamientos constitucionales y legales, en especial del Decreto núm. 2272 de 1974, aprobatorio de los Acuerdos de la Junta Directiva que determinaban el trámite interno que debían surtir dichas solicitudes. II.- LA SENTENCIA RECURRIDA El Tribunal a quo, al despachar los cargos de la demanda, resolvió: “PRIMERO: Inhibirse de pronunciamiento respecto del acta correspondiente a la sesión 577 de la Junta Directiva de la Corporación Nacional de Turismo realizada el día 29 de enero de 1997 y al oficio 3287 de 11 de noviembre de 1997, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra aquélla. “SEGUNDO: Declárase la nulidad del acto No 1627 - sin fechaproferido por el Gerente de la Corporación Nacional de Turismo y del acto presunto que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el anterior acto de trámite que impidió continuar con la actuación. “TERCERO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento se ordena a la Corporación Nacional de Turismo en

Liquidación, cancelar a la demandante la suma de ochocientos noventa y un millones seiscientos veinticuatro pesos ($891.624.000), por concepto de los perjuicios causados a la firma accionante. Esta suma devengará intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la presente providencia. “CUARTO. Si no fuere apelada esta providencia, envíese el expediente al superior para que se surta el grado jurisdiccional de consulta”. Se apoyó el fallo en que, según los artículos 50 y 135 del C.C.A., sólo pueden ser demandados los actos administrativos de carácter definitivo, no siendo susceptibles de ser atacados, por regla general, los preparatorios o de trámite, salvo que hagan imposible continuar la actuación, evento en el cual pueden ser objeto de demanda ante esta jurisdicción a fin de discutir su legalidad en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo. Como en este caso a través del acto contenido en el Oficio núm. 1627 -sin fechael Gerente de la Corporación Nacional de Turismo informó a la actora que no era posible continuar con el trámite señalado en la ley para el otorgamiento de los

C. D. T., no cabe duda de que esta decisión no tiene carácter preparatorio.

Es imposible pronunciarse respecto del Acta de la sesión núm. 577 de la Junta Directiva de la Corporación Nacional de Turismo realizada el día 29 de enero de 1997, así como en relación con el Oficio núm. 3287 de 11 de noviembre de 1997, a través del cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la

precitada Acta. Precisado lo anterior, se analizaron las acusaciones formuladas en la demanda, así: El apoderado de la accionante señala que la Corporación no era la llamada a tomar la decisión de fondo respecto de la actuación administrativa iniciada por su representada, sino que el competente era el CONPES. La Corporación debía proferir los actos de trámite y enviar su concepto al CONPES para que éste determinara si procedía o no conceder el incentivo, a pesar de su derogatoria. La actuación administrativa se surtía en dos etapas: La primera, adelantada por la Corporación demandada, la cual debía revisar si la solicitud cumplía con los requisitos de ley, emitiendo el concepto correspondiente; y la segunda, adelantada por el CONPES, quien decidía si era procedente o no el otorgamiento del incentivo. En el caso objeto de estudio, la sociedad actora presentó la solicitud de reconocimiento de los certificados ante la Corporación Nacional de Turismo el 13 de septiembre de 1995 (folios 27 a 39 cuaderno núm. 2), reuniendo los requisitos señalados en el artículo 40 deI Decreto núm. 2272 de 1974. A través de la Resolución núm. 367 de 9 de junio de 1989 (folio 19 cuaderno 2), modificada por las Resoluciones núms. 801 de 25 de noviembre de 1991 y 053 de 17 de mayo de 1995 (folios 22 a 24 ibídem), se aprobaron los planos arquitectónicos del proyecto y se indicaron las razones por las cuales el proyecto tenía importancia para el desarrollo turístico del país y, también, se autorizaba a dicha entidad para

inspeccionar la inversión. Mediante el Oficio núm. 005596 de 18 de septiembre de 1995, el Jefe de la Oficina Jurídica de la Corporación manifestó al representante legal de la sociedad actora que para iniciar el estudio correspondiente se hacía necesaria la remisión del acta de iniciación de obra. Sin más reparos por parte de la Administración, se dió a entender que los documentos requeridos estaban completos. Encontrándose en trámite la actuación, se profirió la Ley 223 de 1995 “por la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones”, cuyo artículo 265 dispuso que “La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las normas que le sean contrarias, en especial las siguientes: el decreto 2272 de 1974 ...”. El Consejo de Estado (Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto núm. 927 de 16 de diciembre de 1996) y la Corte Constitucional (Sentencia C-478 de 9 de septiembre de 1998), llegaron a la conclusión de que la presentación de la solicitud para el reconocimiento de certificado turístico no generaba para el interesado un derecho adquirido sino la expectativa de que le fuera otorgado, toda vez que aquél sólo lo tenían los inversionistas cuyo trámite se encontraba para la aprobación del CONPES. Revisado el material probatorio obrante en el expediente no se encuentra prueba alguna que permita advertir que entre el 18 de septiembre de 1995, fecha en la cual se informó al accionante que debía allegar unos documentos para continuar con su trámite, y el mes de enero de 1997, cuando se dispuso devolver las

solicitudes de los C.D.Ts., la entidad accionada haya adelantado actuaciones tendientes a adoptar una decisión que definiera si el actor tenía o no derecho al incentivo. Lo anterior muestra una conducta abusiva por parte de la Corporación Nacional de Turismo, pues durante un término considerable (más de 2 meses) no impulsó, ni tramitó, ni comunicó el por qué de ese mutismo, dando lugar a que una norma nueva, que sin duda le era conocida por ser de iniciativa gubernamental, dejara vacía la expectativa de la demandante. Es importante señalar que para la fecha de entrada en vigencia de la Ley 223 de 1995 (20 de diciembre), el trámite iniciado por el actor no había avanzado, situación que en momento alguno podía endilgársele al administrado sino a la negligencia de la propia entidad demandada, en claro incumplimiento de sus deberes constitucionales y legales. Tampoco debe perderse de vista que en reiteradas oportunidades funcionarios del CONPES y del Departamento de Planeación Nacional señalaron que debían seguir conociendo y adelantando los expedientes que se encontraran en trámite (dentro de los que se encontraba el del demandante). Es preciso anotar que el requisito señalado en el artículo 102, según el cual el establecimiento hotelero debía estar operando desde el primer trimestre de 1997, es abiertamente inconstitucional por contrariar el principio de igualdad ya que esa solución estuvo dirigida a sanear las situaciones causadas por la Ley 223 de 1995 frente a los inversionistas que no reunían los requisitos en diciembre de 1995 y que radicaron sus solicitudes con anterioridad a esas fechas. Ello denota aún más

parcialidad y falta de transparencia de la actuación gubernamental, puesto que los proyectos que se concretaron en las Leyes 223 de 1995 y 488 de 1998, fueron de iniciativa gubernamental. Todo lo anterior confirma que se presentó una mora injustificada al adelantar la actuación, la cual obedeció a la confusión generada por la propia administración. Resulta pertinente aclarar que en este caso bajo ningún concepto puede aceptarse el argumento defensivo planteado por el apoderado de la Corporación demandada, en el sentido de que al haberse producido la tardanza por culpa de otras entidades, como el Departamento Nacional de Planeación y el CONPES, estaríamos frente al hecho de un tercero, pues no debe perderse de vista que esas entidades hacen parte de la administración y, por tanto, deben actuar armónica y coordinadamente para alcanzar los fines del Estado. Si esto no ocurre y, en su lugar, se presentan confusiones y malas interpretaciones que originan que el aparato estatal no funcione diligentemente, sería absolutamente contrario a los principios de justicia y equidad que en estos eventos la carga la asumiera el administrado. Entonces, es claro que la administración, detrás de la razón en la cual sustentó la imposibilidad de continuar el trámite para el reconocimiento del incentivo tributario solicitado por la actora, tuvo otros motivos que se concretaron por su tardanza para llevar ante el CONPES la solicitud en cuestión, de manera que actuó desbordando sus atribuciones legales, sin ajustarse a las formas y procedimientos establecidos en la ley, su conducta negligente hizo que el procedimiento administrativo no llegara a su fin, afectando el debido proceso de la actora. Una situación así conduce a que, por hallarse viciada la actuación, se declare la

nulidad del Oficio núm. 1627, - sin fecha -, suscrito por el Gerente General de la Corporación Nacional de Turismo, por haber sido expedido de manera irregular, así como del acto presunto correspondiente. No obsta señalar que no tiene sustento jurídico la afirmación del apoderado de la entidad demandada referente a que al haberse presentado demora en el trámite la libelista ha debido invocar la configuración del silencio administrativo negativo, ya que si bien esta es una garantía para el administrado, en momento alguno se convierte en un deber su invocación, por lo que aquél, a su arbitrio, puede determinar si lo invoca o, en su lugar, espera a que la administración emita la decisión correspondiente. Pero además, como antes se dijo, no sólo se dio a entender al peticionario, y ahora demandante, que su actividad estaría dirigida a encauzar el trámite conforme con la norma entonces vigente, sino que con posterioridad produjo la administración los pronunciamientos que no arrojaron dudas sobre la continuidad del mismo. Habiendo prosperado el cargo bajo ese aspecto, se releva de estudiar los demás argumentos planteados en el libelo. Ahora bien, debe determinarse si en este caso se configura el perjuicio que según la actora le fue ocasionado y si éste es susceptible o no de ser resarcido. Como se concluyó anteriormente, el actuar negligente, omisivo e injustificado de la administración, verdadero motivo de la negativa del reconocimiento del Certificado de Desarrollo Turístico, hizo imposible la continuación del trámite iniciado por la demandante. Esa situación se materializó en los actos acusados.

De modo que en el sub judice, debido a la tardanza del propio Estado, la peticionaria no tuvo posibilidad de que su solicitud se tramitara por la Corporación Nacional de Turismo para su posterior envío al CONPES, el perjuicio surgiría, entonces, a partir de la pérdida de la oportunidad, situación que, como lo ha señalado la Sección Primera del Consejo de Estado (Sentencia de 23 de enero de 1997, Expediente 3945, Consejero Ponente: Dr. Manuel Urueta Ayola), se tradujo en la pérdida de esa oportunidad que tenía la demandante, cuya causa se debió a la propia administración. Se causó, sin lugar a dudas, un perjuicio que debe ser indemnizado.

III.- LAS APELACIONES

III. 1. Las razones del demandante Manifiesta el apoderado de la parte demandante, Sociedad Hotelera del Tolima S.A., que el fallo recurrido le brinda a la accionante el mismo tratamiento con el cual se conformaron aquellos que radicaron su solicitud en forma extemporánea o dejaron caducar la acción judicial (consistente en recibir el 7.5% y no hasta el 15% tal como estaba previsto), mientras que otros, cuyas peticiones se hallaban pendientes de aprobación en el CONPES para cuando sobrevino la derogatoria de los C.D.T’s., recibieron un trato distinto basado en el 15% del valor de la inversión.

No puede la administración pública, en medio de la litis, proferir o hacer proferir normas que indiquen al órgano jurisdiccional cómo deberá condenarla. No se le debe dar a la accionante el 7.5% del valor neto de su inversión (en lugar de

otorgarle el 15%) creyendo que así se le está dando el mismo tratamiento que a los demás. No sólo porque ese no fue propiamente el tratamiento que los demás recibieron de la administración, sino porque, haciendo uso de los mecanismos jurídicos que ofrece el sistema, logró ponerse en mejor posición y, además, se vio obligada a incurrir en los costos que una acción judicial acarrea (gastos y demora). El motivo por el cual los demás aceptaron recibir tan sólo la mitad de lo merecido radicó en una de dos situaciones: unos, porque habiendo caducado su acción ya no tenían nada más que hacer sino aguantar con es