CE-25000-23-24-000-1999-00846-01(7787)-2002

CIERRE DEFINITIVO DE ESTABLECIMIENTO DE COMERCIO - Cuando no hay posibilidad de cumplir el requisito de uso del suelo puede imponerse sin estar precedido por requerimiento multa o suspensión de actividades / ESTABLECIMIENTO DE COMERCIO - Sanción de cierre definitivo ante imposibilidad de cumplir el requisito de uso de suelo / USOS DEL SUELOSu incumplimiento puede dar lugar a la sanción de cierre definitivo del establecimiento Entre los requisitos que señala el artículo 2º de la ley 232/95, aludido en la norma transcrita, se encuentra el previsto en su literal a), consistente en cumplir con todas las normas referentes al uso del suelo, intensidad auditiva, horario, ubicación y destinación expedidas por la autoridad competente del respectivo municipio. Milita en el expediente copia del oficio de 4 de abril de 1998, enviado por el Coordinador de la Subdirección Jurídica del Departamento Administrativo de Planeación Distrital. En el citado oficio se le informa al representante legal de la actora que en la zona de su establecimiento comercial se permiten, entre los usos comerciales, el ‘Comercio de cobertura local I-A y 1B, y zonal II-A’; que el uso propuesto, ‘compra y venta de automotores’, hace parte del comercio zonal IIB (comercio zonal de mayor impacto), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16 del Decreto 325 de 1992, y que, por lo tanto, no es viable el funcionamiento de dicho establecimiento en la mencionada subzona. Es evidente que la actora se encontraba ante un requisito que no le era posible cumplir para

poder funcionar en el lugar donde se encontraba instalada, esto es, el inmueble ubicado en la Carrera ... de Bogotá, luego está inmersa en la situación descrita en la parte final del artículo 4, numeral 4, de la Ley 232 de 1995, a cuyo tenor cabe decir que en dicha situación es imperativo para la autoridad competente ordenar el cierre definitivo del establecimiento de comercio, atendiendo la inflexión empleada del verbo actuar utilizada en dicho artículo, en tanto prescribe que ella “actuará con quien no cumpla los requisitos previstos en el artículo 2º de esta Ley, de la siguiente manera:”. INSPECCION OCULAR - Falta de pronunciamiento al decidirse los recursos de reposición y apelación: irregularidad no sustancial ante inocuidad de la prueba / PRUEBAS - Quien decide el recurso de reposición en vía gubernativa está relevado al decidir de plano el por qué deniega su práctica mientras quien decide el de apelación debe motivar el rechazo De suerte que dadas las circunstancias fácticas y jurídicas expuestas la Administración no violó el debido proceso por haber omitido la aplicación de las demás medidas previstas en el artículo 4 de la Ley 232/95, puesto que se ajustó a lo previsto en esa ley sobre el particular. En lo atinente al silencio que guardó la Administración respecto de la solicitud de la práctica de una inspección al establecimiento comercial, se tiene que en realidad la Administración no hizo pronunciamiento alguno al respecto en los actos mediante los cuales desató tales recursos. Al respecto, es menester retomar lo dicho por el a quo sobre la improcedencia de la solicitud y práctica de pruebas en el recurso de reposición,

dado que se debe resolver de plano, según el artículo 56 del C.C.A., luego el funcionario que decidió ese recurso estaba relevado por la ley para explicar el por qué no decretó la prueba solicitada. Con relación al recurso de apelación, el silencio advertido, sin lugar a dudas, constituye una irregularidad, toda vez que el citado artículo prevé la posibilidad de que se pidan y se practiquen pruebas, incluso de oficio, para decidir ese recurso, y si el funcionario ad quem no las decreta, debe dar las razones de ello en el acto que decide el recurso. No obstante, en este caso se trata de una irregularidad no sustancial, debido a que atendiendo el objeto de la prueba solicitada ésta no tenía la virtud de variar en modo alguno la situación jurídica en que se encontraba el establecimiento comercial de la actora, ya que ella estaba dada por el ordenamiento jurídico y el objeto o la actividad comercial de ese establecimiento, según lo cual le estaba prohibido funcionar en el lugar en donde operaba. Ninguna incidencia tenía en esa circunstancia el hecho de que hubiera o no antejardín o que utilizara o no los andenes del inmueble, ya que fuere cierto o no la prohibición se mantenía.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D. C., veintidós (22) de noviembre del dos mil dos (2002) Radicación n0úmero: 25000-23-24-000-1999-00846-01(7787)

Actor: MESAUTOS & CIA. S. EN C.

Demandado: ALCALDÍA LOCAL DE PUENTE ARANDA Y CONSEJO DE

JUSTICIA DE BOGOTA Referencia: APELACIÓN SENTENCIA La Sala decide la apelación interpuesta por la parte actora contra la sentencia proferida el 18 de octubre del 2001 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual no accedió a las pretensiones de la demanda.

I.- ANTECEDENTES

1. La demanda Mesautos & Cía. S. en C., en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que acceda a las siguientes 1. 1. Pretensiones - Que declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: Resolución núm. 326 de 28 de septiembre de 1998, de la Alcaldía Local de Puente Aranda, mediante la cual ordenó el cierre definitivo del establecimiento

comercial denominado MESAUTOS & CIA. S. EN. C., situado en la carrera 46 Núm. 2B-47 de la ciudad de Bogotá, dedicado a la exhibición y venta de vehículos. Resolución, sin número, de 15 de enero de 1999, expedida por la misma dependencia, mediante la cual confirmó la anterior en virtud del recurso de reposición. Resolución, sin número, de 31 de mayo de 1999, expedida por el Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá, Sala Administrativa, por la cual confirmó la primera resolución citada, al desatar el recurso de apelación. En memorial de adición a la demanda solicita que, como consecuencia de la

nulidad solicitada, condene a la entidad demandada al pago de los perjuicios que se llegaren a probar en el proceso por daño emergente y lucro cesante, los cuales estimó en $8.000.000.oo para la fecha de presentación de la adición de la demanda, a razón de $2.000.000.oo mensuales dejados de percibir entre noviembre de 1999 y marzo de 2000 (folio 41). 1.2. Hechos u omisiones Los antecedentes que fundamentan las pretensiones indican que desde 1991 el señor José del Carmen Mesa Suárez instaló en la carrera 46 Núm. 2B-47 de la ciudad de Bogotá un establecimiento comercial denominado MESAUTOS, con el mismo objeto de lo que posteriormente vino a ser la sociedad actora, para lo cual le fue concedida la licencia respectiva, que le fue renovada sucesivamente desde 1992 hasta 1995 por la Alcaldía Local. En 1989 obtuvo la licencia de obra para la construcción de un edificio de dos pisos con dos apartamentos, dos garajes y dos locales comerciales. En 1997 la misma alcaldía local inició un procedimiento administrativo tendiente a verificar si dicho establecimiento comercial cumplía con las exigencias previstas en la Ley 232 de 1995, en cuanto al uso del suelo y la utilización de las áreas de antejardín y andén contiguas al inmueble, cuya actuación administrativa culminó con la Resolución Núm. 326 de 28 de septiembre de 1998, ordenando el cierre definitivo del establecimiento, debido a que las normas sobre el uso del suelo hacían imposible su funcionamiento en el aludido sitio. Ese acto fue recurrido en

reposición y apelación, recursos que fueron decididos, en su orden, por las resoluciones de 15 de enero de 1999, de la alcaldía local, y de 31 de mayo de 1999, de la Sala Administrativa del Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá, confirmando la decisión impugnada. 1. 3. Normas violadas y concepto de la violación Dos son los cargos formulados por la actora: Violación de normas superiores y expedición del acto con falsa motivación. En cuanto al primero, indica que el acto administrativo acusado infringe los artículos 29 de la Constitución Política, 4 de la Ley 232 de 1995; 3, inciso 2º, y 35 del C. C. A., porque a la actora se le negó la práctica de una diligencia de inspección judicial, que era prueba esencial para demostrar las condiciones de hecho en que funcionaba el establecimiento comercial en mención, y es inadmisible que en el acto principal acusado se diga que por economía procesal no se observan los pasos del procedimiento, siendo que dicho principio no implica inobservar los derechos de contradicción, defensa y publicidad, al punto de obviar pruebas y etapas importantes de la actuación administrativa. En cuanto al segundo cargo, la falsa motivación del acto acusado, se hace consistir en la ausencia de un estudio serio detallado, profundo y objetivo de los hechos motivo de la actuación administrativa cuestionada, de modo que no es cierto lo afirmado en las consideraciones de la Resolución de 15 de enero de 1999, en el sentido de que se cumplió el proceso y se establecieron las razones legales por las cuales se procedió a ordenar el cierre definitivo del establecimiento, y que los

argumentos del recurso carecen de peso y profundidad, sin que se expongan las razones de dicha carencia. Asimismo, agrega que lo expuesto en el acto acusado no corresponde con la realidad, en especial con respecto al uso del antejardín y el andén contiguo al inmueble, ya que la Administración se limitó a hacer la afirmación sin ninguna demostración y, además, no existe motivación suficiente para imponer la sanción de cierre definitivo del establecimiento comercial.

2. Contestación de la demanda El Distrito Capital, mediante apoderado, manifiesta que se pudo constatar que la demandante no cumple con los requisitos del artículo 4, numerales 1 a 4, de la Ley 232 de 1995, y se precisó que la actividad del establecimiento comercial no podía desarrollarse en el inmueble mencionado, atendiendo los usos consagrados para el polígono con código ARG-01-4C, según plancha 35 del plano oficial de zonificación y tratamiento del Acuerdo 6 de 1990, determinado en el artículo 48, numeral 1, del Decreto 735 de 1993, que permite el comercio local IA y IB y zona IIA, en el cual no está prevista la actividad de exhibición y venta de vehículos automotores.

II.- LA SENTENCIA RECURRIDA El a quo, luego de hacer un recuento de lo actuado en el procedimiento administrativo, desestimó los cargos al observar que a la actora no se le violó el derecho de defensa ni el debido proceso por no haberse decretado la inspección judicial que solicitó en el recurso de reposición, puesto que ello era improcedente por cuanto ese recurso se debe resolver de plano según el artículo 56 del C.C.A. y

dicha prueba no iba a desvirtuar la enfática comunicación que Planeación Distrital le envió a su representante legal indicándole que en la zona no podía desarrollar su actividad comercial, coincidente al respecto con el informe técnico de la misma dependencia rendido al Consejo de Justicia del Distrito con ocasión del recurso de apelación. Tampoco fueron vulnerados tales derechos por la no observancia de los pasos graduales y progresivos que había que recorrer por mandato del artículo 4 de la Ley 232 de 1995 antes de llegar al cierre definitivo, toda vez que las medidas previas a dicho cierre proceden cuando se trata del no cumplimiento de requisitos posibles, más no de imposibles, como en este caso el referido al uso permitido del suelo, que bajo ninguna circunstancia podía ser satisfecho, lo cual imponía, sin más preámbulos, el cierre definitivo del establecimiento para acatar el precitado artículo. En cuanto al cargo de falsa motivación sostiene que es indudable que el motivo principal del cierre definitivo del establecimiento comercial de la actora es el uso inadecuado del suelo y que ésta no desconoce, y el accesorio es el relativo al antejardín, de modo que si se utiliza o no el antejardín y el andén contiguo es algo que resulta irrelevante frente a la evidente y real causa que originó el cierre en cuestión, expuesta con plena claridad en los actos censurados. III.- EL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la actora insiste en que con los actos acusados se desconoció el debido proceso por las razones que se invocaron en la demanda y que echa de

menos el a quo, ya que los trámites establecidos en la ley no se pueden convertir en simples formalidades de discrecional aplicación según el capricho del funcionario de turno, siendo que con la prueba solicitada se estaba tratando de aportar un elemento esencial para la demostración de las condiciones de hecho de la explotación del establecimiento comercial, y es ilegal que invocando la economía procesal no se observen los pasos graduales, consecutivos y sucesivos, cada uno respecto del anterior, que concluyen en el cierre definitivo de un local comercial, además de que toda sanción debe ser el resultado de una investigación administrativa seria y objetiva. Reitera que existe falsa motivación, por cuanto esta figura se presenta no sólo cuando el hecho indicado en el acto acusado no corresponde con la realidad, sino también cuando éste carece de motivo suficiente para imponer sanción de cierre definitivo de un establecimiento de comercio de compra venta de vehículos, y en este caso no se presentan argumentos para demostrar que la actora no tiene razón para pedir el decreto de una prueba ni se indica que hubo análisis de la inconducencia e impertinencia de la misma, como era el deber de la autoridad, amén de que es completamente falso que la actora utilizara el área de antejardín y el andén contiguo al inmueble, y pese a ello su petición de la aludida prueba no mereció contestación alguna por parte de la Alcaldía Local. En consecuencia, pide que se revoque la sentencia y se acceda a las pretensiones de la demanda. IV.- ALEGATOS DE CONCLUSION El apoderado del Distrito Capital alega, en síntesis, que se constató que la

demandante no cumplió con los requisitos señalados en el artículo 4º de la Ley 232 de 1995 y que la actividad que ella desarrollaba violaba las normas urbanísticas sobre el uso del suelo que rige en la zona, según lo expuso en la contestación de la demanda, cuyo cumplimiento le corresponde vigilar a los alcaldes menores, por lo cual solicita que se confirme la sentencia apelada. V.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO El representante del Ministerio Público ante la Sala guardó silencio en este proceso. VI.- DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes CONSIDERACIONES 1ª. El acto acusado Se trata de la Resolución núm. 326 de 28 de septiembre de 1998, de la Alcaldía Local de Puente Aranda, mediante la cual ordenó el cierre definitivo del establecimiento comercial denominado MESAUTOS & CIA. S. EN. C., situado en la carrera 46 Núm. 2B-47 de la ciudad de Bogotá, dedicado a la exhibición y venta de vehículos, y de las que la confirmaron en los recursos de reposición y apelación. Al efecto se basó en el artículo 4 de la Ley 232 de 1995, en concordancia con los artículos 48, numeral 2, literal a), y 291 del Acuerdo Distrital Núm. 6 de 1990 y sus decretos reglamentarios 735 de 1993 y 325 de 1992, y a tenor del último artículo citado la actividad de exhibición y venta de vehículos sólo se permite en las áreas con polígono ARG 02 como exclusividad del comercio zonal II B, así como en el

hecho de que “el predio se encuentra en un área con polígono ARG 01 a donde no se permite el desarrollo de esta actividad, más aún cuando para ello se utiliza el área de antejardín y el andén contiguo al inmueble”. Las anteriores consideraciones fueron ratificadas y ampliadas con ocasión de ambos recursos interpuestos contra esa decisión. En la actuación administrativa que condujo a dicha decisión se observa en el respectivo expediente que el representante legal de la actora fue requerido el 13 de julio de 1998 para que en el término de 30 días calendario allegara los requisitos exigidos para el legal funcionamiento del establecimiento comercial, a lo cual se comprometió mediante acta de esa fecha ( folio 35 del cuaderno anexo ). En virtud de ello, con memorial presentado el 13 de agosto de 1998, el interesado allegó los documentos concernientes a la existencia y representación legal, al concepto técnico del Cuerpo de Bomberos; a las condiciones de salubridad del establecimiento, al pago de los impuestos pertinentes y la fotocopia de un derecho de petición de concepto sobre el uso del suelo solicitado al Departamento Administrativo de Planeación Distrital, con base en lo cual pidió el archivo del expediente. Surtido lo anterior se profirió la Resolución Núm. 326 de 1998, atrás reseñada, y en virtud de los recursos de reposición y apelación contra la misma, se expidieron las otras dos resoluciones acusadas. 2ª. Examen del recurso Los motivos de inconformidad a dilucidar en esta instancia consisten en que a la actora se le violó el debido proceso por cuanto no se siguió la gradualidad prevista

en el artículo 4 de la Ley 232 de 1995 y nada se dijo sobre la solicitud de una inspección al establecimiento comercial que solicitó como prueba en la interposición de los recursos en comento, y que el acto adolece de falsa motivación por no existir hechos que lo sustenten ni haberse efectuado un estudio a fondo del asunto. El artículo 4º de la Ley 232 de 1995, precitado, es del siguiente tenor: “El alcalde, quien haga sus veces, o el funcionario que reciba la delegación, siguiendo el procedimiento señalado en el libro primero del Código Contencioso Administrativo, actuará con quien no cumpla los requisitos previstos en el artículo 2º de esta Ley, de la siguiente manera:

1. Requerirlo por escrito para que en un término de 30 días calendario cumpla con los requisitos que hagan falta.

2. Imponerle multas sucesivas hasta por la suma de 5 salarios mínimos mensuales por cada día de incumplimiento y hasta por el término de 30 días calendario.

3. Ordenar la suspensión de las actividades comerciales desarrolladas en el establecimiento, por un término hasta de 2 meses, para que cumpla con los requisitos de la ley.

4. Ordenar el cierre definitivo del establecimiento de comercio, si transcurridos 2 meses de haber sido sancionado con las medidas de suspensión, continúa sin observar las disposiciones contenidas en la presente Ley, o cuando el cumplimiento del requisito no sea posible” Se observa que la gradualidad que reclama la actora y que efectivamente establece la norma transcrita es relativa en la medida en que la parte final del precepto

consagra una situación en la cual no es aplicable al autorizar que se ordene el cierre definitivo de manera inmediata, esto es, prescindiendo de las medidas anteriores, como sucede cuando el cumplimiento del requisito no es posible, lo cual, por lo demás, responde a principios de claridad y eficiencia de las actuaciones administrativas y, por ello, al de la buena fe, toda vez que si está acreditado que un requisito determinado es imposible de cumplir, es contrario a la rectitud y a la lealtad que debe regir toda relación jurídica exigir escalonadamente comportamientos que de antemano se sabe que no van a poder ser cumplidos por la otra parte, en este caso, por el investigado y que, por lo mismo, va a ser acreedor, sucesivamente, de sanciones cada vez más gravosas y que inevitablemente se llegará a la de mayor gravedad. En ese orden de ideas, entre los requisitos que señala el artículo 2º de la misma ley, aludido en la norma transcrita, se encuentra el previsto en su literal a), consistente en cumplir con todas las normas referentes al uso del suelo, intensidad auditiva, horario, ubicación y destinación expedidas por la autoridad competente del respectivo municipio. Sobre el particular, milita en el expediente copia del oficio de 4 de abril de 1998, enviado por el Coordinador de la Subdirección Jurídica del Departamento Administrativo de Planeación Distrital al representante legal de la actora, en atención a una consulta suya, aportada por esa dependencia con ocasión de un concepto que sobre el punto le solicitó el Consejo de Justicia del Distrito Capital dentro del trámite del recurso de apelación en comento.

En el citado oficio se le informa al representante legal de la actora que en la zona de su establecimiento comercial se permiten, entre los usos comerciales, el ‘Comercio de cobertura local I-A y 1B, y zonal II-A’; que el uso propuesto, ‘compra y venta de automotores’, hace parte del comercio zonal II-B (comercio zonal de mayor impacto), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16 del Decreto 325 de 1992, y que, por lo tanto, no es viable el funcionamiento de dicho establecimiento en la mencionada subzona, teniendo en cuenta que no está contemplado en la norma indicada. Le advierte, entonces, que “Es importante dejar en claro que los usos no contemplados como permitidos en las normas urbanísticas, se entienden prohibidos (artículo 55, inciso 2º, del acuerdo 6 de 1990 )” (folio 73 del cuaderno anexo). Asimismo, el Informe del Departamento Administrativo de Planeación del Distrito Capital, dirigido al Consejo de Justicia, Sala Administrativa, a solicitud de éste como prueba decretada dentro del trámite del recurso de apelación a que se ha hecho referencia, corrobora lo anotado en el oficio precitado, en cuanto concluye que según el artículo 16 del Decreto 325 de 1992, por el cual se dictan disposiciones generales sobre los usos urbanos, las condiciones de su funcionamiento en los establecimientos y la clasificación de las actividades según los distintos grupos y clases, “la actividad de compra, venta, distribución, importación, exportación de vehículos automotores nuevos y usados de servicio público y privado está clasificada como un comercio zonal de mayor impacto clase IIB literal C como

Exhibición y Venta de vehículos la cual no está permitida para la subzona en donde se ubica el predio en cuestión, como tampoco está contemplado dentro de los usos ya descritos anteriormente” (folio 64 cuaderno anexo). Así las cosas, es evidente que la actora se encontraba ante un requisito que no le era posible cumplir para poder funcionar en el lugar donde se encontraba instalada, esto es, el inmueble ubicado en la carrera 46 No 2B-47, de la ciudad de Bogotá, luego está inmersa en la situación descrita en la parte final del artículo 4, numeral 4, de la Ley 232 de 1995, a cuyo tenor cabe decir que en dicha situación es imperativo para la autoridad competente ordenar el cierre definitivo del establecimiento de comercio, atendiendo la inflexión empleada del verbo actuar utilizada en dicho artículo, en tanto prescribe que ella “actuará con quien no cumpla los requisitos previstos en el artículo 2º de esta Ley, de la siguiente manera:”. Además de estar autorizada por la ley para haber procedido al cierre del establecimiento, como atrás se advirtió, era un imperativo de la buena fe que la Administración actuara de manera leal frente a las circunstancias acreditadas en la actuación administrativa que hacían nugatoria cualquier exigencia que a la actora se le hiciera respecto de un requisito imposible, así como indefectible, por ende, la imposición de las consecutivas sanciones, haciendo así más gravosa la situación de la sancionada. De suerte que dadas las circunstancias fácticas y jurídicas expuestas la Administración no violó el debido proceso por haber omitido la aplicación de las

demás medidas previstas en el artículo 4 de la Ley 232 de 1995, puesto que se ajustó a lo previsto en esa ley sobre el particular. En lo atinente al silencio que guardó la Administración respecto de la solicitud de la práctica de una inspección al establecimiento comercial, “con el objeto de verificar que allí no existen antejardines y por otro lado demostrar que no se ha utilizado el andén contiguo al inmueble, así mismo, mediante la citada diligencia se ha de comprobar que si hay vehículos éstos se encuentran al interior del referido inmueble, que es de propiedad privada” ( folio 51 del cuaderno anexo ), consignada en las pruebas del memorial de interposición de los recursos, se tiene que en realidad la Administración no hizo pronunciamiento alguno al respecto en los actos mediante los cuales desató tales recursos. Al respecto, es menester retomar lo dicho por el a quo sobre la improcedencia de la solicitud y práctica de pruebas en el recurso de reposición, dado que se debe resolver de plano, según el artículo 56 del C. C. A., luego el funcionario que decidió ese recurso estaba relevado por la ley para explicar el por qué no decretó la prueba solicitada. Sin embargo, con relación al recurso de apelación, el silencio advertido, sin lugar a dudas, constituye una irregularidad, toda vez que el citado artículo prevé la posibilidad de que se pidan y se practiquen pruebas, incluso de oficio, para decidir ese recurso, y si el funcionario ad quem no las decreta, debe dar las razones de ello en el acto que decide el recurso. No obstante, en este caso se trata de una irregularidad no sustancial, debido a que

atendiendo el objeto de la prueba solicitada ésta no tenía la virtud de variar en modo alguno la situación jurídica en que se encontraba el establecimiento comercial de la actora, ya que ella estaba dada por el ordenamiento jurídico y el objeto o la actividad comercial de ese establecimiento, según lo cual le estaba prohibido funcionar en el lugar en donde operaba. Ninguna incidencia tenía en esa circunstancia el hecho de que hubiera o no antejardín o que utilizara o no los andenes del inmueble, ya que fuere cierto o no la prohibición se mantenía. A lo anterior se debe agregar que la mención que en el acto principal se hace del antejardín y de los andenes del inmueble es totalmente marginal e irrelevante, de suerte que bien puede suprimirse la expresión respectiva y la causa para ordenar el cierre del establecimiento continúa incólume, esto es, la de no poder cumplir con el requisito previsto en el literal a) del artículo 2º de la Ley 232 de 1995. La mención a aquellos elementos aparece como un complemento, por demás innecesario, para justificar la decisión acusada, de allí que en los actos que decidieron los recursos no se aludió a ellos, habiéndose centrado todas las consideraciones de la Administración en lo relativo al requisito del cumplimiento de las normas sobre uso del suelo. Por consiguiente, la prueba solicitada era irrelevante e inconducente frente a los motivos sustanciales o determinantes de la decisión enjuiciada, de donde el silencio de la Administración al decidir el recurso de apelación se torna en una irregularidad que se considera como no sustancial, ya que ante la irrelevancia de la prueba pedida no se afecta el derecho de defensa.

De otra parte, la Administración, en la segunda instancia, sí decretó una prueba de oficio relacionada con la circunstancia sustancial del asunto, como era lo conveniente para la actora, toda vez que pese a estar dicho en el acto administrativo recurrido y ser un aspecto normativo, solicitó a la autoridad competente la certificación del uso del suelo de la zona en comento, prueba que era decisiva para la suerte de dicho acto. De lo anterior se sigue que tampoco hubo violación del debido proceso por cuenta del silencio que la Administración guardó en la segunda instancia sobre la prueba solicitada por la actora mediante el recurso de apelación. Por último, las anteriores precisiones permiten descartar la falsa motivación que la actora le atribuye a los actos acusados, puesto que además de no haber sido desvirtuado lo dicho en los actos acusados, está acreditado que los hechos determinantes de la decisión acusada, esto es, los relativos a la prohibición del uso dado al suelo por la actora, sí existieron, que a ellos corresponden los que se invocan como fundamentos de tales actos y que la decisión que éstos contienen se adecua a los mismos. Es intrascendente, entonces, cualquier situación que se hubiere dado con relación al uso del jardín y de los andenes por parte de la actora, puesto que la alusión que en el acto principal se hizo a esos lugares del inmueble fue corregida en el acto que decidió el recurso de apelación, en cuanto se dejó en claro que el motivo principal de la decisión enjuiciada era el atrás anotado y se prescindió de toda mención de tales lugares. Al efecto, téngase en cuenta que las

tres resoluciones deben considerarse como un solo acto, como un todo, y que la vía gubernativa sirve a la Administración para corregir o subsanar irregularidades de la actuación administrativa, es decir, le permite ejercer la auto tutela sobre sus propios actos. En consecuencia, el cargo no prospera. Así las cosas, se concluye que la sentencia apelada se encuentra conforme con la situación procesal, de donde es menester confirmarla. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero.- CONFÍRMASE el fallo apelado. Segundo.- En firme esta decisión, regrese el expediente al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 22 de noviembre del 2002.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA