CE-25000-23-24-000-1999-00412-01(7152)-2002

CIRCULAR - Por su aptitud de producir efectos jurídicos es pasible de control jurisdiccional / PRESUNCION LEGAL - Su consagración en una circular constituye un acto administrativo de carácter general La Sala coincide con la apreciación del a quo, en el sentido de que el segundo aparte de la circular acusada contiene una manifestación de voluntad de la Administración que tiene la aptitud de producir efectos jurídicos, en la medida de que señala un supuesto fáctico (no reportar la información en la fecha señalada), y dispone un efecto jurídico como resultado de la ocurrencia de dicho supuesto (se entenderá que todo el personal del respectivo plantel educativo participó en la jornada de paro), inferencia ésta que, es de todos sabido, puede, a su vez, acarrear implicaciones subjetivas o concretas a quienes formen parte del personal de que se trate, como por ejemplo, descuento del sueldo correspondiente a la duración de la jornada de paro. Como quiera que esa presunción puede ser desvirtuada por corresponder o no a la realidad (iuris tantum), debe ser tomada como presunción legal. Se crea entonces una hipótesis de la cual se deriva la autorización de atribuir a determinadas personas la realización de una conducta que puede ocasionarles consecuencias jurídicas que las perjudican. Por consiguiente, esa manifestación de voluntad de la Administración constituye un acto administrativo de carácter general, pasible de control por esta jurisdicción, mediante la acción de nulidad que ha sido impetrada, de allí que se desestimen los alegatos de la entidad apelante sobre el particular. PRESUNCION LEGAL - No sólo puede ser creada por el legislador y no por

autoridades administrativas / CIRCULAR - Incompetencia de los entes administrativos para crear presunción legal La Sala observa que la anotada presunción constituye una evidente violación del debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política y, por tanto, es violatoria de este precepto, debido a que sin fundamento jurídico alguno la autoridad administrativa establece una presunción en perjuicio de quienes son objeto de la información requerida mediante la circular en cuestión. Por la simple omisión de un tercero y sin fórmula de juicio se tiene a los empleados como incursos en hechos que tienen efectos en su relación laboral con el Distrito Capital, amén de que una presunción de esta clase sólo puede ser creada por el legislador, atendiendo el artículo 66 del C.C., citado en la sentencia apelada, razón por la cual la norma acusada viola también el artículo 121 ibídem, en cuanto la autoridad que expidió la circular impugnada ejerció una función que no le está dada por el ordenamiento jurídico.

NORMA DEMANDADA: CIRCULAR 004 DE 1999 (26 de febrero) SECRETARÍA

DE EDUCACIÓN DISTRITAL DE BOGOTÁ (Anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D.C., catorce (14) de febrero del dos mil dos (2002) Radicación número: 25000-23-24-000-1999-00412-01(7152)

Actor: LUIS ALBERTO JIMÉNEZ POLANCO

Demandado: SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL DE BOGOTA Referencia: APELACIÓN SENTENCIA La Sala decide el recurso de apelación que interpone la parte demandada contra la sentencia de 8 de marzo de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual accede a las pretensiones de la demanda.

I.- LA DEMANDA El actor, en uso de la acción instituida en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que accediera a las siguientes

I. 1. Pretensiones Que declare la nulidad de la Circular Núm. 004 de 26 de febrero de 1999, de la Secretaría de Educación Distrital, dirigida a los directivos docentes para solicitarles “información de actividades escolares el 25 de febrero de 1999”, cuyo texto es el siguiente: “La Secretaría de Educación Distrital en su interés de garantizar la prestación del servicio educativo, así como la calidad y dedicación que los estudiantes requieren, informa a los rectores y directores de las instituciones educativas que deben reportar ante la subsecretaría administrativa, a más tardar el 17 de marzo de 1999, según formato adjunto, información relacionada con el personal educativo - docente, docente y administrativo bajo su dirección que haya participado en el cese de actividades del día 25 de febrero de 1999, promovido por las organizaciones sindicales. “Para aquellas instituciones que no reporten la información en la fecha señalada, se entenderá que todo su personal participó en la jornada de paro”.

I. 2. Normas violadas y concepto de la violación Se señalan como violados los artículos 2, 6, 29, 83, 84, 121 y 209 de la Constitución Política; 4 del C. de P.C. y 152 del C.P., por razones que en resumen son: En el párrafo que dice “Para aquellas instituciones que no reporten la información en la fecha señalada, se entenderá que todo su personal participó en la jornada de paro”, se está creando una presunción de derecho en materia penal o “colectiva” de culpa, que no ha sido consagrada en la Constitución y la ley, que sólo puede establecer el legislador y es contraria a los artículos invocados. Los afectados jamás serán escuchados y crea una novedosa forma de responsabilidad objetiva.

La circular consagra una sanción de facto, que evidencia la práctica continua de la Secretaría de Educación del Distrito en este mismo sentido, como ella misma lo reconoce, por ejemplo en la Circular núm. 009 de 7 de mayo de 1999, en cuanto informa que el dinero descontado a docentes se les reintegrará mediante nómina a más tardar el 15 de mayo. La misma Secretaría de Educación reconoce que el paro fue promovido por las organizaciones sindicales, sin embargo utiliza a quienes son también participantes del paro, los directivos docentes, para pedirles información sobre el mismo, los cuales no pueden sustituir a la organización gremial en este aspecto, y sin que pueda aducirse que la información pedida hace parte de las que regularmente aquéllos deben suministrar. Por ello la motivación de la circular parece estar en el camino de la lucha antisindical.

