CE-25000-23-24-000-1999-0324-01(6570)-2001

REFORMATIO IN PEJUS - Se aplica en proceso penales y disciplinarios / REFOMATIO IN PEJUS - No se aplica a procedimientos administrativos sino en proceso judiciales entre particulares / INFRACCIONES URBANÍSTICASNo le es aplicable la reformatio in pejus por involucrar el bien común Para la Sala es claro que el principio de la reformatio in pejus, consagrado en el inciso 2º artìculo 31 de la Constitución Política, no ostenta todo su rigorismo frente al procedimiento administrativo, pues dicho postulado hace referencia solo a la sentencia penal, y se aplica a la sanción de tipo disciplinario. En cuanto a la remisión al artículo 357 del C.P.C, no resulta de recibo en la actuación administrativa, pues, acorde con el artículo 59 del C.C.A., que establece: “Concluido el término para practicar pruebas, y sin necesidad de auto que así lo declare, deberá proferirse la decisión definitiva. Esta se motivará en sus aspectos de hecho y de derecho, y en los de convivencia, si es del caso. La decisión resolverá todas las cuestiones que hayan sido planteadas y las que aparezcan con motivo del recurso, aunque no lo haya sido antes.”;en algunos casos el adquem, al conocer del recurso de apelaciòn, puede ejercer su competencia funcional sin limitaciòn alguna sobre la decisión administrativa impugnada. Ello, para permitir que la administración pueda, desde su estructura interna, dar debido cumplimiento al principio de legalidad aplicando la sanción o medida descrita en la norma, como resultado de tener por probada una contravención de tipo administrativo. Además, cuando el artículo 357 del C.P.C marca el ámbito de

competencia del superior, para indicar que el recurso se entiende interpuesto solo en lo favorable, hace alusión al proceso judicial relativo a controversias entre particulares, mientras que en el caso en estudio, por tratarse de una materia que involucra el bien común, en la medida en que el respeto por las normas urbanísticas redunda en bienestar, tranquilidad y organización social, se trasciende la esfera de lo meramente privado. Si bien, la reformatio in pejus, más que un principio, constituye una regla técnica del derecho, no es de aplicación absoluta, pues, por el contrario, el ordenamiento jurìdico establece las limitaciones propias que restringen su operatividad frente a un caso concreto. Es asì, que aunque instituciòn netamente procesal, no tiene una utilización uniforme en todos los procesos judiciales, y si bien puede ser aplicable en algunos procedimientos administrativos, su ámbito depende de la estirpe disciplinaria-sancionatoria que algunos de ellos contengan, y que la norma aplicable lo permita, no cobijando dicho postulado, por lo tanto, al caso sub-examine, puesto que lo demandado evidencia la ausencia de ese carácter en la medida en que los fines que persigue la Ley 388 de 1997 son la promoción, por parte de los municipios, del desarrollo, ordenamiento y uso equitativo del suelo, protección del medio ambiente, prevención de desastres, así como el garantizar la función social y ecológica de la propiedad; dista, por lo tanto, tal objeto del aspecto penal o netamente disciplinario o sancionatorio, a pesar de que la Ley haya previsto sanciones por la

violación de normas urbanísticas, impuestas para garantizar su efectividad. VÍA GUBERNATIVA - Inaplicación del art. 357 del C.P.C. por regulación especial de la segunda instancia en el artículo 59 del C.C.A. / MULTA POR INFRACCION URBANÍSTICA - No constituye pena ni sanción disciplinaria / REFORMATIO IN PEJUS - Invulneración por su no aplicación en actuaciones administrativas Es claro para la Sala que en la vía gubernativa la Administración puede corregir los errores en que haya incurrido el funcionario de inferior jerarquía al expedir el acto recurrido, lo cual permite que el ad-quem pueda llegar a modificar la decisión administrativa que haya adoptado el ad-quo, así esto traiga como consecuencia la aplicación de una sanción mayor a quien actuó como impugnante respecto del acto de primera instancia, cuando lo que se vislumbra es el desconocimiento abierto de la ley. No se trata entonces de que el superior haya querido agravar la multa sino que se limitó a imponer la que, como mínimo, legalmente correspondía, al igual que impuso otras medidas para la efectividad de la decisión adoptada. La expresa remisión que se hace al Código de Procedimiento Civil por el artículo 267 del C.C.A. para los aspectos no contemplados en el mismo, no se aplica en el tema en concreto, pues existe norma especial que regula la materia, artículo 59 del C.C.A., norma que permite que el funcionario de segunda instancia tenga flexibilidad para enmendar el error cometido por su inferior al proferir una decisión abiertamente ilegal. De manera que la argumentación en la que sustenta la parte actora el cargo del desconocimiento del principio de la reformatio in pejus no

resulta de recibo, pues la sanción de multa impuesta en primera instancia, de una parte, no constituye una pena, como tampoco una sanción de tipo disciplinario, conceptos que tienen su desarrollo en el Código Penal y en el Único Disciplinario, no en la Ley 388 de 1997, donde el tratamiento sancionatorio tiene una identidad y unos fines propios, denominándosele sanción urbanística, como una forma de distinción frente a las demás que el Estado puede imponer respecto del incumplimiento de las obligaciones por parte de los administrados, pero no como consecuencia de la comisión de un delito ni de una falta disciplinaria imputable a un servidor público. De otra parte, el Consejo de Justicia de Bogotá le dio aplicación a la ley en cita.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Bogotá. D. C., julio seis del año 2001

Radicación número: 25000-23-24-000-1999-0324-01(6570)

Actor: JUAN PABLO BERTIERI QUINTERO Referencia: APELACIÓN SENTENCIA Procede la Sala a decidir la apelación interpuesta por la parte actora, respecto de la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con fecha 8 de junio del 2000, mediante la cual denegó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

a. El actor, el tipo de acción y las pretensiones de la demanda.

El ciudadano Juan Pablo Bertieri Quintero, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó la nulidad de los siguientes actos: 1) Resolución OB - 0066 de marzo 19 de 1998, proferida por la Alcaldía Local de Puente Aranda - Localidad XVI-, por medio de la cual se declaró infractor del artículo 99 de la Ley 388 de 1997 a JUAN PABLO BERTIERI QUINTERO. 2) Resolución OB - 0092 de abril 29 de 1998, expedida por la Alcaldía de Puente Aranda -Localidad XVI-, por medio de la cual resolvió el recurso de reposición interpuesto, confirmando la Resolución OB – 0066 DE 1998, y concedió el de apelación. 3) Providencia de fecha agosto 13 de 1998, aprobada mediante Acta No. 022 del Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá, Sala de Obras y Urbanismo-, por la cual se resolvió el recurso de apelación. 4) Providencia de fecha noviembre 17 de 1998, aprobada mediante Acta No. 032 del Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá, Sala de Obras y Urbanismo, por la cual se accedió a la solicitud impetrada por el Ministerio Público el 3 de septiembre de 1998. 5) Providencia de fecha marzo 16 de 1999, aprobada mediante Acta No. 006 del Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá -Sala de Obras y Urbanismo-, por la cual se resolvió un memorial presentado por el actor con fecha enero 13 de 1999. b. Hechos de la demanda.

1. El 30 de diciembre de 1997, la Alcaldía Menor de Puente Aranda recibió

información sobre una construcción en la carrera 45 No. 8-34 de esta ciudad, la cual ocupa el espacio público, impide la visibilidad, y hace perder la estética del sector.

2. El 31 de diciembre de 1997 la Alcaldía en mención avocó el conocimiento del caso y realizó la inspección de la zona, constatando la construcción aludida.

3. El 2 de febrero de 1998 compareció a la Alcaldía de Puente Aranda el señor BERTIERI QUINTERO, quien declaró ser propietario del inmueble, aduciendo que lo construía de forma provisional para el resguardo de los materiales con los cuales se realizaría la obra definitiva.

4. El 19 de marzo de 1998 la Alcaldía Local de Puente Aranda, Localidad XVI, expidió la Resolución OB - 0066, mediante la cual sancionó a JUAN PABLO BERTIERI QUINTERO por la construcción de una edificación sin la previa obtención de la licencia requerida para ello, imponiéndole, consecuencialmente, la sanción de multa a favor de la Tesorería Distrital por valor igual a dos salarios mínimos legales mensuales.

5. El 21 de abril de 1998 el demandante interpuso los recursos de ley, con el argumento de que el predio era un foco de infecciones, que la construcción era provisional y que la expedición de la licencia de construcción estaba en trámite.

6. La Alcaldía se pronunció mediante la Resolución OB 0092 de 1998, no acogiendo el recurso de reposición y, en virtud del de apelación, ordenó el

envío del expediente al Consejo Distrital de Justicia.

7. El Consejo de Justicia de Bogotá D. C - Sala de Obras y Urbanismo-, a través de la providencia de fecha agosto 13 de 1998, aprobada mediante Acta No. 022, resolvió el recurso de apelación revocando la sanción impuesta por la Alcaldía Menor de Puente Aranda y, en consecuencia, aplicó la sanción de multas sucesivas de setenta salarios mínimos legales mensuales; además, ordenó la suspensión y sellamiento de la obra adelantada.

8. El día 7 de septiembre de 1998 la Personería de Bogotá solicitó la aplicación del artículo 311 del C. P. C., en concordancia con el artículo 104 de la Ley 388 de 1997, mediante la adición de los artículos segundo y cuarto de la providencia, para establecer la periodicidad con la cual la administración debía hacer exigible la sanción impuesta.

9. El 17 de noviembre de 1998, mediante Acta No. 032 se accedió a la solicitud impetrada por el Ministerio Público, a fin de establecer la periodicidad con la cual la administración debía hacer exigible la sanción impuesta.

10. El actor, mediante un memorial de fecha 13 enero de 1999, presentó la licencia de construcción del bien objeto de controversia, expedida por la

Curaduría Urbana No. 2.

11. Mediante providencia de fecha marzo 16 de 1999, aprobada mediante Acta No. 006, el Consejo de Justicia de Bogotá resolvió el memorial anterior, advirtiendo que BERTIERI se hacía acreedor al pago de la primera multa por

haber iniciado la obra sin la respectiva licencia, dado que la presentación de la misma sólo afecta la ejecutabilidad de las multas sucesivas, hecho que deberá ser tenido en cuenta por el Alcalde Local. c. Las normas presuntamente violadas y el concepto de su violación. El actor manifiesta que los actos acusados son violatorios de las siguientes normas: 1º Artículos 13, 29, 31 y 51 de la Constitución Política. 2º Artículos 357, 353, 311 y 140 del C. P. C., modificados por el Decreto 2282 de 1989, artículo 1º, numerales 175, 171, 141, y 80, respectivamente. 3º. Artículos 91, 99, 103, 104 y 108 de la Ley 388 de 1997. 4º. Artículos 14, 34, y 35 del C. C. A. Y considera que la violación de las citadas normas se dió por: Al impugnar la Resolución OB-0066 de 1998 lo hizo como apelante único, por lo que, al revocarse la decisión del a quo, ha debido beneficiársele, jamás empeorar su situación como sucedió en el caso sub-examine. Al no respetarse en la segunda instancia el principio constitucional de la reformatio in pejus, el resultado debe ser la nulidad del acto administrativo por carencia de competencia funcional, nulidad no saneable, pues se prohibe al funcionario revocar y adicionar la providencia motivo de alzada en perjuicio del recurrente único. La querella se inició primeramente contra el señor Gregorio Medina, como propietario del predio para el 31 de diciembre de 1997, según certificado de

libertad que se aportó al proceso; luego el 5 de enero de 1998, la propiedad fue adquirida por Bertieri. El accionante se presentó a la Alcaldía y allí se le recibió diligencia de descargos, sin que previamente se le hubiera vinculado a través de una notificación dentro del proceso seguido contra Gregorio Medina. Tampoco se le puso de presente que podía aportar pruebas, que tenía derecho a la defensa y, por el contrario, fue declarado infractor sin haberse integrado el contradictorio. No hubo procedimiento para sancionar a BERTIERI QUINTERO, ya que la diligencia de descargos por él rendida no tiene auto o providencia que la sustente o decrete; por ello, no existe sanción que procesalmente vincule al accionante. Ha sido violado el derecho a la vivienda digna del demandante (artículo 51 de la

C. P), ya que él adquirió el inmueble en $5’000.000, para él y su familia pero, al no tener dinero suficiente, erigió una construcción provisional.

En el mes de febrero de 1998, previo a la expedición de la Resolución OB-0066 de 1998, el demandante radicó la solicitud de licencia de construcción, la que fue expedida después de casi un año autorizando la construcción y la demolición del inmueble. La autoridad sancionadora no dió aplicación al artículo 66 del Decreto 1052 de 1998, Reglamentario de la Ley 388 de 1997, pues no se tuvo en cuenta la provisionalidad señalada en el artículo 91, que tipifica que para el tipo de inmuebles de vivienda de interés social existe un tratamiento distinto; por ello fue

que la Curaduría Urbana del Distrito Capital estableció que no se tendría que pagar valor alguno al conceder la licencia de construcción al accionante. Resulta ilógico, por lo tanto, la imposición de una sanción tan alta como la decidida en los actos demandados. d. Razones de la defensa. La parte demandada se opuso a todas las peticiones impetradas por el accionante, aduciendo lo siguiente: La Alcaldía Local de Puente Aranda actuó según las pruebas practicadas, las cuales demostraron que el señor JUAN PABLO BERTIERI estaba construyendo en el inmueble, omitiendo la licencia de construcción, como él mismo lo admitió en la diligencia de descargos. De acuerdo con lo previsto en el artículo 99 de la Ley 388 de 1997 (Ley de Urbanismo), que modifica la Ley 9 de 1989, para adelantar obras de construcción, ampliación, modificación y demolición de edificaciones se requiere permiso o licencia expedida por el Distrito Capital. Así mismo, el artículo 103 de la Ley mencionada consagra que toda parcelación, urbanización, construcción, reforma o demolición que contravenga los planes del ordenamiento territorial o sus normas urbanísticas, dará lugar a la imposición de sanciones. No hubo violación de los derechos de defensa, ni del debido proceso por parte de la Alcaldía o del Consejo de Justicia, ya que el accionante tuvo la oportunidad de rendir descargos; además, de conocer el procedimiento seguido y de interponer los recursos de ley dentro del proceso administrativo. Alega el demandante que desconocía las normas urbanísticas para su defensa

dentro del proceso instaurado por la Alcaldía Local de Puente Aranda, lo cual pretende comprobar con la no presentación de pruebas por su parte, pero al respecto debe tenerse en cuenta que la ignorancia de la ley no sirve de excusa para tal afirmación. Para el trámite de la apelación, el acervo probatorio estaba completo y, si la sanción impuesta por el a-quo no se ajustaba a derecho, debía ser corregida por el fallador de segunda instancia. Solicitó, además, se reconociera de oficio la excepción de caducidad de la acción ejercitada, ya que ha transcurrido el término legal para que la misma se configure. II - SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal de primera instancia no accedió a las pretensiones de la demanda, bajo la siguiente argumentación: La excepción de caducidad propuesta por el demandado no puede prosperar, ya que la demanda fue interpuesta dentro del término establecido para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues el acto que puso fin a la actuación administrativa lo constituye la Providencia aprobada mediante Acta 032 de noviembre 17 por el Consejo de Justicia de Bogotá, la cual se notificó por edicto desfijado el 28 de enero de 1999. Alega el demandante que siendo el apelante único de la Resolución 0B 066 de 1998 la autoridad incurrió en reformatio in pejus, ya que hizo más gravosa la situación del mismo en la segunda instancia. Al respecto se tiene que la reformatio in pejus, constitucionalmente es una institución aplicable sólamente a los procesos judiciales, más no a los administrativos. El procedimiento administrativo está sometido a las disposiciones de la parte

primera del Código Contencioso Administrativo, el cual contiene en el artículo 59 la disposición que permite modificar en la segunda instancia la decisión apelada en sus diferentes aspectos y, por ende, en determinados casos hacer más gravosa la situación del único apelante. Como fue cierto que se inició una construcción sin la licencia exigida, existe en el acto administrativo demandado una correspondencia entre la parte motiva y la resolutiva. Al determinarse el tipo de construcción que el actor había hecho, resulta viable, desde el punto de vista jurídico, la agravación de la sanción impuesta en primera instancia, ya que no se trataba simplemente de una obra negra con carácter provisional, sino de toda una construcción urbana. De esta forma la facultad sancionatoria de la administración fue ejercida dentro de los parámetros fijados en la ley. El actor estima que hubo, además, violación del derecho al debido proceso por la inobservancia del artículo 29 de la Constitución Política al no haberse efectuado la práctica de unas pruebas. Para el caso, el Alcalde Local no encontró necesaria la práctica de más pruebas y, si el actor quería demostrar un hecho, pudo allegar las que consideraba procedentes. En lo referente a las contravenciones administrativas, la responsabilidad surge de la sola transgresión a la norma, independientemente de los motivos que la originaron. Mal puede hablarse de violación al debido proceso y al derecho de defensa, toda vez que el demandante tuvo la oportunidad de intervenir dentro del proceso. El accionante argumentó que en virtud de garantizar el derecho a la vivienda digna, se le hubiera podido permitir adelantar una obra provisional. Prueba de

ello lo constituye el otorgamiento de la licencia para la construcción y demolición, por cuanto lo hecho era una construcción provisional. Sin embargo, no le asiste razón, pues su derecho a una vivienda digna no lo exime de tramitar previamente ante la autoridad competente la licencia para adelantar una obra. Adujo el demandante que su actividad no es la de urbanizador, sino que , con lo que tuvo a su alcance, pretendió tener una vivienda para su familia y que, por tal razón, el monto a pagar por concepto de sanción por infringir las disposiciones legales del caso debe ser cero pesos, pero debe tenerse en cuenta que una cosa en la expedición de la licencia de construcción , y otra diferente la imposición de la multa por no haberla tramitada con antelación a la construcción de la obra. Respecto de la solicitud de nulidad de la Providencia aprobada mediante Acta 032 de noviembre 17 de 1998 por el Consejo de Justicia de Bogotá, precisó que la Personería Distrital solicitó adicionar tal decisión , debido a la indeterminación de la sucesión de la multa impuesta por dicho organismo, aclarando así dicha sanción. Y con respecto a la supuesta violación de los artículos 13 de la Constitución Política, 357, 353, 311 y 140 del Código de Procedimiento Civil, modificados por el Decreto 2282 de 1989 en su artículo 1º, numerales 175, 171, 141, 80, respectivamente, y 14, 34, y 35 del Código Contencioso Administrativo, no entró a pronunciarse por cuanto adujo que en la demanda no se explicó el concepto de

violación de los mismos, lo que impide analizar dichos cargos por el carácter rogado de la jurisdicción. III - LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO La parte demandante, inconforme con la decisión, apeló el fallo con argumentos que se pueden resumir así: La reformatio in pejus es una garantía constitucional que hace parte del derecho fundamental al debido proceso, por lo que, al no habérsele respetado en la segunda instancia, acarrea nulidad por carencia de competencia funcional, toda vez que el debido proceso se aplica tanto a las actuaciones judiciales como a las administrativas. Si no existe norma especial en los procesos administrativos (artículo 267 del C. C. A.) en materia de vía gubernativa, el Tribunal Administrativo debió remitirse al Código de Procedimiento Civil, el cual, en su artículo 357 del C. P. C., se refiere a la competencia del superior, expresando la imposibilidad que éste tiene para reformar la sentencia en lo desfavorable para el apelante único. El a quo realiza una interpretación del inciso segundo del artículo 59 del C. C. A. contraria a lo que en él se dispone, pues, la decisión de la Alcaldía de Puente Aranda no fue recurrida por el Ministerio Público, ni por los querellantes sino por BERTIERI, lo que hace que el Consejo Superior de Justicia no pueda modificar la decisión, haciéndola más gravosa para éste. La sanción de multa impuesta a BERTIERI constituye una pena; por ello, no se ve razón para descartar de los procedimientos administrativos el principio constitucional de la reformatio in pejus, máxime cuando la Corte Constitucional ha

manifestado la procedencia de esta institución en todas las ramas del derecho. Por este desconocimiento que el Tribunal ha hecho del contenido constitucional y legal de la reformatio in pejus, se ha incurrido en vía de hecho, siendo el Consejo de Estado quien debe revocar tal providencia. IVCONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO En segunda instancia, el señor Agente del Ministerio Público no rindió su concepto. VALEGACIONES DE LAS PARTES Ante la Sección Primera la parte demandada presentó alegatos de conclusión solicitando la confirmación del fallo apelado, bajo los siguientes fundamentos: Las Resoluciones de la Alcaldía Local de Puente Aranda se profirieron bajo los lineamientos constitucionales del debido proceso, ya que dicha entidad recopiló pruebas que demostraron que se inició una obra de construcción sin la respectiva licencia de urbanización. En consecuencia, hubo violación por parte del accionante del artículo 99 de la Ley 388 de 1997, que modificó la Ley 9 de 1989, que dispone que para adelantar obras de construcción de edificaciones se requiere del permiso o licencia expedida por el Distrito Capital. El artículo 103 de la Ley mencionada consagra que toda parcelación, urbanización, construcción, reforma o demolición que contravenga los planes del ordenamiento territorial o sus normas urbanísticas dará lugar a la imposición de las sanciones, y más cuando se realizan sin la respectiva licencia. El derecho del demandante para acceder a una vivienda digna no lo exime de tramitar previamente ante la autoridad correspondiente la licencia de construcción para la realización de la obra. El hecho de que la licencia de construcción haga relación a una vivienda de

interés social, no tiene incidencia en la imposición de la multa, pues la sanción tiene sustento en los artículos 103 y 104 de la Ley citada, la cual prevé que cualquier obra que contravenga los planes del ordenamiento territorial o sus normas urbanísticas dará lugar a la imposición de sanciones urbanísticas a los responsables, consistente en multa que puede oscilar entre setenta (70) y cuatrocientos (400) salarios mínimos. Tanto la Alcaldía local como el Consejo de Justicia dieron oportunidad al demandante para presentar descargos; también para hacer uso de los recursos de reposición y apelación, que fueron efectivamente interpuestos, por lo cual se descarta la violación al debido proceso que éste alega. VCONSIDERACIONES DE LA SALA La providencia apelada será confirmada, por las siguientes razones: El a-quo, al revisar la legalidad de las Resoluciones: OB0066 de marzo 19 de 1998, y OB - 0092 de abril 29 de 1998, expedidas por la Alcaldía Local de Puente Aranda (localidad XVI); la providencia de fecha agosto 13 de 1998, aprobada mediante Acta No. 022; la de fecha noviembre 17 de 1998, aprobada mediante Acta No. 032, y la de fecha marzo 16 de 1999, aprobada mediante Acta No. 006, proferidas por el Consejo de Justicia de Santafé de Bogotá D.C - Sala de Obras y Urbanismo-, encontró que los cargos planteados en la demanda no habían sido demostrados. Ahora, con motivo del recurso de apelación el actor sólo plantea el tema de la reformatio in pejus.

Sea lo primero advertir que para efectos de la individualización del acto demandado, la última decisión proferida en vía gubernativa es la providencia de noviembre 17 de 1998, por la cual, a solicitud de la Personería Distrital, se precisó el acto que resolvió el recurso de apelación. Y como tal acto aparece notificado mediante edicto desfijado el 28 de enero de 1999, la presentación de la demanda el día 5 de mayo del mismo año lo fué dentro del término de caducidad. Lo anterior, por cuanto la providencia de mayo 16 de 1999, expedida por el Consejo de Justicia, no contiene una decisión de fondo; sòlamente responde a la presentación de la licencia de construcción, por cuya omisión se expidieron los actos administrativos mediante los cuales impuso sanción al actor. El cargo que fundamenta el recurso de apelación es el de desconocimiento del principio de la reformatio in pejus, en la medida en que la sanción de una única multa impuesta por el Alcalde Local de Puente Aranda, en virtud del recurso de apelación interpuesto por el aquí demandante, fue agravada con la expedición de los actos del Consejo de Justicia de Bogotá, por cuanto aumentó el monto de la multa, y, además, decretó el sellamiento y suspensión de obra, aplicando el artículo 103 de la Ley 388 de 1997. Para la Sala es claro que el principio de la reformatio in pejus, consagrado en el inciso 2º artìculo 31 de la Constitución Política, no ostenta todo su rigorismo frente al procedimiento administrativo, pues dicho postulado hace referencia solo a la

sentencia penal, y se aplica a la sanción de tipo disciplinario. En cuanto a la remisión al artículo 357 del C.P.C, no resulta de recibo en la actuación administrativa, pues, acorde con el artículo 59 del C.C.A., que establece: “Concluido el término para practicar pruebas, y sin necesidad de auto que así lo declare, deberá proferirse la decisión definitiva. Esta se motivará en sus aspectos de hecho y de derecho, y en los de convivencia, si es del caso. La decisión resolverá todas las cuestiones que hayan sido planteadas y las que aparezcan con motivo del recurso, aunque no lo haya sido antes.”;en algunos casos el adquem, al conocer del recurso de apelaciòn, puede ejercer su competencia funcional sin limitaciòn alguna sobre la decisión administrativa impugnada. Ello, para permitir que la administración pueda, desde su estructura interna, dar debido cumplimiento al principio de legalidad aplicando la sanción o medida descrita en la norma, como resultado de tener por probada una contravención de tipo administrativo. Además, cuando el artículo 357 del C.P.C marca el ámbito de competencia del superior, para indicar que el recurso se entiende interpuesto solo en lo favorable, hace alusión al proceso judicial relativo a controversias entre particulares, mientras que en el caso en estudio, por tratarse de una materia que involucra el bien común, en la medida en que el respeto por las normas urbanísticas redunda en bienestar, tranquilidad y organización social, se trasciende la esfera de lo meramente privado. Si bien, la reformatio in pejus, más que un principio, constituye una regla técnica

del derecho, no es de aplicación absoluta, pues, por el contrario, el ordenamiento jurìdico establece las limitaciones propias que restringen su operatividad frente a un caso concreto. Es asì, que aunque instituciòn netamente procesal, no tiene una utilización uniforme en todos los procesos judiciales, y si bien puede ser aplicable en algunos procedimientos administrativos, su ámbito depende de la estirpe disciplinaria-sancionatoria que algunos de ellos contengan, y que la norma aplicable lo permita, no cobijando dicho postulado, por lo tanto, al caso subexamine, puesto que lo demandado evidencia la ausencia de ese carácter en la medida en que los fines que persigue la Ley 388 de 1997 son la promoción, por parte de los municipios, del desarrollo, ordenamiento y uso equitativo del suelo, protección del medio ambiente, prevención de desastres, así como el garantizar la función social y ecológica de la propiedad; dista, por lo tanto, tal objeto del aspecto penal o netamente disciplinario o sancionatorio, a pesar de que la Ley haya previsto sanciones por la violación de normas urbanísticas, impuestas para garantizar su efectividad. Además de lo anterior, es claro para la Sala que en la vía gubernativa la Administración puede corregir los errores en que haya incurrido el funcionario de inferior jerarquía al expedir el acto recurrido, lo cual permite que el ad-quem pueda llegar a modificar la decisión administrativa que haya adoptado el ad-quo, así esto traiga como consecuencia la aplicación de una sanción mayor a quien actuó como impugnante respecto del acto de primera instancia, cuando lo que se vislumbra es el desconocimiento abierto de la ley.

Se trata, desde luego, de una situación excepcional en la que el inferior, sin justificación alguna, de manera franca y ostensible, inaplica la ley y adopta una decisión completamente distinta, sin que medie o esté en juego la facultad de interpretar la norma ni el ejercicio de atribuciones discrecionales. Se hace la anterior claridad porque, en este caso, el superior se limitó a darle alcance a la ley tal cual son sus precisiones, en un aspecto que no admite ninguna duda, como lo es, el mínimo de la multa imponible al infractor de normas urbanísticas. En otras palabras en este c