CE-25000-23-24-000-1999-0033-01(AP-125)-2001

ACCION POPULAR - Oportunidad para proponer incidente de nulidad / INCIDENTE DE NULIDAD - Oportunidad para proponerlo / NULIDAD PROCESAL - Oportunidad para proponer incidente de nulidad El Código de Procedimiento Civil es el estatuto legal que se aplica en materia de nulidades procesales a las acciones populares. Si bien la ley 472 de 1998 que reglamentó estas acciones en los aspectos no regulados remitió a los Códigos de Procedimiento Civil y Contencioso Administrativo, dependiendo de la jurisdicción que corresponda, lo cierto es que en materia de nulidades procesales el Código Contencioso Administrativo remite expresamente al C.P.C (art. 165 del C.C.A). El Estatuto procesal civil dispone lo siguiente sobre la oportunidad de proposición de las nulidades indicadas: Artículo 142.- Las nulidades podrán alegarse en cualquiera de las instancias, antes de que se dicte sentencia, o durante la actuación posterior a ésta si ocurrieron en ella ( ). En esa disposición se advierte que sólo en dos momentos, según el caso, se puede proponer el incidente mencionado: -o antes de la sentencia cuando se hace una imputación anterior a ella misma -o después de la sentencia cuando en la sentencia misma se incurrió en causal de nulidad. La Sala observa partiendo de la aseveración de irregularidad hecha por el recurrente, que sin entrar aún a discutir si la etapa de alegatos de conclusión está prevista para las acciones populares, que el memorial de incidente fue formulado oportunamente, pues entre el auto que decretó pruebas de oficio en la segunda instancia y el fallo en la misma instancia sólo existió la sentencia.

ACCION POPULAR - Procedimiento especial no establece la etapa de alegatos en la segunda instancia / ALEGATOS DE CONCLUSION - No están previstos para la segunda instancia de las acciones populares La Sala encuentra que el alcance dado por el actor al artículo 44 de la ley 472 de 1998 rebasa su contenido legal. Si se estudia el contenido del artículo 44 de la ley 472 de 1998 de manera clara se advierte que la aplicación de las normas procesales contenidas en la ley procesal civil o procesal administrativa no es abierta. La inteligencia de la norma o comprensión jurídica no dice que toda institución procesal prevista en el Código Contencioso Administrativo, para la jurisdicción del mismo nombre, debe aplicarse a las acciones populares; lo que expresa es diferente. No significa que si la ley 472 de 1998 indicó un procedimiento especial - diferencial de otros – tenga que acudirse al C.C.A y traer de este estatuto toda actuación judicial no prevista en el procedimiento especial. Por esto es que dicho artículo debe entenderse respecto de instituciones procesales – no de procedimientos – como podrían ser las nulidades procesales etc. En la regulación del procedimiento especial para las acciones populares la ley no previó en la segunda instancia la etapa de alegatos. Y siendo procedimiento especial no puede decirse que la no legislación sobre el punto se convierta en vacío. Como ya se verá, sería de imposibilidad manifiesta, que el legislador constriña, en el artículo 37 de la ley 472 de 1998, a que el fallador de segunda instancia emita el fallo dentro de los 20 días siguientes “contados a partir de la radicación del expediente en la secretaría del Tribunal competente” y de otra

pretendiera la etapa de alegaciones prevista en el artículo 212 del C.C.A el cual en su trámite gastaría más de los veinte días. En efecto y en su orden se examinarán esos dos artículos: El artículo 37 de la Ley 472 de 1998 deja ver que el legislador, de un lado, no previó un término para la presentación de alegatos de conclusión en el trámite de la segunda instancia, como sí lo hizo para el trámite de la primera y de otro lado, que cuando señaló que se aplicaría el C. de P. C. refirió textualmente “en la forma y oportunidad señalada” para recurrir; no aludió al trámite de segunda instancia. La Sala advierte que la remisión que hizo la ley 472 de 1998 al C.C.A para los aspectos no regulados tiene que ver con instituciones jurídicas aplicables a todo tipo de proceso y no con el trámite, salvo disposición especial en contrario. Nótese que si se trajese la etapa de alegaciones prevista para el proceso ordinario contencioso administrativo en el sólo trámite se excedería el término legal para fallar, el cual por mandato de la ley 472 de 1998 sólo se puede ampliar para cuando se decreten pruebas en segunda instancia y por el término que dura su práctica. Y como sólo son aplicables a las acciones populares, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las disposiciones del C.C.A que no vayan en contravía de la naturaleza de las acciones populares resultan inaplicables no sólo por tratarse la etapa de alegatos regula en el 212 del C.C.A para juicio ordinario sino además, se recaba, por la prevalencia de los

principios constitucionales de economía, celeridad y eficacia. Se comparte pues la postura jurídica del opositor del incidente (Ministerio de Cultura) y se niega prosperidad de la petición del incidentante. Finalmente es bueno precisar, que hubiese sido distinto que en el trámite de la primera instancia el a quo hubiese omitido los términos para que las partes incluyendo al Agente del Ministerio Público (el cual también es parte según términos del artículo 127 del C.C.A) pudiesen formular alegatos de conclusión, porque en esa etapa del juicio el legislador sí contuvo como etapa la de alegatos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejera ponente: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

Bogotá, D.C., veintidós (22) de noviembre de dos mil uno (2001) Radicación número: 25000-23-24-000-1999-0033-01(AP-125)

Actor: JAIME UMAÑA DIAZ

Demandado: BANCO DE LA REPUBLICA Referencia: ACCION POPULAR I Corresponde a la Sala decidir el incidente de nulidad propuesto de la Corporación la Candelaria frente a la sentencia proferida el día 20 de septiembre de 2000, mediante la cual se decidió: “MODIFICASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el día 25 de abril de 2001; quedará así: PRIMERO. Proteger el derecho colectivo del patrimonio cultural de la

Nación. SEGUNDO. Ordenar a la Corporación la Candelaria, que en cumplimiento

de sus competencias legales y administrativas, y de este fallo, adopte en forma inmediata las medidas pertinentes para la reparación y la restauración de la Iglesia la Candelaria, ubicada en la calle once (11) número tres (3), noventa y dos (92), de acuerdo con lo previsto en el inciso final de artículo 8° de la ley 397 de 1997, en armonía con lo previsto en el artículo 15 de la ley 133 de 1994. TERCERO. Ordenar a la Corporación la Candelaria que informe al Consejo de Estado, la iniciación de esas medidas. CUARTO. El comité que verificará el cumplimiento de esta sentencia estará integrado por la Defensoría del pueblo, por la Nación (Ministerio de Cultura) y el Ministerio Público. QUINTO. Ordenar a la Secretaría de Tránsito y Transporte del Distrito Capital de Bogotá que adopte las medidas para suspender en forma temporal, y hasta que se verifique la reparación absoluta de la Iglesia de la Candelaria, el tráfico pesado, de transporte público y de carga, por la carrera cuarta (4ª) a la altura de la calle once (11) y por la calle once (11) entre carreras tercera (3ª) y cuarta (4ª). SEXTO. Librar por secretaría los oficios correspondientes. SEPTIMO. Fíjase a cargo de la Corporación la Candelaria, como incentivo al demandante, la suma de diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes. OCTAVO. Remítase para registro copia de esta sentencia a la Defensoría del Pueblo (artículo 80 de la ley 472 de 1998)” (fols. 453 a 491 c.ppal)”.

II. Antecedentes:

A. El día 25 de abril de 2001 el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de primera instancia, mediante la cual protegió el derecho colectivo a la defensa al patrimonio cultural de la Nación (fol. 717 a 737).

B. El Ministerio de Cultura apeló la anterior providencia (fols. 750 a 770 c.ppal)

C. El a quo concedió el recurso el día 16 de mayo de 2001, y ordenó la remisión del expediente al Consejo de Estado (fol. 772 c.ppal)

D. Repartido el asunto en esta Corporación, el Magistrado ponente ordenó la práctica de pruebas de oficio, el día 24 de julio de este año (fol. 778 y 779 c.ppal); dado que las pruebas decretadas no fueron aportadas en su totalidad se ofició al Concejo de Bogotá con el fin de que remitiera las faltantes ( fol. 864 c.ppal)

E. Una vez recaudadas las pruebas se profirió sentencia el día 20 de septiembre de 2001 (fols. 453 a 492 c. ppal)..

F. Notificada la sentencia, la Corporación la Candelaria propuso incidente de nulidad, el día 9 de octubre de año en curso, con el fin de que se declare nula la sentencia de segunda instancia. Invocó el hecho relativo a haberse omitido la etapa procesal de alegatos que está contemplado como causal de nulidad procesal en el numeral 6 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 165 del C.C.A. Argumentó que la ley 472 de 1998 por

medio de la cual se reglamentó el trámite de las acciones populares, entre otros, dispone, en primer término, que se aplicarán a dichas acciones las disposiciones del Código de Procedimiento Civil o del Código Contencioso Administrativo, dependiendo de la jurisdicción que le corresponda (art. 44) y, en segundo término, que el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia se regirá en cuanto a la forma y a las oportunidades a lo indicado en el Código de Procedimiento Civil (art. 37). Concluyó, que por lo tanto, se debió aplicar al trámite de la segunda instancia lo previsto en el C.C.A referente al traslado para alegar por el término de 10 días (art. 212) y como tal oportunidad y término se omitieron se incurrió en la causal de nulidad procesal antes indicada.

G. La Secretaría General del Consejo de Estado dio traslado de la nulidad el día 10 de octubre de 2001, de acuerdo con lo previsto en el Código de Procedimiento Civil (art. 142 inciso 5º).

H. El Ministerio de Cultura, citado por el a quo como Autoridad encargada del derecho colectivo, se opuso a la nulidad propuesta debido al alcance indebido que hizo la Corporación respecto de las normas de la ley 472 de 1998 y además a la situación de formulación extemporánea de la solicitud (fol. 507 y 508 c. ppal).

Para resolver se

III. CONSIDERA: Corresponde a la Sección Tercera del Consejo de Estado decidir el incidente de nulidad provocado por la Corporación la Candelaria contra la sentencia proferida el día 20 de septiembre de este año.

Como en el traslado del incidente el Ministerio de la Cultura se opuso a la declaratoria de nulidad desde un primer punto de vista porque considera que aquel se formuló extemporáneamente, se analizará el punto.

A. Oportunidad para proponer la nulidad.

1. El Código de Procedimiento Civil es el estatuto legal que se aplica en materia de nulidades procesales a las acciones populares. Si bien la ley 472 de 1998 que reglamentó estas acciones en los aspectos no regulados remitió a los Códigos de Procedimiento Civil y Contencioso Administrativo, dependiendo de la jurisdicción que corresponda, lo cierto es que en materia de nulidades procesales el Código Contencioso Administrativo remite expresamente al C.P.C (art. 165 del C.C.A).

El Estatuto procesal civil dispone lo siguiente sobre la oportunidad de proposición de las nulidades indicadas: Artículo 142.- Las nulidades podrán alegarse en cualquiera de las instancias, antes de que se dicte sentencia, o durante la actuación posterior a ésta si ocurrieron en ella ( ). En esa disposición se advierte que sólo en dos momentos, según el caso, se puede proponer el incidente mencionado: ) o antes de la sentencia cuando se hace una imputación anterior a ella misma ) o después de la sentencia cuando en la sentencia misma se incurrió en causal de nulidad. La Sala observa partiendo de la aseveración de irregularidad hecha por el recurrente, que sin entrar aún a discutir si la etapa de alegatos de conclusión está prevista para las acciones populares, que el memorial de incidente fue formulado oportunamente, pues entre el auto que decretó pruebas de oficio en

la segunda instancia y el fallo en la misma instancia sólo existió la sentencia. Ahora se examinará si en el proceso que se sigue con ocasión de la presentación de una demanda promovida en ejercicio de la acción popular en la segunda instancia existe etapa de alegaciones.

B. Acciones populares. ¿Etapa de alegatos en la segunda instancia?

La Sala encuentra que el alcance dado por el actor al artículo 44 de la ley 472 de 1998 rebasa su contenido legal. Si se estudia el contenido del artículo 44 de la ley 472 de 1998 de manera clara se advierte que la aplicación de las normas procesales contenidas en la ley procesal civil o procesal administrativa no es abierta. Su texto es el siguiente: Artículo 44. Aspectos no regulados. En los procesos por acciones populares se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo dependiendo de la jurisdicción que le corresponda, en los aspectos no regulados en la presente ley, mientras no se opongan a la naturaleza y finalidad de tales acciones. La inteligencia de la norma o comprensión jurídica no dice que toda institución procesal prevista en el Código Contencioso Administrativo, para la jurisdicción del mismo nombre, debe aplicarse a las acciones populares; lo que expresa es diferente. No significa que si la ley 472 de 1998 indicó un procedimiento especial - diferencial de otros – tenga que acudirse al C.C.A y traer de este estatuto toda actuación judicial no prevista en el procedimiento especial. Por esto es que dicho artículo debe entenderse respecto de instituciones procesales – no de procedimientos – como podrían ser las nulidades procesales etc. En la regulación del procedimiento especial para las acciones populares la ley no

previó en la segunda instancia la etapa de alegatos. Y siendo procedimiento especial no puede decirse que la no legislación sobre el punto se convierta en vacío. Como ya se verá, sería de imposibilidad manifiesta, que el legislador constriña, en el artículo 37 de la ley 472 de 1998, a que el fallador de segunda instancia emita el fallo dentro de los 20 días siguientes “contados a partir de la radicación del expediente en la secretaría del Tribunal competente” y de otra pretendiera la etapa de alegaciones prevista en el artículo 212 del C.C.A el cual en su trámite gastaría más de los veinte días. En efecto y en su orden se examinarán esos dos artículos: · La ley 472 de 1998 indica: “ Artículo 37.- Recurso de apelación: El recurso de apelación procederá contra la sentencia que se dicta en primera instancia, en la forma y oportunidad señalada en el Código de Procedimiento Civil, y deberá ser resuelto dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir de la radicación del expediente en la secretaría del Tribunal competente. La práctica de pruebas durante la segunda instancia se sujetará, también, a la forma prevista en el Código de Procedimiento Civil; en el auto que admite el recurso se fijará un plazo para la práctica de pruebas que, en ningún caso, excederá de diez (10 días contados a partir de la notificación de dicho auto; el plazo para resolver el recurso se entenderá ampliado en el término señalado para la práctica de pruebas “ La norma transcrita deja ver que el legislador, de un lado, no previó un término