La Junta de Escalafón es la encargada de adelantar los procesos disciplinarios en contra de los educadores, la cual no juzgó a los docentes de Bogotá por el paro de 25 de febrero de 1999. II.- LA SENTENCIA RECURRIDA El a quo precisa que la circular contiene dos apartes con finalidades diferentes. En el primero se requiere una información y por ello no puede considerarse que contenga una decisión. En el segundo se establece una presunción administrativa de entender que ante la falta de información, todo el personal participó en la jornada de paro, por lo tanto se crea una situación jurídica para todo el personal directivodocente, docente y administrativo de las instituciones educativas del Distrito Capital, encaminada a producir efectos jurídicos, aunque no se enuncien en el mismo acto. Que así las cosas, conocerá del asunto únicamente en el aparte mencionado, que es lo que constituye expresión de la voluntad de la Administración. Sobre el particular, señala que en el cuestionado aparte no se especifica una consecuencia concreta ni la presunción que se consagra es de derecho. Sin embargo, según el artículo 66 del C.C. y lo dicho por la Corte Constitucional en sentencia C-238, de 20 de mayo de 1997, la facultad para establecer presunciones corresponde de manera natural al legislativo, razón por la cual no puede la Administración, sin ningún tipo de facultades, como ocurre en la circular censurada, crear una presunción que puede afectar los derechos de todo el personal directivodocente, docente y administrativo de las instituciones educativas del Distrito Capital. Por ende, declaró la nulidad del aparte examinado.

III.- EL RECURSO DE APELACIÓN

El apoderado del Distrito Capital, tanto en la sustentación del recurso como en los alegatos para fallo, insiste en que la circular acusada no constituye un acto administrativo, ya que en ninguna de sus partes establece efectos o consecuencias jurídicas. Se trata de una simple deducción de un hecho derivado de unos antecedentes. Establecer una presunción administrativa no significa adoptar una decisión capaz de generar efectos jurídicos. En este aspecto yerra la sentencia, la cual pareciera que determinara una suerte de efectos implícitos de la decisión. Agrega que ante la falta de publicación de la circular, ésta no sería anulable, correspondiendo dictar un fallo inhibitorio. Además, no sería eficaz, lo cual desvirtúa la tesis del Tribunal sobre los efectos de la decisión administrativa. IV.- ALEGATOS DE CONCLUSION Sólo alegó de conclusión la entidad demandada, la cual retomó lo dicho en la sustentación del recurso. V.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO El Ministerio Público guardó silencio en esta etapa del proceso. VI.- DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

VI. 1ª. El acto demandado La Sala coincide con la apreciación del a quo, en el sentido de que el segundo aparte de la circular acusada contiene una manifestación de voluntad de la Administración que tiene la aptitud de producir efectos jurídicos, en la medida de que señala un supuesto fáctico (no reportar la información en la fecha señalada), y

dispone un efecto jurídico como resultado de la ocurrencia de dicho supuesto (se entenderá que todo el personal del respectivo plantel educativo participó en la jornada de paro), inferencia ésta que, es de todos sabido, puede, a su vez, acarrear implicaciones subjetivas o concretas a quienes formen parte del personal de que se trate, como por ejemplo, descuento del sueldo correspondiente a la duración de la jornada de paro. Como quiera que esa presunción puede ser desvirtuada por corresponder o no a la realidad (iuris tantum), debe ser tomada como presunción legal. Se crea entonces una hipótesis de la cual se deriva la autorización de atribuir a determinadas personas la realización de una conducta que puede ocasionarles consecuencias jurídicas que las perjudican. Por consiguiente, esa manifestación de voluntad de la Administración constituye un acto administrativo de carácter general, pasible de control por esta jurisdicción, mediante la acción de nulidad que ha sido impetrada, de allí que se desestimen los alegatos de la entidad apelante sobre el particular.

VI. 2ª. Examen de los cargos Precisado lo anterior, la Sala observa que la anotada presunción constituye una evidente violación del debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política y, por tanto, es violatoria de este precepto, debido a que sin fundamento jurídico alguno la autoridad administrativa establece una presunción en perjuicio de quienes son objeto de la información requerida mediante la circular en cuestión. Por la simple omisión de un tercero y sin fórmula de juicio se tiene a los

empleados como incursos en hechos que tienen efectos en su relación laboral con el Distrito Capital, amén de que una presunción de esta clase sólo puede ser creada por el legislador, atendiendo el artículo 66 del C.C., citado en la sentencia apelada, razón por la cual la norma acusada viola también el artículo 121 ibídem, en cuanto la autoridad que expidió la circular impugnada ejerció una función que no le está dada por el ordenamiento jurídico. Se colige de las anteriores consideraciones que el cargo relativo a la violación de las normas constitucionales precitadas tiene vocación de prosperar y que la sentencia recurrida ha de ser confirmada, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia apelada. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 14 de febrero del 2002.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA