CE-25000-23-24-000-1998-0567-01(6351)-2001

ACUERDOS MUNICIPALES - La omisión de enviarlos para su revisión de constitucionalidad o legalidad al Gobernador no es causal de nulidad / GOBERNADOR - Revisión de constitucionalidad o legalidad de acuerdos y decretos municipales como control posterior / CONTROL POSTERIOR DE REVISIÓN DE ACTOS MUNICIPALES - Acuerdos y decretos municipales / EXPEDICIÓN IRREGULAR O VICIOS DE FORMA - No lo constituye la omisión de envío al Gobernador de Acuerdos o decretos municipales / ALCALDEFalta disciplinaria por omisión de envío de acuerdos y decretos al gobernador para su revisión La cuestión fundamental planteada en la demanda es, precisamente, definir si la falta de envío, para su revisión, de los acuerdos municipales contemplada en el artículo 305, numeral 10, de la Constitución Política, y en el artículo 82 de la Ley 136 de 1994, es causal de nulidad de dichos actos administrativos. A este propósito, debe advertirse que la revisión que el actor echa de menos es una actuación que debe surtirse con posterioridad a la expedición de los actos administrativos sometidos a la misma, como los acuerdos y decretos municipales, según las normas antes citadas. El mismo actor así lo admite en su demanda cuando afirma que para llevar a cabo la revisión, el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 impuso a los alcaldes el deber de enviar al Gobernador los acuerdos y decretos municipales; pero que esta norma es clara en establecer que el envío no suspende los efectos de tales actos. Es decir, que se trata de actos

administrativos que ya nacieron a la vida jurídica, y dotados de fuerza ejecutoria desde antes de su revisión. No se trata, entonces, de una revisión que deba surtirse dentro del trámite de formación de los acuerdos, sino de un simple mecanismo de control posterior de su legalidad por parte del Gobernador, quien deberá acudir al Tribunal Administrativo si observare en ellos algún vicio que afecte su validez. Luego la omisión en enviar al Gobernador, para su revisión, el Acuerdo 10 de 1994 del Concejo de Guatavita, no constituye expedición irregular o vicio de forma o violación del debido proceso. En consecuencia, la sentencia se confirmará en cuanto a este cargo. Sin embargo, la Sala no puede menos que censurar dicha omisión del Alcalde, con que se eludió el control de constitucionalidad y de legalidad de los actos municipales confiado por la Carta Política al Gobernador, y que, a no dudarlo, constituye grave falta disciplinaria a cuya investigación debe estar atento el Ministerio Público.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., treinta de agosto de dos mil uno Radicación número: 25000-23-24-000-1998-0567-01(6351)

Actor: VICTOR JESUS AREVALO MORENO

Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE GUATAVITA Referencia: AUTORIDADES MUNICIPALES Se resuelve el recurso de apelación deducido por el demandante contra la sentencia de 23 de marzo de 2000, mediante la cual la Sección Primera,

Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca niega las pretensiones de la demanda, instaurada en acción de simple nulidad.

1. LA CONTROVERSIA 1.1. La demanda 1.1.1. El ciudadano VICTOR JESÚS ARÉVALO MORENO, en ejercicio de la acción instituida en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, pidió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca declarar la nulidad del Acuerdo 10 de 17 de noviembre de 1994, expedido por el Concejo Municipal de Guatavita, Cundinamarca, mediante el cual “se acoge y aprueba el Plan de Ordenamiento de Desarrollo Municipal”, cuyo enunciado es el siguiente: “El Concejo Municipal de Guatavita en uso de sus facultades legales y CONSIDERANDO : "a.- “Que para un desarrollo acorde a las necesidades actuales y conscientes de la importancia de “EL PLAN DE ORDENAMIENTO DE DESARROLLO MUNICIPAL”, para Guatavita se hace necesario impulsar y acoger el mencionado plan. "b.- “Que el Departamento de Cundinamarca a través de FONADE presentó el correspondiente proyecto para el municipio de Guatavita. "c.- “Que una vez leídos y estudiados en todas y cada una de sus partes no se ha encontrado objeción alguna, estando en un todo de acuerdo con lo normado en dicho documento.

ACUERDA : “ARTICULO PRIMERO: Apruébase el Plan de Ordenamiento Municipal para Guatavita, con las siguientes modificaciones Capítulo VII, literal 2. Zonificación Urbana y localización de usos: Literal C. Zona de tratamiento de conservación.

Literal d. Zona de tratamiento de consolidación Literal f. Zona de tratamiento de desarrollo En sus sub literales C sobre el uso restringido quedarán así: “Cualesquiera de los usos anteriores que en concepto de la Junta de Planeación Municipal, cause incompatibilidad evidente en usos con el desarrollo y conformación urbana. “ARTICULO SEGUNDO: El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su sanción y publicación, derogando las disposiciones que le sean contrarias. “ARTICULO TERCERO: Envíese a la sanción al señor Alcalde Municipal y a la posterior revisión del Gobernador del Departamento”. 1.1.2. Como hechos fundamentales, da cuenta de que el Acuerdo 10 de 1994 (sancionado y publicado el 17 de noviembre de ese año), no fue enviado para su revisión a la “asistencia jurídica municipal de la Gobernación de Cundinamarca”. Que en este acto se acordó el Plan de Ordenamiento y Desarrollo Municipal para el Municipio de Guatavita (Cund.) acogiéndose al plan de desarrollo presentado por FONADE. Señala que el Decreto Ley 1333 de 1986 establece que los acuerdos de los concejos son de obligatorio cumplimiento mientras no sean suspendidos o anulados por la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. Y el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 dispone que dentro de los cinco días siguientes a la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al gobernador, para que cumpla con su atribución consignada en el numeral 10 del artículo 305 de la Carta Política, según

el cual la revisión no suspende los efectos de los acuerdos. 1.1.3. El demandante sostiene que fueron violados los artículos 117, 118, 119 y 120 del Decreto ley 1333 de 1986; 78, 80, 82, 91 numeral 7 de la Ley 136 de 1994 y demás normas concordantes vigentes, y los artículos 305 numeral 10, 313 numeral 7 de la Constitución Política; por las razones que se resumen enseguida: El Acuerdo no fue enviado para su revisión a la Secretaría de Gobierno, Asistencia Jurídica Municipal, de la Gobernación de Cundinamarca, como ordena el artículo 82 de la Ley 136 de 1994; no reúne los requisitos de forma ni de fondo, y en su expedición se desconocieron los principios político-administrativos establecidos en los artículos 305 y 313 de la Constitución, que enumeran las atribuciones del Gobernador y las del concejo municipal, respectivamente y no se le dio el trámite jurídico administrativo establecido en la Constitución. 1.2. La contestación El municipio de Guatavita guardó silencio frente a la demanda. 1.3. Las alegaciones de conclusión. 1.3.1. Solamente alegó la Procuradora Décima Judicial delegada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien planteó que los argumentos del actor no tienen méritos como causal de anulación. Y, si bien se evidencia una posible infracción del régimen disciplinario, la acción está prescrita. Añadió que la revisión prevista en el artículo 305 de la Carta no suspende los

efectos de los acuerdos, y que incluso resulta pertinente tener en cuenta que la formulación de observaciones no excluye el ejercicio de la acción de nulidad, y la revisión de los acuerdos no es necesaria para su vigencia, pues éstos entran a regir desde el día de su promulgación, a menos que en los mismos se disponga otra cosa.

2. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL En su sentencia de 23 de marzo de 2000, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca comienza por sentar que dentro de las funciones asignadas por la Constitución a los gobernadores se encuentra, según el artículo 305, numeral 10, la de revisar los actos proferidos por los concejos municipales y los alcaldes; para que los gobernadores lleven a cabo la revisión, el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 impuso a los alcaldes el deber de enviarles los acuerdos y decretos municipales; pero dicha norma es clara en establecer que el envío no suspende los efectos de los actos sometidos a revisión.

Concluye, entonces, que la omisión en enviar el Acuerdo para su revisión por el Gobernador no afecta la eficacia del acto, ni su validez, que se mantiene incólume mientras no sea anulado o suspendido por esta jurisdicción. Anota que, de otra parte, aunque al hacer una extensa interpretación de la demanda se deduce que el actor censura una contradicción en el Acuerdo demandado, ya que en el literal c) se dice que los concejales dieron lectura al proyecto de acuerdo presentado por FONADE y estuvieron de acuerdo con su contenido, y en el artículo 1º se le hacen modificaciones al proyecto, lo precario

de este cargo al no indicar sus fundamentos de derecho, le impidió hacer el estudio correspondiente, atendido el carácter rogado de esta jurisdicción. Por lo anterior, negó las pretensiones de la demanda.

3. EL RECURSO DE APELACIÓN 3.1. Sustentación del recurso El actor apeló la sentencia, con las siguientes sustentaciones: Que reitera los conceptos expresados en la demanda, pero se refiere especialmente a los vacíos que supuestamente existieron en la primera instancia, sobre todo en cuanto al debido proceso. Alega que el Tribunal se abstuvo de aplicar las demás normas que señaló como violadas con la expedición Acuerdo impugnado.

Es así como el artículo 71 de la Ley 136 de 1994, prevé que los proyectos de acuerdo pueden ser presentados por los concejales, los alcaldes, y, en materias relacionadas con sus cargos, los personeros, los contralores y las juntas administradoras locales. También pueden ser de iniciativa popular. Sin embargo, el proyecto del acuerdo demandado fue presentado al Concejo por una entidad que no pertenece a la división territorial de Guatavita, Cundinamarca, y tampoco se cumplieron a cabalidad sus debates reglamentarios, ni se concertó con la comunidad su aprobación, como lo preceptúa dicha ley. Además, la vigencia del acuerdo es ilegal e inconstitucional por ser paralelo con el Acuerdo 001 de 1990, porque con su expedición no se derogó este último; no fue revisado por el Gobernador y se profirió para compensar favores políticos, generando desequilibrio en la armonía arquitectónica del casco urbano del

municipio Manifiesta no entender la decisión del Tribunal, por cuanto dentro del expediente no hubo contestación a la demanda por parte del Alcalde de Guatavita, ni el Tribunal hizo cumplir su auto de 15 de septiembre de 1999, donde ordenó solicitar a la Secretaría del Concejo Municipal de Guatavita, los antecedentes de los actos administrativos del Acuerdo 10 de 1994. Termina diciendo que, técnicamente hablando, existieron varios vacíos de forma y “un desengranaje aparente”, que pueden mirarse como protección a la parte demandada y omisión en la aplicación a la Constitución o la ley. Solicita se revoque la sentencia y, en su lugar, se declare nula “la RESOLUCIÓN de fecha ya comentada” y se disponga el restablecimiento solicitado. 3.2. Alegatos de conclusión Tanto las partes como el Ministerio Público guardaron silencio en el trámite de la presente instancia.

4. CONSIDERACIONES DE LA SALA Para resolver el recurso de apelación contra la sentencia en cuanto niega la nulidad del acto acusado, deben hacerse las siguientes consideraciones:

1. Mediante el Acuerdo 10 de 1994, el Concejo Municipal de Guatavita acogió y aprobó el “PLAN DE ORDENAMIENTO DE DESARROLLO MUNICIPAL” considerando que se hacía necesario impulsar y acoger el mencionado plan; que el Departamento de Cundinamarca, a través de FONADE, presentó el respectivo proyecto para Guatavita y que, una vez leído y estudiado en todas y cada una de sus partes, no se encontró objeción alguna, estando en un todo de acuerdo con lo normado en dicho documento.

Aparte de decidir dicha aprobación, el Acuerdo dispuso que entraría a regir a partir de su sanción y publicación; que derogaba las disposiciones contrarias, y que se enviase para la sanción del Alcalde y la posterior revisión del Gobernador. También hizo constar que su aprobación se produjo después de los dos debates reglamentarios sostenidos los días 27 de septiembre y 2 de octubre de 1994.

2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la nulidad de este Acuerdo, por considerar que la omisión en enviarlo para su revisión por el Gobernador no afecta su eficacia, ni su validez, que se mantiene incólume mientras no sea anulado o suspendido por esta jurisdicción.

De otro lado, desestimó el cargo concerniente a la mención que se hace de FONADE en el acto acusado, dada la imposibilidad de estudiarlo debido a su precariedad, al extremo de no haber sido sustentado ni haberse indicado sus fundamentos de derecho.

3. A esta altura del proceso, el actor, además de ratificar lo expuesto en la demanda, alega que en cuanto al debido proceso el Tribunal se abstuvo de aplicar las otras normas que igualmente fueron violadas con la expedición del Acuerdo acusado. Invoca el artículo 71 de la Ley 136 de 1994, que regula la iniciativa para presentar proyectos de acuerdo municipal y censura que el proyecto del acuerdo demandado hubiese sido presentado al Concejo por una entidad que no pertenece a la comprensión territorial de Guatavita, y que no se cumplieron a cabalidad sus debates reglamentarios, como tampoco se concertó

con la comunidad su aprobación, según lo preceptúa la citada ley. Además, que la vigencia del acuerdo acusado es ilegal e inconstitucional por ser paralelo con el Acuerdo 001 de 1990, ya que no derogó a este último; no fue revisado por el Gobernador, y se profirió para compensar favores políticos, generando desequilibrio en la armonía arquitectónica del casco urbano del municipio. Sinembargo, la cuestión fundamental planteada en la demanda es, precisamente, definir si la falta de envío, para su revisión, de los acuerdos municipales contemplada en el artículo 305, numeral 10, de la Constitución Política, y en el artículo 82 de la Ley 136 de 1994, es causal de nulidad de dichos actos administrativos. A este propósito, debe advertirse que la revisión que el actor echa de menos es una actuación que debe surtirse con posterioridad a la expedición de los actos administrativos sometidos a la misma, como los acuerdos y decretos municipales, según las normas antes citadas, que a la letra dicen: “ART. 305 (Constitución Política). Son atribuciones del Gobernador: “… “10. Revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad remitirlos al tribunal competente para que decida sobre su validez”. “ART. 82. (Ley 136 de 1994). REVISION POR PARTE DEL GOBERNDOR. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al gobernador del departamento para

que se cumpla con la atribución del numeral diez (10) del artículo 305 de la Constitución. La revisión no suspende los efectos de los acuerdos”. El mismo actor así lo admite en su demanda cuando afirma que para llevar a cabo la revisión, el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 impuso a los alcaldes el deber de enviar al Gobernador los acuerdos y decretos municipales; pero que esta norma es clara en establecer que el envío no suspende los efectos de tales actos. Es decir, que se trata de actos administrativos que ya nacieron a la vida jurídica, y dotados de fuerza ejecutoria desde antes de su revisión. No se trata, entonces, de una revisión que deba surtirse dentro del trámite de formación de los acuerdos, sino de un simple mecanismo de control posterior de su legalidad por parte del Gobernador, quien deberá acudir al Tribunal Administrativo si observare en ellos algún vicio que afecte su validez. Luego la omisión en enviar al Gobernador, para su revisión, el Acuerdo 10 de 1994 del Concejo de Guatavita, no constituye expedición irregular o vicio de forma o violación del debido proceso. En consecuencia, la sentencia se confirmará en cuanto a este cargo. Sin embargo, la Sala no puede menos que censurar dicha omisión del Alcalde, con que se eludió el control de constitucionalidad y de legalidad de los actos municipales confiado por la Carta Política al Gobernador, y que, a no dudarlo, constituye grave falta disciplinaria a cuya investigación debe estar atento el Ministerio Público. Por lo demás, la Sala encuentra que le asiste razón al a quo, cuando estima que

no es posible examinar los cargos restantes, dada su carencia de sustentación jurídica. En efecto, en cuanto concierne a la presentación del proyecto del acuerdo acusado, el actor se limita a mencionar en los hechos que, según se dice en la parte considerativa del Acuerdo, se hace al proyecto del Plan de Desarrollo que presentó FONADE por intermedio del Departamento de Cundinamarca, sin indicar y menos sustentar jurídicamente que ello constituya irregularidad en el trámite del acuerdo. Solo en la presente instancia vino a hacer la sustentación jurídica, que constituía requisito de la demanda y que, no puede apreciarse ahora, pues se incurriría en pretermisión de la instancia. Lo propio sucede con la concertación que echa de menos el actor, de la cual se limita a decir, en su escrito de corrección de la demanda (folio 12), que el Acuerdo “ostenta varias violaciones tanto de forma, concertación y acto jurídico a (sic) cumplir, para el cual fue proyectado a (sic) la sustitución, del acuerdo 001 de 1990” (folio 12). La acusación planteada en la sustentación del recurso, en el sentido de que la vigencia del acuerdo es ilegal e inconstitucional por ser paralelo con el Acuerdo 001 de 1990, a más de infundada, puesto que el acto acusado aparejaba la derogación de todas las disposiciones contrarias, resulta extemporánea, por no haberse formulado en la demanda. En cuanto a que el Acuerdo se profirió para compensar favores políticos, se trata de una acusación por desviación de poder, que no fue concretada y menos

probada en el proceso. Por último, anota la Sala que el deber que tiene el Alcalde de enviar al Gobernador el Acuerdo para su revisión, constituye una obligación que no puede omitirse por el transcurso del tiempo. En consecuencia, se ordenará al Alcalde de Guatavita que proceda a enviar el Acuerdo acusado al Gobernador de Cundinamarca para su control de legalidad. Se confirmará, entonces, la sentencia apelada. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : CONFÍRMASE la sentencia apelada de 23 de marzo de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección A,). ORDÉNASE al Alcalde de Guatavita que, en el término de diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, envíe el Acuerdo 10 de 17 de noviembre de 1994 al Gobernador de Cundinamarca, para su control de legalidad. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 30 de agosto de 2001.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

MANUEL S. URUETA AYOLA