para la presentación de alegatos de conclusión en el trámite de la segunda instancia, como sí lo hizo para el trámite de la primera (1) y de otro lado, que cuando señaló que se aplicaría el C. de P. C. refirió textualmente “en la forma y oportunidad señalada” para recurrir; no aludió al trámite de segunda instancia. 1 Artículo 33.- Alegatos: Vencido el término para practicar pruebas, el juez dará traslado a las partes para alegar por el término común de cinco (5) días ( ) Enseguida se analizará el artículo 212 del C.C.A en lo que atañe con el término para alegar de conclusión en el proceso ordinario y en segunda instancia, para concluir que por su contenido y naturaleza no es aplicable a los juicios adelantados con ocasión del ejercicio de la acción popular. · El C.C.A en el artículo 212 En el proceso ordinario contencioso administrativo – no especial como es el de las acciones populares - está previsto para la segunda instancia la etapa de alegaciones finales para las partes y para el Agente del Ministerio Público. Dice el citado artículo en el antepenúltimo inciso que “( ) se ordenará correr traslado a las partes, por el término común de diez (10) días, para alegar de conclusión y se dispondrá que, vencido éste, se dé traslado del expediente al Ministerio Público por diez (10) días, para que emita su concepto”. La Sala advierte que la remisión que hizo la ley 472 de 1998 al C.C.A para los aspectos no regulados tiene que ver con instituciones jurídicas aplicables a todo

tipo de proceso y no con el trámite, salvo disposición especial en contrario. Nótese que si se trajese la etapa de alegaciones prevista para el proceso ordinario contencioso administrativo en el sólo trámite se excedería el término legal para fallar, el cual por mandato de la ley 472 de 1998 sólo se puede ampliar para cuando se decreten pruebas en segunda instancia y por el término que dura su práctica. Se aprecia que en el proceso ordinario contencioso administrativo la etapa de alegaciones finales, de las partes y del agente del Ministerio Público, dura más de veinte días hábiles contando desde la notificación del auto, su ejecutoria y su eficacia: 10 días comunes para las partes y otros días para el Agente del Ministerio Público. Desde otro punto de vista se relieva que la ley 472 de 1998 estableció a las acciones populares como los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos y por tal motivo tuvo en cuenta en la fijación del procedimiento de los juicios que generan esas dos acciones los principios constitucionales, entre otros, los de economía, celeridad y eficacia. Al respecto puede verse el artículo 5º que enseña: “Trámite. El trámite de las acciones reguladas en esta ley se desarrollará con fundamento en los principios constitucionales y especialmente en los de prevalencia del derecho sustancial, publicidad, economía, celeridad y eficacia ( ) (inc 1º). Por lo tanto la agilidad en el trámite y la necesidad de decisión rápida fundada en los principios constitucionales de celeridad y eficacia se instituyeron en base o

causa razonable para la no fijación de alegatos en la segunda instancia, pues implicaría una dilación de los términos previstos por la misma ley para proferir el fallo y con esa dilación se atentaría contra la naturaleza de las acciones populares. Y como sólo son aplicables a las acciones populares, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las disposiciones del C.C.A que no vayan en contravía de la naturaleza de las acciones populares resultan inaplicables no sólo por tratarse la etapa de alegatos regula en el 212 del C.C.A para juicio ordinario sino además, se recaba, por la prevalencia de los principios constitucionales de economía, celeridad y eficacia. Se comparte pues la postura jurídica del opositor del incidente (Ministerio de Cultura) y se niega prosperidad de la petición del incidentante. Finalmente es bueno precisar, que hubiese sido distinto que en el trámite de la primera instancia el a quo hubiese omitido los términos para que las partes incluyendo al Agente del Ministerio Público (el cual también es parte según términos del artículo 127 del C.C.A) pudiesen formular alegatos de conclusión, porque en esa etapa del juicio el legislador sí contuvo como etapa la de alegatos. Por lo expuesto, se

IV. RESUELVE: Denegase la nulidad procesal formulada por la Corporación la Candelaria.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. Alier Eduardo Hernández Enríquez Presidente Jesús Maria Carrillo Ballesteros María Elena Giraldo Gómez Ricardo Hoyos Duque Germán Rodríguez Villamizar