CE-25000-23-24-000-1998-0431-01(4810)-2001

INSTITUTO PARA LA INVESTIGACIÓN EDUCATIVA Y EL DESARROLLO PEDAGÓGICO - Legalidad de su financiación con recursos del situado fiscal / SERVICIO EDUCATIVO - Concepto: comprende establecimientos creados para capacitación de docentes / SITUADO FISCAL - Puede financiar establecimientos para capacitar docentes A través del Acuerdo núm. 26 de 1994 se creó, como establecimiento público, el Instituto para la Investigación Educativa y el Desarrollo Pedagógico. Básicamente la controversia gira en torno de establecer qué debe entenderse por “financiar la educación preescolar, primaria, secundaria y media…”, a que alude el artículo 356, inciso 2º, de la Carta Política. Del estudio coordinado y sistemático de las disposiciones constitucionales y legales reseñadas (Art. 256 inciso 2 C.P.; parágrafo 4 del art. 9 de la ley 60 de 1993 y arts. 4, 111 y 109 de la ley 115 de 1994) concluye la Sala que, conforme lo prevé el artículo 2º de la Ley 115 de 1994, el servicio educativo es un conjunto articulado de procesos y estructuras, tendiente a alcanzar los objetivos de la educación, dentro del cual, obviamente no puede escindirse a los educadores, razón por la que debe entenderse que la financiación de la educación en los niveles a que se refieren los artículos 356, inciso 2º, de la Carta Política y 9º, parágrafo 4º, de la Ley 60 de 1993, comprende también a los establecimientos creados para capacitar y perfeccionar

profesionalmente a los docentes que imparten educación en aquéllos niveles, como es el caso del Instituto para la Investigación Educativa y el Desarrollo Pedagógico, objeto del Acuerdo núm. 26 de 1994. Así las cosas, la Sala revocará la sentencia apelada para disponer, en su lugar, la denegatoria de la nulidad del artículo 4o, literal a) del Acuerdo 26 de 1994, expedido por el Concejo Distrital de Bogotá.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil uno (2001) Radicación número: 25000-23-24-000-1998-0431-01(4810)

Actora: JENNIFER MICK MUÑOZ Referencia: APELACION SENTENCIA Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado del Distrito Capital de Bogotá, contra la sentencia de 6 de abril de 2000, proferida por la Sección Primera, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I-. ANTECEDENTES I.1-.JENNIFER MICK MUÑOZ, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, que luego fue remitida por competencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad

del artículo 4º, literales a) y c), del Acuerdo núm. 26 de 27 de marzo de 1994, “Por el cual se crea el Instituto para la Investigación Educativa y el Desarrollo Pedagógico y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Concejo Distrital de Bogotá. I.2-. En apoyo de sus pretensiones la actora adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación: 1º: Que los actos acusados son contrarios a los artículos 356, “parágrafo 3º”, de la Constitución Política y 9º, parágrafo 4º, de la Ley 60 de 1993, ya que los objetivos del Instituto para la Investigación Educativa y el Desarrollo Pedagógico, no corresponden a los descritos en esas disposiciones. Que, bajo el argumento de la autonomía distrital, no es posible la creación de entidades del orden territorial, ni el establecimiento de medidas como las adoptadas en los actos acusados, pues las competencias del Alcalde o del Concejo deben estar enmarcadas dentro de la Constitución y la ley. Que los recursos del situado fiscal no pueden utilizarse para fines diferentes de los establecidos en la Constitución y la ley, por lo que las apropiaciones de recursos para financiar el funcionamiento del mencionado Instituto deben ser los corrientes o propios del mismo. II-. LA SENTENCIA RECURRIDA Para acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda, esto es, decretar la nulidad del literal a) del artículo 4º del Acuerdo núm. 26 de 1994, el a quo consideró, en síntesis, lo siguiente1:

Que el problema jurídico a dilucidar consistía en determinar si de acuerdo con el principio de autonomía de las entidades territoriales, en lo referente al manejo de los recursos y a la organización interna, así como a la forma de prestación de los servicios de educación, el Concejo de Bogotá podía o no financiar el ente distrital denominado Instituto para la Investigación Educativa y el Desarrollo Pedagógico, creado mediante el Acuerdo núm. 26 de 1994, con recursos del situado fiscal cedidos al Distrito Capital, como lo expresa el literal a) del artículo 4º acusado. 1 Hubo disentimiento del Magistrado William Giraldo Giraldo, quien estimó ajustado a la legalidad dicho acto, por las razones consignadas en el salvamento de voto visible a folios 151 a 154 del cuaderno núm. 1. Que, conforme se deduce del texto de la sentencia C-520 de 1994, de la Corte Constitucional (Magistrado ponente doctor Hernando Herrera Vergara), resultaba claro que la autonomía territorial estaba limitada por la Constitución y la ley. Que, así mismo, de acuerdo con la sentencia C-497 de 3 de noviembre de 1994 (Magistrado ponente doctor Vladimiro Naranjo), la Carta Política de 1991 no estableció la autonomía absoluta de las entidades territoriales para la gestión de sus intereses y el ejercicio de las competencias que les corresponden. Que el Concejo Distrital al destinar el 1.5% del situado fiscal proveniente de transferencias de la Nación con destino al Distrito, con el propósito de financiar el Instituto para la Investigación Educativa y el Desarrollo Pedagógico, como

aparece consignado en el literal a) del artículo 4º del Acuerdo 26 de 1994, violó flagrantemente el inciso 3º del artículo 356 de la Carta Política, y el parágrafo 4º, numeral 2, del artículo 9º de la Ley 60 de 1993, porque tales preceptos establecen, de manera imperativa y limitante, que los recursos del situado fiscal se destinarán para financiar la educación preescolar, primaria, secundaria y media, no pudiéndose, por lo tanto, aplicar las transferencias por situado fiscal a otras áreas o espacios del sector educativo, diferentes de los reseñados, debido a que ese fue el querer de las normas superiores en cita. Que el precepto constitucional en estudio no utiliza la expresión “podrán destinarse”, sino “se destinarán”, excluyendo de la posibilidad de ser beneficiario del situado fiscal a cualquier otro sector de la educación que no esté comprendido dentro de los referidos programas; y que el Instituto para la Investigación Educativa y el Desarrollo Pedagógico, creado por el Acuerdo 26 de 1994, según la respuesta de la Directora General de esa Institución, no tiene como objetivos y funciones los de adelantar programas en relación con la educación preescolar, primaria, secundaria y media, pues fue creado para procurar el mejoramiento cualitativo de la educación y como tal fomenta la investigación y la innovación orientada a los diferentes niveles y promueve la formación permanente de docentes. Que dicha respuesta guarda relación directa con los 7 objetivos y funciones fijadas al IDEP en el artículo 3º del Acuerdo acusado, ya que dentro de los

mismos no se encuentra expresamente el de desarrollar algún programa de educación preescolar, primaria, secundaria o media. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO El apoderado de la entidad demandada adujo como motivos de inconformidad, en esencia, los siguientes: Que no es válido argumentar que la Constitución ordena que los recursos del situado fiscal sólo pueden ser invertidos en colegios y escuelas, ya que el concepto de educación preescolar, primaria, secundaria y media es mucho más amplio, involucrando organismos que busquen preparar mejor al docente y que canalicen esfuerzos educativos hacia un mismo fin: la formación de los niños y los adolescentes. Que el fallo apelado limita la destinación de los recursos a los planteles educativos de los correspondientes niveles, como si la formación de docentes para esos mismos niveles, y que necesariamente han de prestar sus servicios en esos planteles, no estuviera comprendida en la destinación constitucional, cuando sí lo están, pues debe considerarse la educación como un sistema articulado de procesos y estructuras, en los términos del artículo 2º de la Ley 115. Que el texto del artículo 67 de la Constitución Política denota un programa educativo más amplio, no solamente circunscrito a planteles en sí, sino a todo un sistema destinado a velar por la calidad, el cumplimiento de los fines y la mejor formación de los educandos, en el que no solo se busca el aprendizaje técnico e informativo, sino que se persigue todo un proceso formativo de los partícipes en el sistema educativo, de ahí que una comprensión del tema circunscrita solo a

colegios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, es una interpretación reducida y simplista en cuanto a objetivos se refiere, dado que toma la educación desde un solo plano, sin detenerse a observar todo el sistema concebido por la Carta Constitucional. Que el artículo 9º en su parágrafo 4º, de la Ley 60 de 1993, indica que “los programas y los valores que sirvieron de base para establecer el nivel del situado fiscal en 1993 y que aparecen en la ley de presupuesto son…”, y de su lectura detenida resulta claro que no se trata de una lista taxativa de temas o puntos en los cuales se deban o no invertir los recursos cedidos del situado fiscal a los entes territoriales, sino que se trata de puntos asumidos por la Ley 60 de 1993, que a su vez fueron tomados de la ley de presupuesto de ese año, con base en los cuales se hizo un estimativo para determinar “el nivel del situado fiscal en 1993”. Y que si, en gracia de discusión, se aceptara que son taxativas las destinaciones legales, que no lo son, el Instituto para la Investigación Educativa y el Desarrollo Pedagógico es un centro experimental piloto, como lo demuestran sus antecedentes en la estructura de la Administración Distrital cuando existía en la Secretaría de Educación una dependencia denominada Dirección de Investigación para la Educación - Centro Experimental Piloto DIE-CEP, que fue reemplazado por el primero al constituirse en establecimiento público. Que el Tribunal hizo una lectura equivocada del Oficio núm. 1809 de 12 de julio de 1999, de la Directora del Instituto para la Investigación Educativa y el

Desarrollo Pedagógico, pues en él se señaló que el mismo fue creado para procurar el mejoramiento de la educación y de la investigación e innovación “orientada a los diferentes niveles”, lo cual encuadra dentro de las normas constitucionales y legales. IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO El señor Procurador Primero Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado, en su vista de fondo, se muestra partidario de que se confirme la sentencia apelada porque, a su juicio, es claro el artículo 356 de la Carta Política al indicar el monto y el destino de recursos que por el situado fiscal la Nación le entrega a los entes territoriales, pues, en tratándose de la educación, éstos están encaminados única y exclusivamente a financiar los niveles de preescolar, primaria, secundaria y media. Que cumpliendo el mandato constitucional relativo a la asignación y transferencia de recursos (artículos 356 y 357), el Congreso expidió la Ley 60 de 1993, cuyo artículo 9º reiteró que el situado fiscal establecido en el artículo 356 se destinaría a la atención de los servicios públicos de educación y salud. Que el Concejo Distrital no podía, por falta de competencia, determinar la proporción de la destinación de los recursos del situado fiscal, ya que del texto del artículo 12 del Decreto 1421 de 1993 no se advierte ninguna función relacionada con el manejo de tales recursos; además que, conforme a lo establecido en la Ley 60 de 1993, dicha función se la defirió el legislador a las entidades que se indican el artículo 4º, ibídem, y no a aquél.

Que al comparar los programas definidos por la Ley de presupuesto, en los cuales se deben invertir los recursos del situado fiscal, con los objetivos del Instituto creado por el Acuerdo 26, se infiere que éstos no encuadran con aquéllos. Finalmente, el Ministerio Público advierte que no surge razón válida para afirmar que la enumeración de los programas no es taxativa. V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA A través del Acuerdo núm. 26 de 1994 se creó, como establecimiento público, el Instituto para la Investigación Educativa y el Desarrollo Pedagógico. El literal a), del artículo 4º, ibídem, que fue objeto de la declaratoria de nulidad en la sentencia recurrida y del recurso interpuesto, es del siguiente tenor: “ PATRIMONIO. El patrimonio del Instituto estará constituido por…. a) El 1.5 % del situado fiscal que para el sector educativo transfiera la Nación al Distrito Capital”. El artículo 356, inciso 2º, de la Carta Política, invocado como vulnerado, prevé: “Los recursos del situado fiscal se destinarán a financiar la educación preescolar, primaria, secundaria y media, y la salud, en los niveles que la ley señale, con especial atención a los niños”. El parágrafo 4º del artículo 9º de la Ley 60 de 1993, también señalado como quebrantado, establece: “Los programas y los valores que sirvieron de base para establecer el nivel del situado fiscal en 1993 y que aparecen en la ley de presupuesto son los siguientes: …..2. Para educación, el situado fiscal se consideró como

compuesto de los siguientes programas definidos en la ley de presupuesto: educación básica primaria, secundaria y media vocacional, colegios cooperativos, planteles nacionales, educación misional, centros experimentales piloto, pago de prestaciones sociales del magisterio personal docente y administrativo, gastos generales de los FER y plazas móviles….” Básicamente la controversia gira en torno de establecer qué debe entenderse por “financiar la educación preescolar, primaria, secundaria y media…”, a que alude el artículo 356, inciso 2º, de la Carta Política. El a quo consideró que tal financiación está dirigida a los establecimientos o planteles educativos donde se imparta esa educación, y que como el Instituto para la Investigación Educativa y el Desarrollo Pedagógico no adelanta programas en ese campo, no puede ser financiado con recursos del situado fiscal, como lo previó el artículo 4º, literal a) del Acuerdo núm. 26 de 1994. Estima la Sala que asiste razón al recurrente en cuanto afirma que el concepto de educación es mucho más amplio que el que tuvo en cuenta el a quo. En efecto, del texto del artículo 67 de la Carta Política, que garantiza el derecho a la educación, claramente se advierte que el mismo no puede concebirse sin la participación de los educadores. De ahí que en el inciso 5º, prevea como una de las finalidades de la labor de inspección y vigilancia que corresponde al Estado, la de velar por la calidad de la educación, calidad ésta que se garantiza con la formación, capacitación, mejoramiento profesional y profesionalización de los

educadores, conforme lo previenen los artículos 4º, inciso 2º, 109 a 111 de la Ley 115 de 1994, que desarrolló aquél. En efecto, según el artículo 4º, titulado “Calidad y cubrimiento del servicio”, el Estado debe velar por la “cualificación y formación de los educadores”. El artículo 109, ibídem, señala como una de las finalidades de la formación de los educadores “preparalos para los diferentes niveles y formas de prestación del servicio educativo” (la negrilla fuera de texto). El Servicio Educativo se define en el artículo 2º de la Ley 115 de 1994, como “el conjunto de normas jurídicas, los programas curriculares, la educación por niveles y grados….los establecimientos educativos…. los recursos humanos… articulados en procesos y estructuras para alcanzar los objetivos de la educación” (negrillas fuera de texto). De acuerdo con el artículo 11, ibídem, dentro de los niveles de la educación formal, precisamente se hallan el preescolar, la educación básica (primaria y secundaria) y la educación media, niveles éstos a los que alude el artículo 356 de la Carta Política, que, a su vez, el artículo 67 de la misma garantiza como obligatorios y gratuitos, y respecto de los cuales exige que la Nación y las entidades territoriales participen en su dirección, financiación y administración, al disponer, en su sexto inciso que: "... La Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la constitución y la ley."

En armonía con el precepto constitucional citado el artículo 110 de la referida Ley 115 propende por el “Mejoramiento Profesional”, para ofrecer un servicio educativo de calidad, imponiendo como responsables del mismo, entre otros, a las entidades territoriales; y el artículo 111, ibídem, prevé la creación de un Comité de Capacitación de Docentes, conformado por representantes de Universidades, de Facultades de Educación, de Centros Experimentales Piloto, de las Escuelas Normales y de los Centros Especializados en Educación, para la actualización y especialización de los docentes, arbitrado con recursos provenientes del situado fiscal, conforme a la Ley 60 de 1993. Del estudio coordinado y sistemático de las disposiciones constitucionales y legales reseñadas concluye la Sala que, conforme lo prevé el artículo 2º de la Ley 115 de 1994, el servicio educativo es un conjunto articulado de procesos y estructuras, tendiente a alcanzar los objetivos de la educación, dentro del cual, obviamente no puede escindirse a los educadores, razón por la que debe entenderse que la financiación de la educación en los niveles a que se refieren los artículos 356, inciso 2º, de la Carta Política y 9º, parágrafo 4º, de la Ley 60 de 1993, comprende también a los establecimientos creados para capacitar y perfeccionar profesionalmente a los docentes que imparten educación en aquéllos niveles, como es el caso del Instituto para la Investigación Educativa y el Desarrollo Pedagógico, objeto del Acuerdo núm. 26 de 1994. Ahora, se abstiene la Sala de hacer mención alguna a la falta de competencia del

Concejo Distrital de Bogotá para determinar el porcentaje de la destinación de los recursos, a que alude el señor Agente del Ministerio Público, pues dicho cargo no fue formulado en la demanda. Así las cosas, la Sala revocará la sentencia apelada para disponer, en su lugar, la denegatoria de la nulidad del artículo 4o, literal a) del Acuerdo 26 de 1994, expedido por el Concejo Distrital de Bogotá. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A REVOCASE la sentencia apelada y, en su lugar, se dispone: DENIEGASE la nulidad del artículo 4º, literal a), del Acuerdo 26 de 1994, expedido por el Concejo Distrital de Bogotá. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 25 de enero de 2001.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA