CE-25000-23-24-000-1999-00592-01(5971)-2002

COOPERATIVAS DE AHORRO Y CREDITO - Facultades de vigilancia del Departamento Nacional de Cooperativas por captación de ahorros / COOPERATIVAS FINANCIERAS-La supervisión se otorgaba al Departamento Nacional de Cooperativas / DANSOCIAL - Exclusión de crear Sección Especializada Financiera no impide su vigilancia financiera El artículo 16 del Decreto 1134 de 1989 otorgaba al Director del Departamento Nacional de Cooperativas las mismas facultades con que cuenta el Superintendente Bancario para supervisar las cooperativas especializadas de ahorro y crédito, y las multiactivas o integrales con sección de ahorro y crédito, lo que es reiterado en el artículo 36, numeral 23 de la Ley 454 de 1998, calidad ésta última que ostenta COPINCORA, de conformidad con el artículo 1º de sus Estatutos, según los cuales una de sus actividades es “Recibir de sus asociados depósitos de ahorro a la vista, a término y en las diferentes formas contractuales que se establezcan en el presente estatuto o en los reglamentos respectivos”. Los demandantes no desconocen que COPINCORA expide CDTs, y esta actividad constituye una modalidad de captación de recursos, prevista en los artículos 6º del Decreto 1134 de 1989 y 49, numeral 1 de la Ley 454 de 1998, por lo que es evidente que ejercía una actividad financiera, razón por la cual a la luz de las disposiciones antes citadas podía ser objeto de supervisión, como en efecto lo fue, independientemente del hecho de que las operaciones que realizaba lo fueran con sus asociados. Si bien es cierto que el artículo 46 de la Ley 454 de

1998 excluyó de la obligación de especializarse a las cooperativas multiactivas o integrales que estén conformadas por asociados vinculados laboralmente a una misma entidad, no lo es menos que ello no desvirtúa que COPINCORA ejercía una actividad financiera, lo que la hacía sujeto pasible de control, inspección y vigilancia por parte de DANSOCIAL, pues una cosa es que no tuviera que crear una sección especializada para ejercer tal actividad, y otra distinta que por esa razón su actividad dejara de ser financiera. COOPERATIVA FINANCIERA - Aplicación del Decreto 663 de 1993 o Estatuto Orgánico del Sistema Financiero / COOPERATIVAS FINANCIERAS - Causal de toma de posesión para liquidación o administración: recaudación de capital No obstante que COPINCORA no es una cooperativa financiera, le es aplicable el Decreto 663 de 1993, pues al manejar recursos provenientes de sus asociados ejerce una actividad financiera, que, por lo tanto, envuelve un interés público, que es el que pretende protegerse. Además, del contenido del parágrafo del artículo 39 de la Ley 454 de 1998 se colige que todas las entidades que ejerzan una actividad financiera están sujetas al EOSF. En efecto, allí se lee que: “... la Superintendencia encargada de la vigilancia de la entidad infractora, adelantará las medidas cautelares establecidas en el numeral 1 del artículo 108 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero respecto de las entidades que adelanten actividad financiera...”. Los demandantes en la demanda hacen hincapié en que las cooperativas no poseen un capital suscrito determinado, por tener un número

de asociados y capital variable, por lo que no podían incurrir en la causal prevista en el artículo 114, literal g) del EOSF que le sirve de soporte a la Resolución acusada, pues mientras una Cooperativa no disminuya sus aportes sociales por debajo del límite mínimo fijado en sus estatutos no incurre en causal de disolución alguna y, por ende, no puede ser intervenida para ser liquidada o administrada. En la Resolución 749 acusada se hace un cuadro comparativo de las cuentas de patrimonio y sus variaciones desde 1995 a marzo de 1999, que, a juicio de la entidad demandada, es demostrativo de las pérdidas acumuladas de los aportes sociales que ha tenido la intervenida, que para 1997 comprometieron el 76.57% de los aportes sociales; para 1998 representó una pérdida de 102% de tales aportes y que si bien para 31 de marzo de 1999 fue de 53.87%, no se debió a que estuviera en franca recuperación, sino que para ese trimestre se reconoció un excedente por ajuste de ejercicios anteriores, aspecto este que fue el determinante para la adopción de la medida cuestionada, que equivale a la reducción del patrimonio de que trata el literal g) del artículo 114 del Decreto 663 de 1993, y que no fue desvirtuado por los actores, pues dentro de las pruebas allegadas y solicitadas no se hace mención alguna a errores de tipo contable en que hubiera incurrido la Administración para establecer tales pérdidas. SUPERINTENDENCIA DE ECONOMIA SOLIDARIA - El ordenar el programa de recuperación para subsanar las causales de toma de posesión no es prueba

de ilegalidad de ésta / COOPERATIVAS FINANCIERAS - Programa de recuperación: protección de la confianza pública La Sala no comparte la consideración de los apelantes de que la expedición de la Resolución 199 de 7 de diciembre de 1999 de la Superintendencia de Economía Solidaria, que ordenó la restitución de COPINCORA a sus asociados a través de sus órganos de administración, control y vigilancia es demostrativa de la ilegalidad de los actos acusados, pues ella está respaldada en razones de tipo legal, las cuales, en principio, se adecuan a la situación fáctica y jurídica expuesta en este proceso. En efecto, tales razones se explican en los siguientes términos: “9. Que, por otra parte, el artículo 113 del Decreto 663 de 1993, adicionado por el numeral 6º del artículo 19.2 de la ley 510 de 1993, establece como instituto de salvamento y protección de la confianza pública el mecanismo denominado Programa de Recuperación para subsanar las causales que ocasionaron la toma de posesión...”.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., quince (15) de agosto de dos mil dos (2002) Radicación número: 25000-23-24-000-1999-00592-01(5971)

Actor: LIDO RAMIRO MARTÍNEZ HERNÁNDEZ Y OTRO

Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE LA

ECONOMÍA SOLIDARIA “DANSOCIAL”

Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 26 de abril de 2.001, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de LIDO RAMIRO MARTÍNEZ HERNÁNDEZ y OCTAVIO MARÍN HERNÁNDEZ, contra la sentencia de 26 de abril de 2.001, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que denegó las pretensiones de la demanda. I-. ANTECEDENTES I.1-. LIDO RAMIRO MARTÍNEZ HERNÁNDEZ y OCTAVIO MARÍN HERNÁNDEZ, a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentaron demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a que, mediante sentencia, se hicieran las siguientes declaraciones: 1ª: Es nula la Resolución núm. 660 de 28 de mayo de 1.999, expedida por el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria “DANSOCIAL”, “Por la cual se ordena la toma de posesión para liquidar la COOPERATIVA DE TRABAJADORES DE INCORA – HIMAT LTDA.”. 2ª. Es nula la Resolución núm. 749 de 23 de junio de 1.999, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la resolución identificada en el numeral anterior, revocándola parcialmente, en el sentido de tomar posesión de la citada cooperativa para administrarla y no para liquidarla.

3ª.Que como consecuencia de la declaración anterior y, a título de restablecimiento del derecho, se declare que OCTAVIO MARÍN HERNÁNDEZ, miembro del Consejo de Administración de COPINCORA, y RAMIRO MARTÍNEZ HERNÁNDEZ, miembro principal de la Junta de Vigilancia, pueden seguir ejerciendo los cargos para los cuales fueron designados. 4ª. Que se restablezca el derecho de COPINCORA, en el sentido de que se declare que la misma puede autogestionarse a través de los titulares de los órganos de administración y vigilancia elegidos por la Asamblea General de Delegados los días 12 y 13 de marzo de 1999. 5ª. Que se ordene cancelar en la Cámara de Comercio de Bogotá, o en la entidad encargada del registro de la cooperativa, el nombramiento de la FEDERACIÓN DE COOPERATIVAS DE AHORRO Y CRÉDITO Y FINANCIERAS DE COLOMBIA “FECOFIN” como representante legal de la entidad intervenida y el de RM REVISORES FISCALES, AUDITORES EXTERNOS LTDA., como revisor fiscal de la misma, para que asuma nuevamente dichas funciones AUDITORA PRISBI LTDA. 6ª. Que se ordene cancelar la conformación de la Junta asesora designada para coadyuvar la gestión del Agente especial, así como los nombramientos de todos y cada uno de sus miembros respectivos. 7ª. Que se ordene el levantamiento de todas y cada una de las medidas preventivas adoptadas en el artículo quinto de la Resolución 749 de 23 de junio de 1999. 8ª. Que se ordene a DANSOCIAL comunicar los efectos de la sentencia a las

mismas dependencias y entidades a las que hayan sido comunicados los actos acusados, en especial a los jueces que conozcan de procesos ejecutivos contra la cooperativa intervenida, a los registradores de instrumentos públicos y a la Cámara de Comercio. 9ª. Que se condene a la Nación – DANSOCIAL, a indemnizar los perjuicios morales ocasionados a los demandantes en su calidad de asociados de COPINCORA, equivalentes a mil gramos oro para cada uno. 10ª. Que se condene en costas a la Nación – DANSOCIAL. I.2-. En apoyo de sus pretensiones los actores citaron como violados los artículos 13, 38, 58, inciso 3º y 333 de la Constitución Política; 114 y 115 del Decreto 663 de 1993; 59 del C.C.A.; 2º, 4º y 151, inciso 3, de la Ley 79 de 1988; 2º, 3º, parágrafo y 36, numeral 24 de la Ley 454 de 1998; 2º, 3º y 4º del Decreto 1134 de 1989 y presentaron, en síntesis, los siguientes cargos: 1°: Que para poder tomar posesión de una entidad que ejerza la actividad financiera, bien para liquidarla o administrarla, no sólo se requiere que esté incursa en las causales expresas y taxativas contempladas en el artículo 114 del Estatuto Orgánico Financiero (Decreto 663 de 1993), sino que también debe darse cumplimiento a los demás requisitos exigidos en dicha norma y en el artículo 115, ibídem. Agregan que dichas normas exigen el concepto previo de un consejo asesor y la

aprobación del Ministerio de Hacienda para tomar posesión para liquidar o para administrar una entidad con base en el Estatuto Orgánico Financiero. Anotan que en el caso de las cooperativas que ejerzan la actividad financiera estas funciones corresponden, en principio, a la Superintendencia de la Economía Solidaria, con base en el artículo 36, numerales 23 y 24 de la Ley 454 de 1998, y que sólo, temporalmente, mientras dicha Superintendencia se organiza y asume tales funciones, DANSOCIAL, en virtud de lo previsto en el artículo 31, ibídem, está facultado para ejercerlas en los mismos términos y condiciones señalados para ella. Afirman que la exigencia del concepto previo de un consejo asesor y del Ministerio de Hacienda tiene como fin garantizar que la entidad que ejerce vigilancia no adopte arbitrariamente una decisión tan delicada como es la toma de posesión, y añaden que, de paso, se violó el principio de igualdad contenido en el artículo 13 de la Constitución Política, pues a la intervenida no se le dio el mismo tratamiento que a las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria. Que, por lo anterior, los actos acusados están viciados por expedición irregular. 2°: A su juicio, los actos demandados aplicaron indebidamente el literal g) del artículo 114 del Decreto 663 de 1993, en concordancia con el numeral 24 del artículo 36 de la Ley 454 de 1998 y los artículos 2º, 3º y 4º del Decreto 1134 de 1989, por cuanto COPINCORA era una entidad de vínculo cerrado a la fecha de la

intervención, es decir, a ella solamente se podían afiliar los trabajadores y extrabajadores del INCORA y, por ende, no le era aplicable el Estatuto Orgánico Financiero, pues su actividad se sustraía de los lineamientos señalados en la Ley 454 de 1998 para las cooperativas que ejercen la actividad financiera. Afirman que, de todas maneras, aún en el caso de que fuera aplicable el Decreto 663 de 1993 a COPINCORA, el literal g) del artículo 114 no lo es a ninguna cooperativa, ejerza o no la actividad financiera, por no ser compatible con su naturaleza particular, diferente a la de las sociedades por acciones. Agregan que antes de la Ley 454 de 1998 sólo se consideraba actividad financiera la captación de depósitos a la vista o a término que hacían las cooperativas de recursos de terceros, es decir, de no asociados, como se desprende de los artículos 2º, 3º y 4º del Decreto 1134 de 1989, el cual, por lo demás, no se encuentra vigente, ya que el legislador volvió a regular la materia en forma íntegra en la Ley 454 de 1998. Señalan que antes de la Ley 454 de 1998 no era actividad financiera la efectuada con los propios asociados, y que ahora lo es, pero bajo la condición de que cuando se captan depósitos a la vista o a término no se esté dentro de las excepciones fijadas en la nueva ley. Manifiestan que, por ejemplo, los fondos de empleados pueden captar depósitos a la vista o a término, así como ahorro contractual de sus propios asociados y, sin embargo, no ejercen actividad financiera, como lo señaló la Superintendencia

Bancaria en el concepto número 70 de 18 de febrero de 1999, situación similar en la que se encuentra COPINCORA, quien tiene un vínculo cerrado. Anotan que el artículo 46 de la Ley 454 de 1998 excluyó expresamente a las cooperativas de vínculo cerrado de la obligación de especializarse, que es la regla general para todas las demás de vínculo abierto que capten depósitos de sus asociados. Advierten que las cooperativas tienen una característica que las diferencia de las sociedades comerciales: su número de asociados es variable e ilimitado, razón por la cual su patrimonio también es variable e ilimitado, pues el ingreso y libre retiro de asociados hace que su monto de aportes, componente fundamental de su patrimonio, aumente o disminuya, aportes que, a diferencia de las acciones de las sociedades anónimas, no tienen un valor nominal previamente establecido, luego no existe en las cooperativas un capital suscrito que pueda ser determinado en forma clara. A su juicio, mientras una cooperativa no disminuya sus aportes sociales por debajo del límite mínimo fijado en sus estatutos no incurre en causal alguna de disolución, y mal puede el Estado intervenirla para liquidarla o administrarla. Observan que las causales de disolución que ha consagrado el legislador para las sociedades anónimas y las cooperativas dejan claramente entrever que la reducción del patrimonio neto a menos del 50% del capital suscrito es sólo predicable de las sociedades anónimas (artículo 457 del C. de Co.), lo cual se refuerza con el artículo 107 de la Ley 79 de 1988, que establece de manera taxativa cuáles son las causales de disolución aplicables a las cooperativas.

Resaltan que como no existe en las cooperativas un capital suscrito que pueda ser determinado, el legislador, para garantizar a los terceros que la variabilidad del patrimonio de las cooperativas no afecte sus intereses, las obligó expresamente a fijar en sus estatutos un monto de aportes sociales mínimos irreducibles durante la existencia de la entidad, monto que debe estar debidamente pagado (artículo 6º, numeral 5 de la Ley 454 de 1998), en concordancia con el artículo 19, numeral 10 de la Ley 79 de 1988), luego mientras una cooperativa no disminuya sus aportes sociales por debajo del límite mínimo fijado en sus estatutos, no incurre en causal alguna de disolución y mal puede entonces el Estado intervenirla para liquidarla o administrarla. Alegan que el artículo 42 de la Ley 454 de 1998 prescribe que las cooperativas multiactivas o integrales con sección de ahorro y crédito deberán acreditar y mantener un monto mínimo de aportes sociales pagados no inferior a $500.000.000.00, cifra que reajustada con el IPC ascendió para 1999 a $583.500.000.oo. Afirman que, aún en el supuesto de que COPINCORA estuviera sujeta a las disposiciones previstas para las cooperativas que ejercen la actividad financiera, de todas maneras a la fecha de toma de posesión por parte de DANSOCIAL su monto de aportes sociales pagados mínimos no reducible fijado en sus estatutos era de $1.200.000.00, cifra superada por la cuenta de aportes pagados que ascendía en ese momento a $5.487.000.000.00, según consta en el balance

allegado con la demanda. 3°: Observan que la Administración al desatar el recurso de reposición no resolvió el argumento planteado consistente en que la causal contemplada en el literal g) del artículo 114 del Estatuto Orgánico Financiero no es compatible con la naturaleza de las entidades cooperativas y que, por ende, no puede aplicarla a ellas, sino sólo a las sociedades comerciales, omisión con la que desconoció lo dispuesto en el artículo 59,inciso 2, del C.C.A., según el cual la decisión resolverá todas las cuestiones que hayan sido planteadas y las que aparezcan con motivo del recurso, aunque no lo hayan sido antes. 4°: Arguyen que la decisión acusada vulneró el ejercicio del derecho de libre asociación de los miembros de COPINCORA (artículo 38 de la Constitución Política); los artículos 58 y 333, ibídem, que ordenan al Estado promover las formas asociativas y solidarias de propiedad; el 2º, inciso 2, de la Ley 79 de 1988, que prescribe que el Estado garantiza el libre desarrollo del cooperativismo; el principio de la autonomía y autogestión de las empresas solidarias (artículos 2º y 3º, parágrafo de la Ley 454 de 1998, en concordancia con el 4 de la Ley 79 de 1988; el 151, inciso 3, de la Ley 79 de 1988, que dispone que las funciones de inspección y vigilancia no implican por ningún motivo facultad de cogestión o intervención en la autonomía jurídica y democrática de las cooperativas. 5°: Alegan que los actos acusados están falsamente motivados, ya que para que

la causal de toma de posesión, que es a la vez el motivo que aduce la Administración para intervenir a COPINCORA, fuera válida; y, por ende, fueran válidas las resoluciones demandadas, DANSOCIAL debió haber demostrado plenamente que el patrimonio neto de COPINCORA se redujo por debajo del 50% del capital suscrito, y que la entidad incurrió en cesación de pagos, causal esta última que no se presentó como se reconoció en la resolución que resolvió el recurso de reposición. Advierten que la Administración se limitó a afirmar en la Resolución 660 de mayo de 1999, que “No existe posibilidad de vender los activos improductivos..”; a controvertir la capitalización aprobada por la asamblea General de la cooperativa; a afirmar que el flujo de efectivo proyectado no trae soporte documental que demuestre el origen de los conceptos recaudados y analiza la estructura de los activos, del pasivo y del patrimonio, pero sin determinar cuál es el supuesto capital suscrito y cuál el patrimonio neto de la cooperativa y su relación proporcional; que se refiere al estado de excedentes y pérdidas y hace un análisis financiero, y concluye que “se tipifican las causales señaladas en los literales a y g del art. 114 del decreto 663 de 1993 que dan lugar a la liquidación del ente en mención”. Aducen que a la demanda se acompañó la copia del concepto de la Cooperativa de Contadores Públicos Ltda.., en el que se dice que el concepto de “capital suscrito” no es aplicable a las cooperativas, por lo cual no se puede establecer en

sus estados financieros monto aluno de reducción sobre el capital de

COPINCORA.

Agregan que también se encuentran falsamente motivados los actos acusados, al aplicar el Estatuto Orgánico Financiero a una cooperativa de vínculo cerrado para ser intervenida. Expresan que los actos acusados fueron expedidos con desviación de poder, pues el hecho de haber tomado posesión de COPINCORA, sin haber incurrido ésta en cesación de pagos, y el de no estar tampoco incursa en la causal prevista en el artículo 114, literal g) del Decreto 663 de 1993, demuestran que la Administración actuó movida por fines distintos a los de su vigilancia y control. Finalmente, añaden que no tienen explicación hechos tales como haber afirmado que COPINCORA incurrió en cesación de pagos; haber nombrado como liquidador a un exfuncionario de DANSOCIAL, quien a su turno nombró como asesora del proceso liquidatorio a otra exfuncionaria de DANSOCIAL; el haber invocado como segunda causal la del literal g) del artículo 114 del Decreto 663 de 1993; el haber nombrado como agente especial a FECOFIN, por cuanto esta firma que no contempla dentro de su objeto social la de ser “agente especial” para intervenir y administrar entidades que han sido objeto de toma de posesión y que supuestamente ejercen la actividad financiera, quien a su vez nombró un gerente con sueldo superior a $3’000.000.00. I.3. La demanda fue notificada a la Nación – Departamento Administrativo de Cooperativas, quien a través de apoderado, en defensa de la legalidad de los actos acusados, manifestó que de conformidad con el artículo 8º de la ley 24 de

1989, el Jefe del Departamento tiene como función la de ejercer la inspección y vigilancia de las cooperativas especializadas de ahorro y crédito y de las operaciones de ahorro y crédito que realicen las cooperativas multiactivas o integrales, con las mismas facultades con las que cuenta la Superintendencia Bancaria. Afirma que el artículo 16 del Decreto 1134 de 1989 otorga las mismas facultades del Superintendente Bancario al Director de DANSOCIAL, razón por la cual se podía intervenir a COPINCORA para administrarla o liquidarla, sin que ello signifique que se deba aplicar en estricto sentido la legislación existente para las entidades sometidas a la vigilancia de la Superbancaria, pues este Departamento Administrativo no cuenta con un Consejo Asesor y menos con la necesidad de obtener autorización del Ministro de Hacienda. Observa que COPINCORA expedía CDT’s, es decir, que ejerció actividad financiera (artículo 39 de la Ley 454 de 1998), por lo cual se podía adoptar la medida cuestionada. De otra parte, advierte que los artículos 15, numeral 4, de la Ley 79 de 1988,y 36, 37 y 43 de los Estatutos de COPINCORA se refieren al concepto de aportes sociales suscritos, asimilable al del capital suscrito de las sociedades comerciales, razón por la cual era viable la aplicación del artículo 114, literal g) del Estatuto Orgánico Financiero. Considera que hay que hacer la adecuación de los elementos contables que componen la cuenta y que es por eso que para las cooperativas se denomina el rubro de aportes suscritos, los cuales son definidos por la Ley 79, al igual que los

pagados y los mínimos irreductibles. Considera que la finalidad de los aportes suscritos es la misma que la del capital suscrito, cual es garantizar un capital que permita funcionar y respaldar las obligaciones que se contraigan con terceros, razón por la cual sí era procedente estimar la afectación del patrimonio frente al capital suscrito. Agrega que tal y como lo manifestó el Revisor Fiscal en la Asamblea General de Delegados a comienzos de 1999, la Cooperativa se encontraba con unas pérdidas considerables que afectan el patrimonio y, por lo tanto, le es aplicable el literal g) del artículo 114 del Estatuto Orgánico y Financiero. Expresa que los actores ignoran que DANSOCIAL era al momento de los hechos la entidad del Estado encargada de la vigilancia y control de las entidades de economía solidaria y que por tal motivo su obligación era adoptar las medidas que la ley le permitía, con el objeto de garantizar que aquéllas se ciñeran a la Constitución, la ley y los estatutos. II-. LA SENTENCIA RECURRIDA Para denegar las pretensiones de la demanda consideró el a quo, en síntesis, lo siguiente: Que del contenido de los artículos 5º del Decreto 663 de 1993, 98 y 99 de la Ley de Cooperativismo, y 2º de la Ley 454 de 1998 se concluye que existen cooperativas que son vigiladas por la Superintendencia Bancaria a las que se les aplica el Estatuto Orgánico Financiero y las normas acordes de los establecimientos bancarios y que ello encuentra su origen en el desarrollo de actividades financieras dentro del ejercicio del objeto social de la cooperativa.

Advierte que existen diversas clases de cooperativas según el área en la que se especialicen: financieras, de ahorro y crédito y multiactivas o integrales, naturaleza esta última que ostenta CORPINCORA, de conformidad con sus estatutos, en los que se previeron como actividades recibir de sus asociados depósitos de ahorro a la vista, a término y también en las diferentes formas contractuales. Considera que hay que tener en cuenta que para la fecha en que fue inscrita la cooperativa, febrero de 1997, se encontraba vigente el Decreto 1134 de 1989 y la Ley 79 de 1988, mientras que para la época de los hechos que motivaron la medida acusada ya se encontraba vigente la Ley 454 de 1998. Anota que el régimen anterior a la Ley 454 de 1998 dispuso que las cooperativas multiactivas o integrales que prestaran el servicio de ahorro y crédito exclusivamente para sus asociados no requerían autorización para el ejercicio de la actividad financiera porque no eran consideradas cooperativas con actividad financiera, mientras que con ésta el control frente a este tipo de cooperativas se hizo más estricto, de tal suerte que si bien la cooperativa intervenida no encuadra dentro de la definición de cooperativa financiera porque sus actividades no son exclusivamente financieras, sí está demostrado que captó recursos de sus socios a través de CDT y de depósitos a la vista. Advierte que encontrándose la cooperativa bajo los supuestos de la Ley 454 de 1998, el hecho de que las negociaciones se hicieran única y exclusivamente entre los socios empleados todos de una misma entidad en nada desnaturaliza la actividad financiera, ya que legislativamente se ha determinado que su desarrollo

puede hacerse exclusivamente entre los socios y/o con terceros, haciendo la salvedad de que sólo las cooperativas financieras prestan sus servicios a terceros no asociados. Agrega que la ley en cita permitió que la entidad de control de las cooperativas se remitiera a las normas del Estatuto Orgánico Financiero, como se observa, por ejemplo, en el artículo 39, cuando autoriza adelantar las medidas cautelares establecidas en el numeral 1 del artículo 108, ibídem. Observa que en el acto inicial se invocaron los literales a) y g) del artículo 114 del Decreto 663 de 1993, y que luego, para su revocatoria parcial, se afirmó que no se demostró la cesación de pagos, pero que aún subsistía la causal de reducción del patrimonio. Que la parte actora no desvirtuó la disminución patrimonial y centra su inconformidad en que la entidad no podía saber el monto del capital suscrito, pues las cooperativas se constituyen con aportes, pero que tal argumento no fue planteado en la vía gubernativa, constituyendo un aspecto nuevo en la discusión que adolecería de falta de agotamiento de la vía gubernativa. Que, además, los demandantes no lograron desvirtuar que para 1997 las pérdidas acumuladas representaban el 76.57% de los aportes sociales, que para 1998 el 102% y que aunque para 1999 pareció recuperarse en algo, dicho excedente no alcanzaba a indicar un mejoramiento en la situación financiera de la cooperativa, lo cual significa que su situación económica y financiera sí ameritaba una medida urgente de cautela y, en tal sentido, el acto mantiene su presunción de legalidad.

Frente a la expedición irregular alegada por no haberse obtenido el concepto previo del Ministerio de Hacienda, el a quo considera que dicho argumento tampoco fue expuesto en la vía gubernativa, y precisa que, de todas maneras, según la Ley 454 de 1998, las normas del Estatuto Orgánico Financiero serán aplicables en la medida en que sean acordes con la naturaleza de la vigilada y, en general, de sus autoridades controladoras. Anota que la consideración anterior tiene sustento no sólo en que la ley ordenó que el DANSOCIAL asumiera las obligaciones del DANCOOP con la advertencia de “SIEMPRE Y CUANDO CORRESPONDAN A SUS FUNCIONES” (artículo 31 de la Ley 454 de 1998) y que, así mismo, ejercería la función de control, inspección y vigilancia mientras se organizaba la Superintendencia de la Economía Solidaria, sino también en que la naturaleza jurídica de esta última sí corresponde a una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público (artículo 33, ibídem), mientras que el Departamento Administrativo, dada su naturaleza jurídica, no está adscrito sino vinculado, siendo procedente el control de tutela propio de las entidades adscritas. Concluye el sentenciador de primera instancia que no puede entenderse ni exigirse a las entidades públicas que cuando se remitan por ley a otros ordenamientos para el cumplimiento de funciones que les fueron trasladadas, transformen toda su estructura y naturaleza jurídica, cuando la propia ley no lo ha establecido. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO El apoderado de los actores, además de reiterar los argumentos expuestos en la

demanda para atacar la legalidad de los actos acusados, adujo, en esencia, que la Administración revocó la primera decisión consistente en liquidar la cooperativa y, al resolver el recurso de reposición, profirió una nueva decisión, esto es, tomar posesión de la misma para administrarla, acto que lo sorprendió y frente al cual no tuvo oportunidad de reclamar, razón por la que acudió a la jurisdicción contencioso administrativa. A su juicio, el Tribunal incurre en una errónea interpretación de las normas señaladas como violadas, pues no obstante admitir que COPINCORA no realiza actividades financieras, las cuales exigen un control estricto por parte del Estado, estima que por captar ahorros entre sus asociados se asimila por analogía a las verdaderas cooperativas financieras que captan dinero de terceros. Ag