CE-25000-23-24-000-1998-0707-01(5575)-2001

ALCALDE MAYOR DE BOGOTA - Pico y placa / PICO Y PLACA - Restricción a la circulación de vehículos / PODER DE POLICIA - Concepto / ALCALDE MAYOR DE BOGOTA - Competencia derivada del poder del policía para expedir normas generales de restricción vehicular Mediante el acto demandado el Alcalde mayor de Bogotá ordenó restringir la circulación de vehículos automotores en días hábiles, en la ciudad de Bogotá, a partir del 18 de agosto de 1998, no podrán circular dos días de la semana, entre las 7 y las 9, y las 17:30 y las 19:30, de acuerdo con los dígitos de terminación del número de la placa. Para la expedición de la medida, el Alcalde Mayor de Bogotá adujo las atribuciones señaladas en el artículo 38 del Decreto 1421 de 1993 y el artículo 6 del Código Nacional de Transito Terrestre. Siendo el Alcalde mayor de Bogotá suprema autoridad de policía, le corresponde la adopción de cualquier medida que considere necesaria para conservar y restablecer el orden público, y para nadie puede ser desconocido que la salubridad, seguridad y la función de tranquilidad son aspectos que se afectan de manera directa con la congestión vehicular. Además, cuando el artículo 38 del Estatuto Orgánico del Distrito Capital atribuye al Alcalde Mayor de la ciudad la dirección administrativa y la función de asegurar el cumplimiento de sus funciones, la prestación de los servicios y la construcción de las obras a cargo del Distrito, bastaría esta sola norma para justificar la competencia del Alcalde Mayor de Bogotá para la

adopción de la medida, pues el poder de policía debe ser entendido como una de las manifestaciones de naturaleza puramente normativa que se caracteriza por la facultad legítima de regulación de la libertad con actos de carácter general e impersonal, y con fines de convivencia social, en ámbitos ordinarios y dentro de los términos de la salubridad, moralidad, seguridad y tranquilidad públicas que lo componen.

NOTA DE RELATORIA: En un extenso y juicioso estudio sobre las competencias del alcalde, el Consejo de Estado -Sección Primeraen sentencia proferida en fecha 10 de junio de 1999, con ponencia del doctor Juan Alberto Polo Figueroa, llegó a la conclusión de que el poder de policía otorgado a los alcaldes le permite expedir normas generales, impersonales y preexistentes, reguladoras del comportamiento ciudadano que tiene que ver con el orden público y con la libertad, o sea, hacer la ley policiva, y dictar reglamentos de policía.

POTESTAD POLICIVA / POLICIA ADMINISTRATIVA - Comprende poder de policía, función de policía y mera ejecución policiva / PODER DE POLICIAConcepto: consiste en dictar normas generales o reglamentos de policía / REGLAMENTOS DE POLICIA AUTÓNOMOS O PRINCIPALES - Establecen prohibiciones, contravenciones, sanciones y procedimientos / REGLAMENTOS DE POLICIA SECUNDARIOS O COMPLEMENTARIOSCompetencia del Presidente, de los Gobernadores, alcaldes y Concejos / REGLAMENTO DE POLICIA SECUNDARIO O COMPLEMENTARIO - Precisa alcance y aplicación de los reglamentos autónomos o principales /

FUNCION DE POLICIA - Concepto: gestión administrativa concreta del poder de policía a través de superintendentes, alcaldes, inspectores / ACTIVIDAD DE POLICIA - Concepto: la estrictamente material y no jurídica, a cargo de los cuerpos uniformados / MEDIOS DE POLICIA - Clases: reglamentos, órdenes, permisos / PODER DE POLICIA - Razonabilidad / ALCALDE MAYOR DE BOGOTA - Facultad para dictar subordinada a la ley y código de policía del Distrito, los reglamentos de policía secundarios o complementarios NOTA RELATORIA: Reitera sentencia del 10 de junio de 1999, Exp. 4147, C.P.

Juan A. Polo F., que a su vez cita sentencia de la Sección Primera del 9 de agosto de 1996, Exp. 3139 C.P. Juan A. Polo F., y Sentencia del 13 de noviembre de 1979 Exp. 3098, Actor Claver Doria Durango. AUTORIDADES DE TRANSITO - No pueden excluirse de ellas el Ministerio de Transporte, ni el Director Nacional de Tránsito ni los alcaldes / ORGANISMOS DE TRANSITO - No son los únicos que pueden expedir normas que restringen el flujo vehicular Si bien es cierto que el artículo 6 del Código Nacional de Tránsito Terrestre señala cuáles son las autoridades de tránsito, incluyendo a los alcaldes municipales como tales, y que en el parágrafo se diga quienes son, para efectos de dicho Decreto organismos de tránsito, se llegaría al absurdo de deducir que la expedición de normas estaría sólo en cabeza de Secretarías, Departamentos,

Institutos, Direcciones y demás organismos de tránsito de carácter departamental, distrital o municipal, sin que los Ministros de Obras Públicas y de Transporte, ni el Director Nacional de Tránsito, ni, como lo aduce el demandante, los alcaldes, ( enumerados como autoridades de tránsito) pudieran adoptar las normas y las medidas necesarias para el mejor ordenamiento del tránsito de personas, animales y vehículos por las vías públicas, como sería el caso de restringir, a nivel nacional, el tránsito de tractomulas y de vehículos pesados en las carreteras en los días festivos y puentes por parte de las autoridades de nivel nacional ya que, de conformidad con la demanda, solamente en cabeza de autoridades de nivel departamental, distrital y municipal se encuentra radicada la competencia para la adopción de las medidas ya señaladas, es decir, que el asunto sería de competencia exclusiva de las autoridades ya indicadas en los niveles departamental, municipal y distrital, más no en el nivel nacional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO Bogotá, mayo diecisiete de dos mil uno.

Radicación número: 25000-23-24-000-1998-0707-01(5575)

Actor: FRANKY URREGO ORTIZ Referencia: APELACIÓN SENTENCIA Procede la Sección Primera del Consejo de Estado a dictar sentencia de segunda instancia para resolver la apelación interpuesta por la parte actora respecto de la sentencia de septiembre siete de 2000 mediante la cual la Sección B de la

Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES Se demandó el Decreto 626 de julio 15 de 1998, proferido por el Alcalde Mayor de Bogotá “ Por el cual se toman medidas para el mejor ordenamiento del tránsito de vehículos en las vías públicas de Santa Fe de Bogotá”, bajo las causales de incompetencia y de violación de los artículos 2,5,6,13,24,25,93,121,322 y 333 de la Constitución Política; 38 del Decreto 1421 de 1993; 3,6 y 178 del Código Nacional de Tránsito, y 3 del Código Penal.

Considera la parte actora que ninguno de los 20 numerales del artículo 38 del Estatuto Orgánico de Bogotá otorga competencia al Alcalde mayor de la ciudad para proferir el Decreto demandado; tampoco se le otorga en el Código Nacional de Tránsito, pues el numeral 2 del artículo 1 del Decreto 1809 de 1990, modificado por los numerales 3 y 5 del artículo 2 del Decreto 2591 de 1991, señala como autoridades de tránsito a las secretarías, departamentos, institutos, direcciones y demás organismos de tránsito de carácter departamental, distrital, intendencial y comisarial y las secretarías, departamentos, inspecciones y demás organismos municipales de tránsito. El Código Nacional de Tránsito distingue entre organismos de tránsito y autoridades de tránsito, tanto es así que ubicó las figuras en numerales distintos;

por ello, como el Alcalde Mayor de Bogotá es una autoridad de tránsito más nó un organismo de tránsito, no podía adoptar normas para el mejoramiento del tránsito de personas, animales y vehículos por las vías públicas de la ciudad, dado que tales regulaciones son de la esfera de los organismos de tránsito. Cuando el acto acusado señala como fundamento de derecho el artículo 3 del Código Nacional de Tránsito se equivoca , pues tal norma señala quiénes son las autoridades de tránsito pero no otorga competencia al Alcalde Mayor de Bogotá. En cuanto a la violación de las normas constitucionales citadas como infringidas, aduce que la expedición del Decreto 626 de 1998 desconoce toda la ideología contenida en tales preceptos, pues el Estado debe propender por mejorar las condiciones de vida y para ello debe realizar todas las obras necesarias para la consecución de tal fin y, en tratándose del desplazamiento vehicular, lo que se debe hacer es construir nuevas vías e implementar mejores sistemas de transporte, pero no achacar el problema a la ciudadanía, pues de pronto, cuando exista demasiada congestión en los andenes, el Alcalde decretará que, acorde con el número de cédula, tales personas transiten un día u otro, generando desconocimiento al derecho a la igualdad. Finalmente, considera que el Decreto demandado introduce modificaciones al Código Nacional de Tránsito, como las relativas a actividades que no se encuentran consagradas en el artículo 178, numeral 20, de dicho Código, norma que sólo puede ser modificada por el Congreso de la República.

II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA.

Para denegar los cargos de la demanda el a quo consideró que el numeral 3 del artículo 315 de la Constitución Política señala como atribución de los alcaldes la de dirigir la acción administrativa del municipio, asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo y, como el acto acusado fue proferido por el Alcalde Mayor de Bogotá, se tiene que el Distrito Capital, de conformidad con lo previsto ene l artículo 322 de la Constitución Política, tiene un régimen especial determinado por la misma Carta y las leyes especiales. En tal orden de ideas, el Decreto 1421 de 1993 señala en los artículos 35 y 38 que el Alcalde es la primera autoridad de policía en la ciudad y que debe asegurar la prestación de servicios, la construcción de obras y dirigir la acción administrativa y, por ende, está facultado para adoptar las medidas necesarias para garantizar la seguridad. En materia de tránsito de personas, vehículos y animales, el artículo 3 del Decreto 1344 de 1970, modificado por los Decretos 1809 y 2591 de 1970, otorgó a los alcaldes la calidad de funcionarios de tránsito, norma que, a su vez, no hizo mención expresa de los alcaldes distritales pero que hay que entender los comprende. En cuanto a la afirmación de que solo los organismos de tránsito pueden proferir normas en dicha materia, encontró que el alcalde, en calidad de primera autoridad de policía, está facultado para expedir normas de carácter general e impersonal con fines de convivencia social, función que cumplió al expedir el Decreto

acusado el cual busca mejorar la calidad de vida de los habitantes de la capital y, en segundo lugar, que el Decreto 1344 de 1970, modificado por los Decretos 1809 y 2591 de 1990, señala en el artículo 3 que son autoridades de tránsito las Secretarías de Tránsito, lo que no implica que el alcalde no pueda proferir normas de tránsito, pues, dado el régimen especial del Distrito Capital, éste no está sujeto a la Secretaría Departamental y, de otro lado, la Secretaría de Tránsito depende de la Alcaldía Mayor.

III. RECURSO DE APELACIÓN La parte actora, inconforme con el fallo de primera instancia lo apeló con fundamento en : 1º. Al estudiar el cargo de incompetencia el Tribunal analizó el numeral 3 del artículo 315 de la Constitución Política en cuanto a la atribución del Alcalde Mayor de Bogotá para dirigir la acción administrativa. Además, el artículo 322 de la Carta, en referencia al régimen especial del Distrito Capital y los artículos 35 y 38 del Decreto 1421 de 1993, para concluir que el artículo 3 del Código Nacional de Tránsito Terrestre no señaló a los alcaldes distritales como autoridades de tránsito pero que ello no es óbice para entender que la norma le es aplicable. 2º. Tal conclusión del a quo, más que desvirtuar los argumentos de la demanda los confirman, pues la falta de competencia del Alcalde Mayor de Bogotá para expedir el acto demandado se fundamenta en el hecho de que él es una autoridad de tránsito, y no un organismo de tránsito, como lo reconoce la sentencia apelada.

3º. Para justificar la controversia de pura legalidad, el Tribunal utiliza argumentos de conveniencia, pues no señaló en parte alguna de su fallo la norma legal o reglamentaria que permite al Alcalde mayor de Bogotá expedir el Decreto 626 de 1998, olvidando que la competencia, por ser un elemento sustancial del acto administrativo, no puede inferirse o presumirse. 4º. En el presente caso el Alcalde mayor de Bogotá se atribuyó una competencia que no le es otorgada por norma constitucional o legal alguna, aunque la finalidad, no se discute, pueda ser buena o mala. 5º. Los únicos que pueden expedir normas de tránsito son los organismos de tránsito, dentro de los cuales no aparecen los alcaldes, y cuando en el acto demandado se cita el artículo 6 del Código Nacional de Tránsito Terrestre debe entenderse que allí se indican las autoridades de tránsito, entre ellas, figuran los alcaldes locales. Por su parte, en el parágrafo del artículo en mención se dice en forma expresa que las autoridades indicadas en los numerales 3 y 5 “ se considerarán para efectos de este Decreto, como organismos de tránsito” y tales numerales se refieren a las Secretarías, Departamentos, Inspecciones y demás organismos de tránsito y a las Secretarías, Institutos, Direcciones y demás organismos de tránsito de carácter departamental, distrital, intendencial y comisarial. 6º. Como la norma del Código de Tránsito citada señala, además, que los organismos de tránsito, dentro de su respectiva jurisdicción, expedirán y tomarán

las medidas necesarias para el mejor ordenamiento del tránsito de personas, animales y vehículos que transiten por las vías públicas, insiste en que el Alcalde Mayor no tenía competencia para la expedición del Decreto demandado. 7º. El artículo 38 del Decreto 1421 de 1993 no contiene en ninguno de los 20 numerales competencia al Alcalde mayor para la expedición de las medidas de tránsito contenidas en el Decreto acusado y, en cuanto a que el mismo fue dictado con base en las facultades de policía, dentro del Estado Colombiano ningún alcalde es titular del poder de policía, ya que simplemente cumple funciones de policía, pues sólo el Congreso de la República puede establecer límites y regulaciones a las libertades y derechos, tal como lo precisó la Corte Constitucional en sentencia C-024 de 1994. Como en el presente caso se han restringido libertades y derechos, el Alcalde mayor no tenía competencia al efecto. 8º. Si el Consejo de Estado decide confirmar el fallo está en la obligación de citar la norma que otorga competencia al Alcalde Mayor para proferir el acto demandado, pues no es cierto, como lo afirma el Tribunal, que en el parágrafo del artículo 3 del Código Nacional de Tránsito se le considere como organismos de tránsito, para lo cual debe tener en cuenta que cuando el juez establezca incompatibilidad de cualquier norma con el texto de la Constitución, así debe declararlo, aún cuando tal aspecto no hubiese sido solicitado en la demanda. 9º. La providencia apelada no hace análisis alguno de los artículos 2,5,6,93,121,122 y 333 de la Constitución Política, indicados como violados en el

texto de la demanda; lo mismo ocurrió respecto de los cargos por violación al artículo 178 del Código Nacional de Tránsito y 3 del Código Penal.

IV. TRÁMITE DE LA SEGUNDA INSTANCIA Admitido el recurso de apelación, sólo la parte demandada presentó alegaciones en el sentido de que, tanto el Código Nacional de Tránsito como el Decreto 1421 de 1993 facultan al alcalde para tomar medidas necesarias para el mejoramiento del tránsito, que fue lo que exactamente hizo mediante el Decreto demandado.

Agregó que los artículos 1 y 3 del Código Nacional de Tránsito establecen que el tránsito de vehículos está sujeto a la intervención y reglamentación por parte de las autoridades y que los alcaldes del país son autoridades de tránsito, por lo tanto, es clara la competencia del Alcalde Mayor para la expedición del Decreto 626 de 1998. El Alcalde Mayor de Bogotá , no solo es autoridad de tránsito, sino que a su vez es autoridad de policía, como lo establece el inciso 2 del artículo 35 del Decreto 1421 de 1993; en esta última condición está facultado para expedir reglamentos en aplicación del principio de prevalencia del interés público y para garantizar la seguridad ciudadana, sin que ello implique violación a la libertad de locomoción, entre otras cosas, porque está comprobado que las restricciones ordenadas en el Decreto demandado han facilitado la locomoción, en beneficio de toda la ciudadanía. En cuanto a la alegada violación al derecho al trabajo, es inexistente por cuanto la restricción no es ilimitada, pues sólo se refiere a las “ horas pico”. Adicionalmente,

se precisa que la medida no contempla los vehículos de transporte público.

V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO.

El representante del Ministerio Público no rindió concepto en esta oportunidad.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA La sentencia apelada será confirmada de conformidad con las siguientes razones: Mediante el acto demandado el Alcalde mayor de Bogotá ordenó restringir la circulación de vehículos automotores en días hábiles, en la ciudad de Bogotá, a partir del 18 de agosto de 1998, no podrán circular dos días de la semana, entre las 7 y las 9, y las 17:30 y las 19:30, de acuerdo con los dígitos de terminación del número de la placa. Ordenó el porte de una calcomanía mediante la cual se efectuará la identificación del último número de la respectiva placa. Se señaló que la medida no se aplicará los fines de semana. Exceptuó de lo dispuesto a la Caravana Presidencial, a los vehículos militares y de Policía Nacional, a los de transporte público, a los de servicios especiales de transporte de asalariados que movilicen más de diez pasajeros, a los servicios especiales de transporte de estudiantes debidamente autorizados, a los vehículos de emergencia, a los operativos de las empresas de servicios públicos domiciliarios, a los destinados al control y tráfico de grúas de la Secretaría de Tránsito de Bogotá. De igual forma exceptuó la restricción a los vehículos con blindaje de nivel tres o superior, ya los destinados a la prestación de servicios de escolta y motocicletas.

Para la expedición de la medida, el Alcalde Mayor de Bogotá adujo las

atribuciones señaladas en el artículo 38 del Decreto 1421 de 1993 y el artículo 6 del Código Nacional de Transito Terrestre. Las normas citadas como fundamento de derecho del acto demandado son del siguiente tenor: “Artículo 38 de Decreto 1421 de 1993 (Régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá) “Son atribuciones del Alcalde Mayor: 1.- Hacer cumplir la Constitución, la ley, los derechos del Gobierno nacional y los acuerdos del Consejo. 2.-Conservar el orden público en el Distrito y tomar las medidas necesarias para su restablecimiento cuando fuere turbado, todo de conformidad con la ley y las instrucciones que reciba del presidente de la República. 3.- Dirigir la acción administrativa y asegurar el cumplimiento de las funciones, la prestación de los servicios y la construcción de las obras a cargo del Distrito. 4.- Ejercer la potestad reglamentaria, expidiendo los decretos, órdenes y resoluciones necesarios para asegurar la debida ejecución de los acuerdos. 5.- Cumplir las funciones que le deleguen el Presidente de la República y otras autoridades nacionales. 6.- Distribuir los negocios según su naturaleza entre las secretarías, los departamentos administrativos y las entidades descentralizadas. 7.- Coordinar y vigilar las funciones que ejerzan y los servicios que presten en el Distrito las entidades nacionales, en las condiciones de la delegación que le confiera el Presidente de la República. 8.- Nombrar y remover libremente los secretarios del despacho, los jefes de departamento administrativo, los gerentes de entidades descentralizadas, el tesoro distrital y otros agentes suyos. Conforme a

las disposiciones pertinentes, nombrar y remover a los demás funcionarios de la Administración central. Igualmente, velar por el cumplimiento de las funciones de los servidores distritales y ejercer la potestad disciplinaria frente a los mismos. 9.- Crear, suprimir o fusionar los empleos de la Administración central señalarles sus funciones especiales y determinar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. Con base en esta facultad, no podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado. 10.- Suprimir o fusionar las entidades distritales de conformidad con los acuerdos del Consejo. 11.- Conceder licencias y aceptar la renuncia de los funcionarios cuyos nombramientos correspondan al Concejo distrital, cuando éste no se encuentre reunido, y nombrar internamente sus reemplazos cuando por otra causa esos mismos funcionarios falten absolutamente, también nombrará internamente a quienes deban reemplazarlos. 12.- Presentar al Concejo los proyectos de acuerdo sobre plan de desarrollo económico y social y de obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del Distrito. 13.-Colaborar con el Concejo para el buen desempeño de sus funciones y presentarle un informe anual sobre la marcha de la administración. 14.- Asegurar la exacta recaudación y administración de las rentas y caudales del erario y decretar su inversión con arreglo a las leyes y acuerdos. 15.- Adjudicar y celebrar los contratos de la Administración central de conformidad con la ley y los acuerdos del Concejo. Tales facultades

podrán ser delegadas en los secretarios y jefes del departamento administrativo. 16.- Velar porque se respete el espacio público y su destinación al uso común. 17.-Colaborar con las autoridades judiciales de acuerdo con la ley. 18.-Dictar los actos y tomar las medidas que autoricen la ley y los acuerdos municipales en los casos de emergencia e informar al Concejo sobre su contenido y alcances. 19.- Ejercer, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo del presente Estatuto, las atribuciones que la Constitución y las leyes asignen la los gobernadores, Conforme a la ley, escogerá los gerentes o jefes seccionales de los establecimientos públicos nacionales que operen en el Distrito. Si la respectiva seccional operare en el Distrito y el departamento de Cundinamarca, la escogencia la harán el alcalde y el gobernador de común acuerdo. 20.- Cumplir las demás funciones que le asignen las disposiciones vigentes.” “Artículo 6 del Código Nacional de Tránsito “Los organismos de tránsito dentro de su respectiva jurisdicción, expedirán las normas y tomarán las medidas necesarias para el mejor ordenamiento de tránsito de personas, animales y vehículos por las vías públicas, con sujeción a las disposiciones del presente código, a sus normas reglamentarias y a las demás que lo modifiquen o adicionen.” El actor considera que el Alcalde Mayor de Bogotá, al no ser considerado como un organismo de tránsito, no estaba facultado para la expedición de las restricciones de tránsito contenidas en el acto acusado; por el contrario, encuentra que como las Secretarías de Tránsito y las Inspecciones del mismo orden, al ser

señaladas en los numerales 3 y 5 del artículo 6 del Código Nacional de Tránsito como organismos de tránsito, si pueden expedir medidas de la naturaleza de las que se estudian en este caso, y que el hecho de que el Decreto contenga la firma del Secretario de Tránsito del Distrito Capital no implica que sea éste quien expidió la medida, sino que es tan solo una formalidad igual a la que existe a nivel nacional de la exigencia de la firma de los ministros respectivos en los decretos expedidos por el Presidente de la República. Con tal conclusión, considera la Sala, cualquier Inspección de Tránsito podría adoptar medidas de restricción del flujo vehicular, pero no así los alcaldes municipales y distritales, pues, en su entender, como éstos últimos no están catalogados como organismos de tránsito, no ostentan competencia para la adopción de tales medidas. No comparte la Sala las argumentaciones contenidas en la demanda como fundamento de la solicitud de nulidad del Decreto 626 de 1998, pues lo cierto es que, siendo el Alcalde mayor de Bogotá suprema autoridad de policía, le corresponde la adopción de cualquier medida que considere necesaria para conservar y restablecer el orden público, y para nadie puede ser desconocido que la salubridad, seguridad y la función de tranquilidad son aspectos que se afectan de manera directa con la congestión vehicular. Además, cuando el artículo 38 del Estatuto Orgánico del Distrito Capital atribuye al Alcalde Mayor de la ciudad la dirección administrativa y la función de asegurar el cumplimiento de sus funciones, la prestación de los servicios y la construcción de las obras a cargo del Distrito, bastaría esta sola norma para justificar la

competencia del Alcalde Mayor de Bogotá para la adopción de la medida, pues el poder de policía debe ser entendido como una de las manifestaciones de naturaleza puramente normativa que se caracteriza por la facultad legítima de regulación de la libertad con actos de carácter general e impersonal, y con fines de convivencia social, en ámbitos ordinarios y dentro de los términos de la salubridad, moralidad, seguridad y tranquilidad públicas que lo componen. Pero eso en el ejercicio del poder de policía, a través de la ley y de los reglamentos, se delimitan derechos constitucionales de manera general y abstracta y se establecen las reglas legales que permiten su específica y concreta limitación para garantizar los elementos que componen la noción de orden público policivo. Partiendo del anterior concepto, respecto de la responsabilidad del orden público atribuida a los alcaldes debe tenerse en cuenta que la Constitución indica que les corresponde cumplir y hacer cumplir sus normas y las de la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas y los acuerdos del concejo, así como conservar el orden público del municipio de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador. Por ello, el alcalde es, por mandato constitucional, la primera autoridad de policía del municipio y, en tal calidad, además de la función genérica, confiada a todas las autoridades, de proteger a las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, tiene a cargo la específica de salvaguardar, en el ámbito territorial del municipio, la pacífica convivencia entre sus habitantes y el

ejercicio razonable y lícito de las actividades que ellos emprendan. En un extenso y juicioso estudio sobre las competencias del alcalde, el Consejo de Estado -Sección Primeraen sentencia proferida en fecha 10 de junio de 1999, con ponencia del doctor Juan Alberto Polo Figueroa, llegó a la conclusión de que el poder de policía otorgado a los alcaldes le permite expedir normas generales, impersonales y preexistentes, reguladoras del comportamiento ciudadano que tiene que ver con el orden público y con la libertad, o sea, hacer la ley policiva, y dictar reglamentos de policía. Se transcribe a continuación algunas precisiones importantes de dicho fallo: 2.1.1. Contenido de la potestad policiva Lo anterior impone, entonces, tener en cuenta lo que comprende la potestad policiva o policía administrativa; las autoridades que la detentan; los medios que éstas pueden utilizar para ejercerlo, y dentro de ella qué atribuciones le están dadas al Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, aspectos éstos que ya fueron dilucidados por la Sala en sentencia anterior1, donde, en síntesis, se precisó que: 2.1.1.1. La policía administrativa, según nuestra legislación, comprende el poder de policía, la función de policía y la mera ejecución policiva, facetas que consisten en: a.- El poder de policía es la facultad para expedir normas generales, impersonales y preexistentes, reguladoras del comportamiento ciudadano, que tienen que ver con el orden público y con la libertad, o sea, hacer la ley policiva, dictar reglamentos de policía. Sobre la potestad para dictar reglamentos de policía, ha dicho el Consejo

de Estado: "De conformidad con el Decreto 1355 de 1970 o Código Nacional de Policía los reglamentos de policía, tanto nacionales como locales son de dos clases: Unos que podrían denominarse autónomos o principales, a través de los cuales se estatuyen prohibiciones directas a los particulares, se configuran las contravenciones, se establecen sanciones, se determinan los órganos para imponerlas y se señalan los procedimientos correspondientes (artículo 13). "En los términos del artículo 8º del expresado decreto tenían competencia para expedir reglamentos de esta clase, el Gobierno Nacional en lo no regulado por la ley, las Asambleas Departamentales en ausencia de reglamento nacional y los Concejos Municipales a falta de ley, Decreto Nacional u ordenanza. Pero en virtud de la sentencia de inexequibilidad pronunciada el 27 de enero de 1977 la competencia para expedir este tipo 1 Ver sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, de 9 de agosto de 1996, expediente número 3139, actora Defensoría del Pueblo, Consejero Ponente, Dr. Juan Alberto Polo Figueroa. de reglamentos de policía quedó reservada al Congreso y a las Asambleas Departamentales. "Sinembargo la reglamentación de policía no se agota con los expresados reglamentos. El artículo 9º del Decreto 1355 de 1970 prevé la posibilidad de expedir las disposiciones necesarias para precisar el alcance de los reglamentos principales o autónomos con el fin de lograr su cabal aplicación. Esta segunda modalidad del reglamento policivo que podría denominarse reglamento secundario o complementario tiene, como es

obvio, un carácter y un alcance subordinado y, por lo tanto, no puede abarcar las materias propias del reglamento principal. El Decreto 1355 citado le reconoce de manera expre