CE-25000-23-24-000-1999-0820-01(6588)-2001

REESTRUCTURACION ADMINISTRATIVA - Comprende tanto supresión como la creación de empleos y la distribución de funciones / REESTRUCTURACION DE ENTIDADES - Limitación únicamente de carácter presupuestal / DECRETO DISTRITAL 34 DE 1997 ARTICULOS 1 Y 2Legalidad Dado que aquí se trata también de la supresión de unos cargos en una entidad del orden distrital, debiéndose agregar que si bien mediante el acto acusado se está adoptando una decisión adicional, esto es, crear otros cargos, ello en nada modifica lo sostenido por la Sala en los apartes de la sentencia antes transcrita, pues lo cierto es que la creación de cargos también se encuentra ligada a la redistribución de funciones, la cual, contrario a lo afirmado por el actor, no necesariamente debe hacerse frente una entidad distinta, por ejemplo, otra secretaría o un departamento administrativo, pues nótese que el artículo 55 del Decreto 1421 de 1.993 habla de reestructuración de dependencias en las entidades de la administración central, razón por la cual, teniendo en cuenta que reestructurar, de acuerdo con el Diccionario de la Lengua Española significa, “Modificar la estructura de una obra, disposición, empresa, proyecto, organización, etc.”, es apenas obvio que tanto la supresión, como la creación de empleos se encuentran contenidas dentro del término definido. Concluye, la Sala, que la única limitación que tiene el Alcalde Mayor del Distrito Capital de Bogotá para reestructurar las dependencias de las entidades de la Administración Central es no generar con ello nuevas obligaciones presupuestales, como lo señala expresamente el artículo 55 del Decreto 1421 de 1.993, razón por la cual

confirmará la sentencia apelada.

NOTA DE RELATORIA: Reitera sentencia de esta Corporación del 9 de septiembre de 2000, exp. 5654, Consejero Ponente Dr. Manuel S. Urueta Ayola.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil uno (2001).

Radicación número: 25000-23-24-000-1999-0820-01(6588) Actor: JAIRO VILLEGAS ARBELAEZ Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 25 de mayo de 2.000, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el demandante, contra la sentencia de 25 de mayo de 2.000, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que denegó las pretensiones de la demanda.

I-. ANTECEDENTES I.1-. JAIRO VILLEGAS ARBELAEZ, en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a que, mediante sentencia, se declare la nulidad de los artículos 1º y 2º del Decreto núm. 034 de 17 de enero de 1.997, “por el cual se modifica la Planta de Personal y se incorporan los funcionarios de la Secretaría de Hacienda de Santa Fe de Bogotá

D.C.”. I.2-. En apoyo de sus pretensiones la parte actora adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación: Que las normas acusadas violan el artículo 38, numeral 9, del Decreto 1421 de 1.993, dado que el Alcalde, para proceder a ejercitar la creación y supresión de empleos, debe actuar en forma subordinada y previamente determinada, “con arreglo a los Acuerdos”, lo cual significa que dicho funcionario no es autónomo. En el asunto examinado el concejo no expidió acuerdo alguno sobre estructura general y funciones básicas de la Secretaría de Hacienda, violando, además, el artículo 12, numeral 8, del Decreto 1421 de 1993. Agrega que los preceptos demandados desconocen los artículos 122 de la Constitución Política, 75 del Decreto 1042 de 1.978 y 38, numeral 8, del Decreto 1421 de 1.993, pues todo empleo debe tener funciones establecidas en el respectivo manual, como requisito previo para la creación de empleos en la conformación de plantas de personal, lo cual no ocurrió en el asunto examinado, ya que meses después de creados, la Subdirectora de Recursos Humanos certifica que el nuevo Manual de Funciones se encuentra tan sólo en trámite. Sostiene que también se vulnera el artículo 75, literal a), del Decreto 1042 de 1.978, sobre “nomenclatura” de empleos, como requisito y presupuesto previo al que debe ajustarse la creación de empleos en la conformación de plantas de personal, dado que en el acto acusado se describen distintos grados, tanto de

empleos suprimidos como de empleos creados, los cuales no sólo no preexisten en el Manual de Funciones anterior, sino que tampoco hay nomenclatura nueva que prevea esos grados. Estima que al crearse en el acto demandado grados de empleo, sin que ello se haga de “acuerdo con ... su Estructura Orgánica”, que para el caso está contenida en el Decreto 800 de 1.996, en el cual no están previstos ni autorizados esos grados de empleos, se viola el artículo 75, inciso 1, del Decreto 1042 de 1978. Considera que la supresión y creación de empleos debe ser cierta y real y no meramente formal o aparente, como ocurre en el asunto debatido, ya que comparando la planta de personal anterior y la nueva, se evidencia que la tal supresión y creación de grados de empleo no es cierta, pues algunos grados de empleo siguen existiendo, con lo cual se viola el artículo 38, numeral 8º, del Decreto 1421 de 1.993. En su opinión, al no existir en el Manual de Funciones y Requisitos grados de los empleos suprimidos y creados, sino empleos sin grados, se viola el artículo 38, numeral 8, del Decreto 1421 de 1.993, pues tal y como lo regla la Comisión Nacional del Servicio Civil, “Al suprimirse un empleo y crearse otro en la nueva Planta, con funciones y requisitos equivalentes a los del suprimido, debe decirse que no operó, en sentido estricto, la supresión efectiva de los mismos, sino su cambio de denominación”. Precisa que se viola el artículo 2º, inciso 4, del Decreto 2400 de 1.968, en

concordancia con el artículo 83 del Decreto núm. 1042 de 1.978, que disponen que si la supresión de empleos o de funciones es cierta y verdadera no debe continuarse el ejercicio de esas funciones, pues de hacerlo mediante supernumerarios se evidencia que no es cierta la supresión de esas funciones propias del empleo suprimido. I.3. La demanda fue notificada al Alcalde Mayor de Bogotá D.C, quien a través de apoderada, en defensa de la legalidad de las normas acusadas, expresó: Que son claras y las precisas las facultades del Alcalde Mayor para crear, suprimir, fusionar y reestructurar dependencias en las entidades de la Administración central, sin generar con ello nuevas obligaciones presupuestales. A su juicio, las facultades del Alcalde Mayor, en relación con la creación y supresión de cargos, descritas en el Decreto 1421 de 1.993, artículo 38, numerales 6 y 9, en armonía con el artículo 55, inciso 2, solamente están sometidas a la condición de que “no genere con ello nuevas obligaciones presupuestales”. Estima que las facultades en cuestión tienen como fundamento el propósito de “asegurar la vigencia de los principios de eficacia, economía y celeridad administrativas”, cuyo desconocimiento no fue invocado por el actor. II-. LA SENTENCIA RECURRIDA Para denegar las pretensiones de la demanda, el a quo razonó, principalmente, de la siguiente manera: Que el artículo 38, numeral 6, del Decreto 1421 de 1.993 prescribe como atribución del Alcalde la de “Distribuir los negocios según su naturaleza, entre las

secretarías, los departamentos administrativos y las entidades descentralizadas”. Plantea que en armonía con el precepto anterior, el artículo 55, ibídem, dispone que, “En ejercicio de la atribución conferida en el artículo 38 ordinal 6 el alcalde mayor distribuirá los negocios y asuntos, según su naturaleza y afinidades, entre las secretarías, los departamentos administrativos y las entidades descentralizadas, con el propósito de asegurar la vigencia de los principios de eficacia, economía y celeridad administrativas. Con tal fin podrá crear, suprimir, fusionar y reestructurar dependencias en las entidades de la administración central, sin generar con ello nuevas obligaciones presupuestales”. Añade que con base en las normas transcritas se expidió el Decreto 800 de 27 de diciembre de 1.996, que determinó la estructura orgánica de la Secretaría de Hacienda, dividiéndola en subsecretarías y direcciones, e implementando el sistema de planta semiglobal y flexible, cuyos cargos serían distribuidos en las diferentes dependencias, de conformidad con la estructura orgánica, los planes y proyectos, la naturaleza de las funciones, niveles de responsabilidad y perfiles de cargos. Afirma que en el capítulo segundo del decreto citado se determinaron las funciones de cada una de las dependencias, y en sus disposiciones generales se ordenó que dentro de los treinta días siguientes a su vigencia se definiera e incorporara a los funcionarios en la nueva planta de personal. Aduce que en cumplimiento de lo anterior, el Alcalde Mayor procedió, mediante el Decreto 034 de 17 de enero de 1.997, a suprimir la planta de personal existente,

