CE-25000-23-24-000-1999-00518-01(6089)-2003

MONOPOLIO DE LA PRODUCCIÓN DE ALCOHOL IMPOTABLEConsagración en el artículo 11 de la Ley 83 de 1925 / ALCOHOL IMPOTABLE - Libertad de comercialización En lo concerniente a la producción, se tiene que si bien el artículo 1º de la Ley 84 de 1916 consagró la libertad en esos aspectos, al prescribir: “Decláranse libres en el territorio de la República la producción y comercio del alcohol desnaturalizado, industrial o impotable” y así lo ratificó el artículo 21 de la Ley 88 de 1923, ocurre que el artículo 11 de la Ley 83 de 1925 autorizó a los departamentos para establecer el monopolio sobre la producción, así: “Artículo 11. Autorízase a los departamentos para monopolizar la producción de alcohol impotable”. Al examinar el alcance de esta última norma, la Sala, en sentencia de 17 de abril de 1997, expediente Núm. 4005, consejero ponente doctor Manuel Urueta Ayola, precisó que no se refirió a la comercialización, etapa ésta de la cual dijo en la misma sentencia que “La Ley 84 de 1986 se encuentra vigente respecto de la libertad en la comercialización del alcohol impotable y la vigilancia otorgada a las autoridades en la producción, conservación, transporte y expendio del alcohol impotable, pero no así respecto de la libertad en la producción de dicho alcohol, pues mediante la Ley 83 de 1925, dicha libertad fue derogada por el artículo 11 de la Ley 83 de 1925, que autorizó a los departamentos para monopolizar la producción del alcohol impotable”. ALCOHOL IMPOTABLE - La producción puede ser monopolizada por los departamentos y la comercialización bajo su vigilancia y control /

COMERCIALIZACIÓN DE ALCOHOL IMPOTABLE - Libertad vigilada por los departamentos De lo anterior cabe colegir que en cuanto hace al alcohol impotable la producción puede ser monopolizada por los departamentos, y su comercialización queda sujeta a vigilancia y control, en los términos de la Ley 16 de 1984, según la cual "La producción, conservación, transporte y expendio de alcohol impotable y de los vinos de que trata esta Ley, estarán sujetos a la vigilancia de la autoridad y de sus agentes, mediante las reglas que dicten las respectivas Asambleas Departamentales con el único fin de evitar el contrabando a la renta de licores destilados...", Por consiguiente, no le asiste razón a la actora en lo atinente a la producción, puesto que sí es posible someter ésta a monopolio por parte de los departamentos en virtud del artículo 11 de la Ley 83 de 1925, derogatorio en ese sentido de los artículos 1º de la Ley 84 de 1916 y 21 de la Ley 88 de 1923. En lo referente a la comercialización del alcohol impotable, las normas comentadas permiten que ésta se haga de manera vigilada por las autoridades departamentales, de modo que no se da una libertad absoluta, sino regulada mediante reglamentos de las asambleas departamentales. A ello se agrega que siendo la comercialización la etapa siguiente a la producción o introducción del bien de que se trate, de suyo resulta afectada por la forma como se dé ésta, por cuanto quien monopoliza la producción también monopoliza la venta inicial y con ella la primera fase de la comercialización, esto es, la relación productor – distribuidor. ALCOHOL IMPOTABLEEstablecimiento de monopolio de la producción por

el Departamento de Cundinamarca / COMERCIALIZACIÓN DEL ALCOHOL IMPOTABLE - En Cundinamarca se hace por conducto de la Empresa de Licores de Cundinamarca / EMPRESA DE LICORES DE CUNDINAMARCAComercialización inicial. Venta al por mayor o a los distribuidores En este contexto, resultan ajustados a la normatividad comentada los artículos acusados, en cuanto el 128 establece como monopolio del departamento de Cundinamarca la producción, introducción y venta del alcohol impotable, puesto que lo último es la consecuencia lógica de cualquiera de las dos primeras actividades, ya que quien produce o introduce un producto es quien fácticamente puede venderlo; y en tanto el 129 señala que “La producción, introducción, comercialización, otorgamiento de cupos y distribución de alcohol potable e impotable solamente podrá hacerse por conducto de la Empresa de Licores de Cundinamarca, de conformidad con los requisitos y procedimientos establecidos por ella”, toda vez que la comercialización de que habla esa norma alude a la fase inicial, esto es, a la venta al por mayor del bien, según se desprende de la mención que hace la norma del otorgamiento de cupos y de la distribución de dicho producto, y no a la comercialización detallada, esto es, a su venta al consumidor, la cual es la que goza de la libertad vigilada que aquí se ha advertido. COMPETENCIA DE ASAMBLEA DEPARTAMENTAL - Para reglamentar el monopolio de la producción de alcohol impotable / POTESTAD REGLAMENTARIA DE LAS ASAMBLEAS - Creación de monopolios sobre alcohol impotable / ALCOHOL IMPOTABLE - Reglamentación del monopolio

por las Asambleas Con relación al punto de la competencia de la asamblea departamental para adoptar las medidas acusadas, a la luz del artículo 300 de la Constitución Política, baste decir que toda facultad dada a los departamentos como entidad territorial, ha de ejercerse en principio por la asamblea departamental, pues ésta es la encargada de reglamentar su ejercicio según el numeral de ese precepto constitucional, y determinar las circunstancias en que han de cumplirse. En este caso, la Asamblea Departamental de Cundinamarca no hace otra cosa que reglamentar el ejercicio de la función asignada por el artículo 11 de la Ley 83 de 1925 a los departamentos en cuanto a la creación de monopolio sobre la producción del alcohol impotable, y por la Ley 16 de 1984 para reglamentar y ejercer la vigilancia de la comercialización del mismo, luego sí tiene competencia para expedir las normas impugnadas. El cargo, por consiguiente, no prospera. MONOPOLIOS ANTERIORES A LA CONSTITUCIÓN DE 1991 - Alcohol potable e impotable. Leyes 115 de 1905 y 83 de 1925 En cuanto a la alegada desatención del artículo 336 de la Constitución Política, se tiene que tampoco se da, debido a que en este caso el monopolio cuestionado se encuentra autorizado por la ley, según atrás quedó en claro, luego se cumple con ese precepto en cuanto establece que los monopolios sólo podrán ser establecidos en virtud de una ley, sin que nada obste de que esa ley sea anterior a la reforma constitucional de 1991, según lo indicó la Sala en la sentencia atrás

mencionada, al decir: “Se concluye que el monopolio del alcohol potable fue consagrado en la Ley 15 de 1905 y el del alcohol impotable mediante la Ley 83 de 1925, sin que la circunstancia de que el artículo 336 de la Carta Política no se haya referido expresamente a los mismos, signifique que no existen”. Por lo tanto, el cargo también se desestima.

NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia Consejo de Estado, Sección Primera, de 17 de abril de 1997, Radicación CE-SEC1-EXP1997-N4005, C.P. Manuel Santiago

Urueta Ayola.

FUENTE FORMAL: LEY 84 DE 1916 – ARTÍCULO 1 / LEY 83 DE 1925 –

ARTÍCULO 11

NORMA DEMANDADA: ORDENANZA 24 DE 1997 (15 de septiembre) ASAMBLEA DE CUNDINAMARCA – ARTÍCULO 128 (No anulado) / ORDENANZA 24 DE 1997 (15 de septiembre) ASAMBLEA DE CUNDINAMARCA – ARTÍCULO 129 (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D.C., seis (6) de febrero del dos mil tres (2003) Radicación número: 25000-23-24-000-1999-00518-01(6089)

Actor: ALCOHOLES EL VESUBIO LTDA Demandado: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Referencia: Acción de nulidad de los artículos 128 y 129 de la Ordenanza núm. 24 de 15/09/97, por la cual se expide el Estatuto de Rentas del Departamento de

Cundinamarca Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 7 de marzo de 2002, mediante la cual la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca niega las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

I. 1. LA DEMANDA La sociedad ALCOHOLES EL VESUBIO LTDA, mediante apoderado y en ejercicio de la acción establecida en el artículo 84 del C.C.A., solicitó al tribunal que en proceso de primera instancia accediera a las siguientes

I. 1. 1. Pretensiones Que declare la nulidad de los artículos 128 y 129 de la Ordenanza núm. 24 de 15 de septiembre de 1997, por la cual se expide el Estatuto de Rentas del Departamento de Cundinamarca, cuyos son: “Artículo 128.- Monopolio “La producción, introducción y venta de alcohol etílico potable e impotable constituye monopolio del Departamento (decreto 244 de 1906). “Parágrafo.- El monopolio contemplado en este capítulo se hace extensivo al alcohol etílico de las siguientes presentaciones: alcohol puro o extra neutro, alcohol rectificado neutro, alcohol rectificado corriente, flemas, alcohol vínico o destilado de vino, alcohol de malta, alcohol mostocereales, alcohol de caña, tafia, alcohol de frutas, Holanda de vino, aguardiente de vino, etc.” “Artículo 129.- Reglamentación “La producción, introducción, comercialización, otorgamiento de cupos y distribución de alcohol potable e impotable solamente podrá

hacerse por conducto de la Empresa de Licores de Cundinamarca, de conformidad con los requisitos y procedimientos establecidos por ella.”

I. 1. 2. Hechos Aluden a la expedición del acto acusado y a los antecedentes jurídicos y jurisprudenciales relativos a la materia objeto de los artículos demandados: el monopolio de la producción, comercialización, distribución y venta del alcohol impotable.

I. 1. 3. Normas violadas y concepto de la violación El actor sostiene que dichos cánones violan los artículos 1 de la Ley 84 de 1916; 21 de la Ley 88 de 1923; 11 de la Ley 83 de 1925; 300 , 333 y 336 de la Constitución Política, por razones que se resumen en que mientras los artículos 1º de la Ley 84 de 1916 y 21 de la Ley 88 de 1923 establecen, respectivamente, la libertad de comercializar el alcohol impotable en el territorio de la República y les está prohibido a las asambleas departamentales restringir esa comercialización, los preceptos demandados coartan parcialmente el libre ejercicio de ese derecho.

Asimismo, en tanto el artículo 11 de la Ley 83 de 1925 autoriza a los departamentos a monopolizar la producción de alcohol impotable, el artículo 128 demandado establece ese monopolio, no solamente en lo que respecta a la producción, sino que lo extiende a la comercialización de ese producto. La autorización de constituir el monopolio para la producción del alcohol impotable radica en los departamentos y no en las asambleas departamentales, siendo obvio que esa competencia corresponde al gobernador. Al haber adoptado las medidas

acusadas la Asamblea de Cundinamarca violó el orden legal vigente. El artículo 300 de la Constitución Política consagra las funciones de las asambleas departamentales, pero en ninguna de ellas prevé la de crear monopolios como arbitrios rentísticos, amén de que se desconocen los artículos 336 constitucional, sobre competencia legal para la constitución de monopolios, y 333 ibídem, sobre libertad económica.

I. 2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada guardó silencio en esta oportunidad procesal.

II. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal negó las pretensiones de la demanda al constatar que la Asamblea de Cundinamarca sí tiene competencia para establecer el monopolio en la producción de alcohol potable o impotable (cualquiera que sea la materia prima utilizada – Decreto Legislativo 244 de 1906), según las leyes 15 de 1915, 84 de 1916 (artículo 1º), 83 de 1925 ( artículo 11 ) y 14 de 1983 ( artículo 61), en concordancia con el artículo 97-36 de la Ley 4ª de 1913; así como para establecer reglas a fin de ejercer la vigilancia sobre la introducción, comercialización, distribución y asignación de cupos de alcohol potable e impotable y por cuanto, según jurisprudencia del Consejo de Estado, la exigencia de obtener la licencia previa a que se contraen las normas acusadas no desconoce la libertad económica y la libre competencia, dado que ese requisito es consecuencia del ejercicio de la facultad de vigilancia otorgada a las autoridades, cuya finalidad es velar por el bien común, al cual se refiere el artículo

333 de la Constitución Política. En apoyo de sus planteamientos cita las sentencias de 22 de septiembre de 1995, expediente Núm. 2025, consejera ponente doctora Nubia González Cerón, y de 17 de abril de 1997, expediente Núm. 4005, consejero ponente doctor Manuel Urueta Ayola, ambas de esta Sección. Por ello desestima los cargos y niega las pretensiones de la demanda.

III. EL RECURSO DE APELACION La parte actora apeló el fallo y al respecto afirma que el a quo olvidó que la Ley 84 de 1916 declaró libres en el territorio nacional la producción y comercialización del alcohol desnaturalizado, industrial o impotable, y que lo propio hizo el artículo 21 de la Ley 88 de 1923. Asimismo, que la Ley 83 de 1925 autorizó a los departamentos para monopolizar la producción de alcohol impotable, más no su comercialización, y que en el artículo 300 de la Constitución Política no está la facultad para que las asambleas departamentales establezcan el monopolio del aludido alcohol en cuanto a su producción y comercialización. Por lo demás, advierte que conforme el artículo 336 de la Constitución Política los monopolios sólo podrán constituirse por virtud de la ley y que las garantías consagradas en el artículo 333 ibídem solo pueden ser “desconocidas” cuando esté de por medio el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación. Por lo tanto, los artículos impugnados, al impedir la libre comercialización de alcohol impotable en el departamento, viola en forma directa y ostensible esos preceptos constitucionales.

Con los argumentos anteriores solicita revocar la sentencia de primera instancia y acceder a las pretensiones de la demanda.

IV. TRAMITE DEL RECURSO Durante el traslado para alegar de conclusión no se pronunciaron las partes.

V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO La Procuradora Primera Delegada ante esta Corporación no rindió concepto en este proceso.

VI. LA DECISION No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia, previas las siguientes C O N S I D E R A C I O N E S

VI. 1. Los puntos a los cuales se contrae la alzada son, en síntesis, son los siguientes: El a quo desconoció la Ley 84 de 1916 y el artículo 21 de la Ley 88 de 1923 en cuanto declararon libres en el territorio nacional la producción y comercialización del alcohol desnaturalizado, industrial o impotable, así como la Ley 83 de 1925 en cuanto autorizó a los departamentos para monopolizar la producción de alcohol impotable, más no su comercialización.

El artículo 300 de la Constitución Política no faculta a las asambleas departamentales para establecer monopolio sobre la producción y comercialización del aludido alcohol y conforme el artículo 336 de la Constitución Política los monopolios sólo podrán constituirse por virtud de la ley. Las garantías consagradas en el artículo 333 ibídem solo pueden ser “desconocidas” cuando esté de por medio el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación. Los artículos impugnados, al impedir la libre comercialización de alcohol impotable en el departamento, viola en forma directa y ostensible esos preceptos

constitucionales.

VI. 2. En tales cuestionamientos se observa que la inconformidad de la actora se da ante todo respecto del monopolio de la producción y comercialización del alcohol impotable establecido en las normas acusadas.

En lo concerniente a la producción, se tiene que si bien el artículo 1º de la Ley 84 de 1916 consagró la libertad en esos aspectos, al prescribir: “Decláranse libres en el territorio de la República la producción y comercio del alcohol desnaturalizado, industrial o impotable” y así lo ratificó el artículo 21 de la Ley 88 de 19231, ocurre que el artículo 11 de la Ley 83 de 1925 autorizó a los departamentos para establecer el monopolio sobre la producción, así: “Artículo 11. Autorízase a los 1 El citado precepto dice: “Artículo 21. La producción, expendio y comercio del alcohol impotable serán libres en el territorio de la República, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 84 de 1916. Ninguna Asamblea ni ningún Gobernador podrá dictar ordenanzas o decretos que tiendan a restringir la producción o el consumo de alcohol impotable. Lo dispuesto aquí rige desde la sanción de la ley.” departamentos para monopolizar la producción de alcohol impotable”. Al examinar el alcance de esta última norma, la Sala, en sentencia de 17 de abril de 1997, expediente Núm. 4005, consejero ponente doctor Manuel Urueta Ayola, precisó que no se refirió a la comercialización, etapa ésta de la cual dijo en la misma sentencia que “La Ley 84 de 1986 se encuentra vigente respecto de la libertad en la comercialización del alcohol impotable y la vigilancia otorgada a las autoridades

en la producción, conservación, transporte y expendio del alcohol impotable, pero no así respecto de la libertad en la producción de dicho alcohol, pues mediante la Ley 83 de 1925, dicha libertad fue derogada por el artículo 11 de la Ley 83 de 1925, que autorizó a los departamentos para monopolizar la producción del alcohol impotable”. De lo anterior cabe colegir que en cuanto hace al alcohol impotable la producción puede ser monopolizada por los departamentos, y su comercialización queda sujeta a vigilancia y control, en los términos de la Ley 16 de 1984, según la cual "La producción, conservación, transporte y expendio de alcohol impotable y de los vinos de que trata esta Ley, estarán sujetos a la vigilancia de la autoridad y de sus agentes, mediante las reglas que dicten las respectivas Asambleas Departamentales con el único fin de evitar el contrabando a la renta de licores destilados...", Por consiguiente, no le asiste razón a la actora en lo atinente a la producción, puesto que sí es posible someter ésta a monopolio por parte de los departamentos en virtud del artículo 11 de la Ley 83 de 1925, derogatorio en ese sentido de los artículos 1º de la Ley 84 de 1916 y 21 de la Ley 88 de 1923. En lo referente a la comercialización del alcohol impotable, las normas comentadas permiten que ésta se haga de manera vigilada por las autoridades departamentales, de modo que no se da una libertad absoluta, sino regulada mediante reglamentos de las asambleas departamentales. A ello se agrega que siendo la comercialización la etapa siguiente a la producción o introducción del bien de que se trate, de suyo resulta afectada por la forma como se dé ésta, por

cuanto quien monopoliza la producción también monopoliza la venta inicial y con ella la primera fase de la comercialización, esto es, la relación productor – distribuidor. En este contexto, resultan ajustados a la normatividad comentada los artículos acusados, en cuanto el 128 establece como monopolio del departamento de Cundinamarca la producción, introducción y venta del alcohol impotable, puesto que lo último es la consecuencia lógica de cualquiera de las dos primeras actividades, ya que quien produce o introduce un producto es quien fácticamente puede venderlo; y en tanto el 129 señala que “La producción, introducción, comercialización, otorgamiento de cupos y distribución de alcohol potable e impotable solamente podrá hacerse por conducto de la Empresa de Licores de Cundinamarca, de conformidad con los requisitos y procedimientos establecidos por ella”, toda vez que la comercialización de que habla esa norma alude a la fase inicial, esto es, a la venta al por mayor del bien, según se desprende de la mención que hace la norma del otorgamiento de cupos y de la distribución de dicho producto, y no a la comercialización detallada, esto es, a su venta al consumidor, la cual es la que goza de la libertad vigilada que aquí se ha advertido. Síguese de las anteriores precisiones que la inconformidad de la actora frente al contenido de los artículos enjuiciados es infundada ya que la producción o introducción del alcohol impotable sí está autorizada por la ley y la comercialización detallada del mismo, es decir su venta al consumidor, la cual no fue sometida a monopolio, pues ella se surte mediante distribuidores, quienes en virtud del monopolio de la producción o introducción sólo lo pueden adquirir del

departamento, a través de la Empresa de Licores de Cundinamarca, con lo cual, dicha empresa viene a ser, además, el medio para hacer efectiva la vigilancia que la ley le otorga a las autoridades departamentales respecto de las etapas en comento en lo que hace al aludido alcohol, de allí que no sea cierto que la sentencia apelada hubiere desconocido la Ley 84 de 1916 y el artículo 21 de la Ley 88 de 1923.

VI. 3. Con relación al punto de la competencia de la asamblea departamental para adoptar las medidas acusadas, a la luz del artículo 300 de la Constitución Política, baste decir que toda facultad dada a los departamentos como entidad territorial, ha de ejercerse en principio por la asamblea departamental, pues ésta es la encargada de reglamentar su ejercicio según el numeral de ese precepto constitucional, y determinar las circunstancias en que han de cumplirse. En este caso, la Asamblea Departamental de Cundinamarca no hace otra cosa que reglamentar el ejercicio de la función asignada por el artículo 11 de la Ley 83 de 1925 a los departamentos en cuanto a la creación de monopolio sobre la producción del alcohol impotable, y por la Ley 16 de 1984 para reglamentar y ejercer la vigilancia de la comercialización del mismo, luego sí tiene competencia para expedir las normas impugnadas.

El cargo, por consiguiente, no prospera.

VI. 4. En cuanto a la alegada desatención del artículo 336 de la Constitución Política, se tiene que tampoco se da, debido a que en este caso el monopolio cuestionado se encuentra autorizado por la ley, según atrás quedó en claro, luego

se cumple con ese precepto en cuanto establece que los monopolios sólo podrán ser establecidos en virtud de una ley, sin que nada obste de que esa ley sea anterior a la reforma constitucional de 1991, según lo indicó la Sala en la sentencia atrás mencionada, al decir: “Se concluye que el monopolio del alcohol potable fue consagrado en la Ley 15 de 1905 y el del alcohol impotable mediante la Ley 83 de 1925, sin que la circunstancia de que el artículo 336 de la Carta Política no se haya referido expresamente a los mismos, signifique que no existen”. Por lo tanto, el cargo también se desestima.

VI. 5. Finalmente, la inconformidad de la apelante alusiva al artículo 333 ibídem, a cuyo tenor “La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley...", la Sala considera que las normas acusadas no desconocen el principio de la libertad económica y de la libre competencia, dado que son consecuencia del cumplimiento de la ley y del ejercicio de la facultad de vigilancia otorgada a las autoridades, cuya finalidad, entre otras, es la de velar por el bien común, al cual se refiere precisamente el artículo 333 de la Constitución Política, como quiera que persigue evitar el contrabando del bien en mención y asegurar un arbitrio rentístico para el departamento, que como es sabido tiene como destinación la salud y la educación, según el artículo 336 ibídem.

La Sala concluye, entonces, que no aparece demostrada la violación de las normas

superiores invocadas en la demanda, luego se ha de confirmar la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero.- CONFIRMASE la sentencia apelada. Segundo.- No se condena en costas a los actores, por tratarse de acción de simple nulidad. Tercero.- Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 6 de febrero del 2003.

MANUEL S. URUETA AYOLA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO GABRIEL E. MENDOZA MARTELO