crear unos cargos e incorporar en la nueva planta de personal a los funcionarios relacionados, en cargo, grado y asignación, previendo como fundamento, en su considerando, al Decreto 800 de 27 de diciembre de 1.996. Que, en consecuencia, es autónoma la facultad para ejercer la distribución de los negocios prevista en el artículo 38, numeral 6, del Decreto 1421 de 1.993, con fundamento en los principios de eficacia, economía y celeridad administrativas, sin generar con ello nuevas obligaciones presupuestales, teniendo la atribución de crear, fusionar y reestructurar las dependencias, como lo prescribe el artículo 55, inciso 2, ibídem. Considera que si las anteriores disposiciones no se ajusten al ordenamiento ordinario, ello es una situación que no es dable discutir en este proceso, por no ser el Decreto 1421 de 1993 objeto de demanda. Manifiesta que respecto de los efectos derivados de la supresión de cargos por motivo de la reorganización de una dependencia o del traslado de funcionarios inscritos en el escalafón, en donde no se haya respetado el derecho preferencial a ser incorporados en puestos equivalentes a los suprimidos o el de recibir la indemnización prevista en el Decreto 1223 de 1.993, debe conocer esta jurisdicción en acción de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, propuesta por la persona presumiblemente afectada. Afirma que la censura relativa a la existencia de cambio de denominación, por no haber operado en sentido estricto la supresión, debido a que las funciones de los cargos creados continuaron similares a las de los empleos suprimidos, es una

situación que por si misma no constituye irregularidad alguna, dado que según las atribuciones contenidas en los artículos 38, numeral 6, y 55 del Decreto 1421 de 1.993, su ejercicio involucra la distribución de negocios entre las secretarías, lo cual implica asignar las mismas funciones a otros cargos y suprimir otros, así como el cambiar la denominación de niveles y grados. Concluye que cuando se suprime un empleo no se pueden celebrar contratos de prestación de servicios ni supernumerarios para el desempeño de la funciones que estaban asignadas a aquellos suprimidos, por expresa prohibición de los artículos 2º, inciso 4, del Decreto Ley 2400 de 1.968 y 83 del Decreto Ley 1042 de 1.978, cuestión que de hacerse no estructura en manera alguna un vicio del acto que suprime, crea o incorpora, sino que se erige en una irregularidad del acto de vinculación del supernumerario y en causal disciplinaria para el Alcalde que lo realice, previa investigación que demuestre que el supernumerario nombrado ejerce las mismas funciones públicas que correspondían a las de los cargos suprimidos. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO El demandante expuso como fundamentos del recurso de apelación, los siguientes: Que con el acto acusado el Alcalde, directamente y sin que precediera un Acuerdo del Concejo sobre estructura administrativa y funcional, procedió a modificar la estructura de personal de la Secretaría de Hacienda. Que, contrario a lo afirmado por el Tribunal, la atribución del Alcalde para distribuir los negocios y asuntos de que tratan los artículos 55 y 38, numeral 6, del Decreto

1421 de 1.993 no guarda relación con el asunto debatido, ya que la misma norma señala su objeto, cual es el de distribución “entre las Secretarías, los Departamentos Administrativos y, las Entidades Descentralizadas”, y mediante el acto acusado no se está distribuyendo asunto o negocio alguno para trasladárselo a ninguna otra Secretaría, Departamento Administrativo o Entidad Descentralizada, dado que el propio acto acusado dice textualmente que por el mismo, “se modifica la Planta de personal y se incorporan los funcionarios...”. IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO En esta etapa procesal el señor Procurador Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado guardó silencio. V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA Mediante los artículos 1º y 2º del Decreto 034 de 1.997 que se acusan, el Alcalde Mayor de Bogotá D.C., respectivamente, suprimió y creó unos cargos de la planta de personal de la Secretaría de Hacienda de Bogotá, D.C., teniendo como fundamento legal los artículos 38, numerales 6 y 9, y 55, inciso 2, del Decreto 1421 de 1.993, que rezan: “Artículo 38. Atribuciones. Son atribuciones del Alcalde mayor: “1 ... “6. Distribuir los negocios según su naturaleza entre las secretarías, los departamentos administrativos y las entidades descentralizadas. “7 ... “9. Crear, suprimir o fusionar los empleos de la administración central, señalarles sus funciones especiales y determinar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. Con base en esta facultad, no podrá crear obligaciones que

excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado”. “Artículo 55. ... “En ejercicio de la atribución conferida en el artículo 38, ordinal 6, el Alcalde mayor distribuirá los negocios y asuntos, según su naturaleza y afinidades, entre las secretarías, los departamentos administrativos y las entidades descentralizadas, con el propósito de asegurar la vigencia de los principios de eficacia, economía y celeridad administrativas. Con tal fin podrá crear, suprimir, fusionar y reestructurar dependencias en las entidades de la administración central, sin generar con ello nuevas obligaciones presupuestales ...”. Insiste el actor en que para adoptar las decisiones cuestionadas debió preceder un Acuerdo del Concejo, cuestión que ya fue dilucidada por esta Corporación en sentencia de 9 de septiembre de 2.000, Consejero Ponente: Dr. Manuel S. Urueta Ayola, exp. 5654, en el cual también fue demandante el que hoy lo es en el proceso que ocupa la atención de la Sala. En dicha providencia se dejó dicho: “La Sala observa que la supresión de dependencias en entidades de la administración central, como es el caso de la supresión en la Secretaría de Hacienda de la Jefatura de Apoyo a las Juntas Administradoras Locales y de la División de Apoyo Presupuestal, implica necesariamente una nueva distribución de negocios o asuntos porque la función que estaba asignada a las dependencias suprimidas deberá ser desempeñada por otra dependencia administrativa, sin necesidad de que ello se diga expresamente por la autoridad que ejerce la competencia.

De otra parte, la supresión de dependencias administrativas en una entidad conlleva como consecuencia obvia la supresión de cargos, pues resultaría absurdo que los empleos siguieran subsistiendo sin funciones que desempeñar porque la respectiva dependencia ha desaparecido. No se pueden separar los aspectos relativos a supresión de dependencias, supresión de empleos y redistribución de funciones, de manera que si la autoridad es competente para suprimir dependencias administrativas, sin necesidad de autorización del Concejo Distrital, también lo será para, como lo hizo en el asunto sub examine, suprimir unos cargos. Lo que no podría hacer la autoridad administrativa sería suprimir una entidad, sin la correspondiente autorización del Concejo, pues esa competencia le corresponde a dicho órgano administrativo” (el resaltado no es del texto). Las anteriores consideraciones las prohija la Sala en esta oportunidad, dado que aquí se trata también de la supresión de unos cargos en una entidad del orden distrital, debiéndose agregar que si bien mediante el acto acusado se está adoptando una decisión adicional, esto es, crear otros cargos, ello en nada modifica lo sostenido por la Sala en los apartes de la sentencia antes transcrita, pues lo cierto es que la creación de cargos también se encuentra ligada a la redistribución de funciones, la cual, contrario a lo afirmado por el actor, no necesariamente debe hacerse frente una entidad distinta, por ejemplo, otra secretaría o un departamento administrativo, pues nótese que el artículo 55 del Decreto 1421 de 1.993 habla de reestructuración de dependencias en las entidades de la administración central, razón por la cual, teniendo en cuenta que

reestructurar, de acuerdo con el Diccionario de la Lengua Española significa, “Modificar la estructura de una obra, disposición, empresa, proyecto, organización, etc.”, es apenas obvio que tanto la supresión, como la creación de empleos se encuentran contenidas dentro del término definido. Concluye, entonces, la Sala, que la única limitación que tiene el Alcalde Mayor del Distrito Capital de Bogotá para reestructurar las dependencias de las entidades de la Administración Central es no generar con ello nuevas obligaciones presupuestales, como lo señala expresamente el artículo 55 del Decreto 1421 de 1.993, razón por la cual confirmará la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia apelada proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, el 25 de mayo de 2.000. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 27 de septiembre de 2001.

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA