CE-25000-23-24-000-2000-00116-01(7213)-2003

SUPERINTENDENCIA GENERAL DE PUERTOS - Reglamento de Condiciones Técnicas de Operación de los Puertos: horario del Comité de Operaciones / SOCIEDAD PORTUARIA REGIONAL DE SANTA MARTA S.A. - Infracción Portuaria al modificar horario del Comité de Operaciones: no se estructura por el impacto negativo en la operación portuaria / CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA - En infracciones al régimen de puertos se aplica supletivamente el artículo 38 del C.A.A. La SOCIEDAD PORTUARIA REGIONAL DE SANTA MARTA S.A. suscribió un contrato de concesión con la SUPERINTENDENCIA GENERAL DE PUERTOS el 15 de diciembre de 1993, con el objeto de administrar el puerto de Santa Marta. Posteriormente, la Superintendencia expidió la Resolución 1397 de 29 de diciembre de 1993 «por medio de la cual se aprueba el reglamento de operación de la Sociedad Portuaria Regional de Santa Marta S.A.», donde establece en el artículo 13 el Comité de Operaciones y en el numeral 1º el horario de dicho Comité [lunes a viernes a las 15:00 y sábados a las 11:00]. Mediante Circular de 4 de agosto de 1995, la actora informó a las agencias navieras y operadores portuarios que el Comité de Operaciones se reuniría de lunes a viernes a las 17:00 horas, y los sábados, domingos y festivos a las 9:00 horas. La referida Circular fue enviada a la Superintendencia General de Puertos en agosto de 1995, según se admitió en la Resolución 0887 de 1999. La conducta constitutiva

de falta al régimen portuario se estructura por la concurrencia en el caso concreto de los elementos fácticos que la tipifican, conforme a la normativa que la instituye. No por el impacto negativo que su comisión produzca en la operación portuaria, pues este hecho nada tiene que ver con su tipificación. Cosa distinta es que la ley lo erija en factor para la graduación de la sanción. La circunstancia de que los usuarios del puerto hayan considerado conveniente la modificación del horario de reunión del Comité de Operaciones no desvirtúa la existencia de la infracción. La aquiescencia de los administrados en la ruptura de la legalidad, en este caso merced al desconocimiento de las competencias asignadas a los distintos órganos en materia portuaria en relación con la determinación del horario del Comité de Operaciones, en modo alguno la desdice. Tampoco desvirtúa la existencia de la falta el hecho de que la Superintendencia General de Puertos no iniciara la investigación cuando en 1995 la Sociedad Porturaria le envió copia de la Circular informativa del referido cambio. Lo que interesa es que para el 27 de enero de 1997, cuando el Director Regional de Santa Marta de la Superintendencia de Puertos ordenó abrir la investigación administrativa la competencia sancionatoria no había caducado, si se tiene en cuenta que como la Ley 1ª. de 1991 no contempló término de caducidad para las sanciones por infracciones portuarias, se aplica la norma supletiva consignada en el artículo 38 del CCA. a cuyo tenor «Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades

administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas.» Por otra parte, la controversia entre la actora, el Agente Marítimo y el Operador Portuario a raíz de la situación acaecida el 1 de enero de 1997 con la motonave Shansi cuyo atraque no permitió la SPRSM por estimar que la COMPAÑÍA TRANSPORTADORA S.A. transgredió el Reglamento de Operaciones al no presentar oportunamente los documentos de la nave y no asistir al Comité de Operaciones, que dicho sea de paso, originó la investigación que culminó con la multa que se impuso a la actora mediante los actos administrativos cuya legalidad cuestiona en el sub-iudice, pone de manifiesto que en el proceso administrativo se probó que la conducta que se le imputó a la actora repercutió negativamente sobre la buena marcha del puerto. Ello prueba que la falta no fue inocua. De haberlo sido, no habría surgido el conflicto que, entre otras razones, se suscitó con ocasión del cambio de horario del Comité de Operaciones.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., veinte (20) de marzo de dos mil tres (2003) Radicación número: 25000-23-24-000-2000-00116-01(7213)

Actor: SOCIEDAD PORTUARIA REGIONAL DE SANTA MARTA S.A. (SPRSM)

Demandado: SUPERINTENDENCIA GENERAL DE PUERTOS

Referencia: APELACIÓN SENTENCIA

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia de 26 de abril de 2001, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección A) denegó las súplicas de la demanda en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró contra los actos administrativos mediante los cuales la Superintendencia General de Puertos (SGP) la sancionó con multa por infracción al Estatuto General de Puertos, al modificar el horario fijado por el Superintendente General de Puertos para las reuniones del Comité de Operaciones.

I. LA DEMANDA Fue presentada el 4 de febrero de 2000 en los siguientes términos: 1.1. Pretensiones 1.1.1. Que se declare nula la Resolución 0342 de 30 de abril de 1999 mediante la cual la Superintendencia General de Puertos sancionó a la actora con una multa de cincuenta millones noventa y un mil novecientos sesenta y nueve pesos ($50.091.969.oo) equivalente a un (1) día de ingresos brutos promedios, correspondiente al mes de marzo de 1999. 1.1.2. Que se declare nula la Resolución 0887 de 10 de octubre de 1999 mediante la cual resolvió los recursos de reposición interpuestos por la actora y por la Agencia Marítima COMPAÑIA TRANSPORTADORA S.A. 1.1.3. Que se declare que la actora no debe pagar la multa impuesta por los actos administrativos demandados; y se condene a la demandada a reembolsarle su valor más intereses, desde la fecha del pago hasta la ejecutoria de la sentencia.

1.1.4. Que subsidiariamente se declare que el monto de la multa es excesivo y desproporcionado con relación a los efectos de la infracción de que se acusa a la actora y que, según el artículo 170 del CCA, proceda a fijar el monto de la multa atendiendo los indicios que obran en el expediente acerca de la inocuidad de la infracción y se condene a la demandada a rembolsar la suma que la actora haya pagado en exceso de la multa reducida, actualizada y con intereses desde que se haya hecho el pago hasta el momento en que quede ejecutoriada la sentencia. 1.2. Hechos Fueron planteados así:  La SOCIEDAD PORTUARIA REGIONAL DE SANTA MARTA S.A. suscribió un contrato de concesión con la SUPERINTENDENCIA GENERAL DE PUERTOS el 15 de diciembre de 1993, con el objeto de administrar el puerto de Santa Marta, según escritura pública 5270 de la Notaria Segunda de Santa Marta.  La actora presta un servicio eficiente y continuo, para lo cual cuenta con el personal necesario para realizar las labores de programación del puerto y está disponible 24 horas al día, 365 días al año.  La Superintendencia General de Puertos expidió la Resolución 153 de 25 de noviembre de 1992 «por medio de la cual se determina el reglamento de Condiciones Técnicas de Operación de los Puertos» ya que según el artículo 3º de la Ley 01 de 1991 le corresponde definir las condiciones técnicas de operación de los puertos; y el artículo 27 ibídem la faculta para expedir por medio de resolución tales condiciones.

 Posteriormente, la Superintendencia expidió la Resolución 1397 de 29 de diciembre de 1993 «por medio de la cual se aprueba el reglamento de operación de la Sociedad Portuaria Regional de Santa Marta S.A.», donde establece en el artículo 13 el Comité de Operaciones y en el numeral 1º el horario de dicho Comité [lunes a viernes a las 15:00 y sábados a las 11:00].  Mediante Circular de 4 de agosto de 1995, la actora informó a las agencias navieras y operadores portuarios que el Comité de Operaciones se reuniría de lunes a viernes a las 17:00 horas, y los sábados, domingos y festivos a las 9:00 horas. La referida Circular fue enviada a la Superintendencia General de Puertos en agosto de 1995, según se admitió en la Resolución 0887 de 1999.  A finales de diciembre de 1996 y comienzos de enero de 1997 se presentó una controversia con la COMPAÑIA TRANSPORTADORA S.A., pues esta había anunciado el arribo de la nave «Shansi» para el 2 de enero de 1997 y no envió delegado alguno para asistir a la reunión del Comité de Operaciones que se realizó el 1 de enero del mismo año a las 9:00 horas, por tratarse de un día festivo.  Ante la inasistencia del delegado de la compañía, el Comité reunido el 1 de enero de 1997 no programó a la motonave para ninguna actividad. Ese mismo día, en horas de la tarde, el agente informó vía fax que la nave no llegaría el 2

de enero sino el 1 del mismo mes en horas de la noche.  El 2 de enero de 1997, cuando la nave ya había llegado a puerto, pues había fondeado desde la noche anterior, se procedió al atraque y la Sociedad Portuaria reclamó a la COMPAÑIA TRANSPORTADORA S.A. por su conducta.  Mediante Comunicación 130197-1 de 13 de enero de 1997, el Gerente de la COMPAÑIA TRANSPORTADORA S.A. le solicitó al Director Regional de la Superintendencia General de Puertos que adelantara una investigación de lo sucedido, para determinar cuál de las dos partes había incurrido en alguna falta administrativa.  La SOCIEDAD PORTUARIA DE SANTA MARTA S.A. envió Comunicación D.O.000101 de 17 de enero de 1997 al Director Regional de la Superintendencia, controvirtiendo la versión de los hechos que presentó la COMPAÑÍA TRANSPORTADORA.  La Dirección Regional de la Superintendencia General de Puertos abrió investigación contra la Sociedad Portuaria y el Agente Marítimo mediante Resolución 15 de 27 de enero de 1997. Tras surtirse varias etapas de la investigación y la recepción de diversos testimonios, la Superintendencia expidió la Resolución 342 de 30 de abril de 1999 mediante la cual sancionó a la COMPAÑIA TRANSPORTADORA S.A. con suspensión de servicios en todos los puertos colombianos por 15 días, y a la sociedad actora con una multa de $50.091.969 equivalente a un día de ingresos brutos del mes de marzo de 1999.

 La COMPAÑIA TRANSPORTADORA S.A. y la SOCIEDAD PORTUARIA REGIONAL DE SANTA MARTA S.A., presentaron recurso de reposición contra la decisión adoptada.  La Superintendencia General de Puertos, mediante Resolución 0887 de 1 de octubre de 1999, revocó la sanción contra la Compañía Transportadora y confirmó la sanción impuesta a la actora, agotándose la vía gubernativa.  Mediante Resolución 0887 de 1999, la Superintendencia consideró que la inasistencia al Comité de Operaciones no está tipificada como una infracción y que por ende no podría sancionarse a la Compañía Transportadora dejar de asistir a una de sus reuniones.  La Superintendencia sostuvo que de acuerdo con el Reglamento de Operaciones no es obligatorio que los miembros del Comité asistan a sus reuniones, y que pueden utilizar otros medios idóneos como el fax. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación Según la actora los actos acusados violan los artículos 29 de la Constitución Política, 41 inciso 2º de la Ley 1 de 1991, 20 numeral 1º del Decreto 1002 de 1993. Expresa que el artículo 29 de la Constitución Política garantiza el derecho al debido proceso, del que forman parte las actuaciones previas que las leyes imponen a las autoridades como requisito para que puedan producir actos administrativos obligatorios para los particulares. Luego de transcribir el contenido del artículo 41 de la Ley 01 de 1991, precisa que ese precepto tiene como propósito evitar que se impongan multas a las sociedades portuarias por simples omisiones o errores formales, sin

trascendencia objetiva sobre la operación de los puertos. Aduce que de acuerdo con esa norma legal y el artículo 20 del Decreto 1002 de 1993, no basta cualquier infracción para que se decrete una multa, pues de lo contrario la ley no habría hecho referencia al impacto de la infracción sobre la marcha de los puertos y las instituciones. Por ello estima que, como parte del debido proceso, las multas deben ser precedidas de la comprobación objetiva del impacto negativo de la infracción. Manifiesta que las normas constitucionales y legales, concretamente el Decreto 1002 de 1993, imponían a la Superintendencia, como parte del debido proceso, el deber de precisar, en forma objetiva, cual había sido el impacto de la infracción imputada a la Sociedad Portuaria antes de imponerle una multa; y si había sido o no una reincidencia, pero ese deber se omitió lo que de por sí, en su criterio, es suficiente para acarrear la nulidad del acto administrativo. Que según se observa en los actos demandados, la Superintendencia no hizo esfuerzo alguno por determinar el impacto objetivo de la conducta imputada sobre la buena marcha de los puertos y de las instituciones portuarias, y sin ninguna referencia objetiva impuso una multa, violando de esa manera las normas constitucionales sobre el debido proceso, la Ley 01 de 1991 y el artículo 20 del Decreto 1002 de 1992. Afirma que la Superintendencia no identifica los impactos negativos de la conducta que sanciona y no existen pruebas de tales impactos, pues lo que existen son indicios de que la infracción que se imputa a la Sociedad Portuaria fue

inocua, ya que el cambio de horario en la reunión del comité no podía tener efecto nocivo alguno sobre los puertos o las instituciones portuarias. Finalmente, sostiene que no es cierto como se afirma en la Resolución 0887 de 1999, que la sanción impuesta sea la mínima imponible, pues las multas autorizadas por la ley y el decreto se refieran a máximos (35 días de ingresos brutos) y no a mínimos. El mínimo, según la ley, puede ser cero (si no hay impacto negativo en los puertos o en las instituciones) o la parte de los ingresos que corresponda a cualquier fracción de tiempo, según el impacto establecido sobre la marcha de los puertos y las instituciones. Concluye que la Constitución, la ley y el decreto aludido se dejaron de aplicar porque no se adoptó procedimiento alguno para determinar en forma objetiva si la infracción había tenido un efecto negativo sobre la buena marcha de los puertos y las instituciones; y no se graduó la multa con base en la prueba de impactos negativos: más aún, con indicios de la inocuidad de la infracción, se impuso una multa.

II. LA CONTESTACION La apoderada de la Superintendencia General de Puertos se opuso a las pretensiones de la demanda al considerar que los actos administrativos impugnados están fundados en pruebas debidamente recopiladas en la investigación administrativa que se adelantó y demuestran la infracción al Estatuto Portuario por parte de la actora.

Considera que la SOCIEDAD PORTUARIA REGIONAL DE SANTA MARTA S.A. violó el artículo 3º de la Ley 01 de 1991 al expedir la Circular de 4 de agosto de

1995 que modificó la Resolución 1397 de 29 de diciembre de 1993, la cual contiene las normas que rigen la actividad portuaria dentro del puerto con el nombre de «Reglamento Técnico de Operaciones» La Superintendencia General de Puertos expidió la Resolución 071 de 11 de febrero de 1997 «por medio de la cual se determina el reglamento de condiciones técnicas de operaciones de los puertos», manifestando las pautas generales a las sociedades portuarias, con el fin de que cada una de ellas remitiera a la Superintendencia el proyecto ajustado a las características de los mismos. Sostiene que la actora remitió en su oportunidad el proyecto del reglamento técnico y la Superintendencia lo autorizó mediante Resolución 1397 de 29 de diciembre de 1993. Posteriormente, el horario fue modificado unilateralmente por la actora, sin que la Superintendencia General de Puertos autorizara su cambio. Por lo tanto, considera que éste hecho violó la normatividad y como consecuencia, sancionó a la Sociedad. Manifiesta que la Sociedad Portuaria debió remitir a la Superintendencia General de Puertos el proyecto de modificación para que fuera estudiado en cuanto a su conveniencia y así autorizar el cambio o negarlo. Afirma que la sanción impuesta por la Superintendencia General de Puertos obedece a la modificación de un acto administrativo de carácter general por parte de la sociedad demandante.

III. ALEGATOS DE CONCLUSION 3.1. La actora reiteró los argumentos que expuso en la contestación de la demanda.

Agregó que el objeto de la presente acción consiste en definir si de acuerdo con la Ley 01 de 1991, una Sociedad Portuaria puede ser sancionada con una suma

superior a $50.000.000.oo por cambiar el horario de un Comité, decisión que fue avisada a la Superintendencia varios años antes de que ocurrieran los hechos que dieron origen a la sanción, sin recibir reparos por parte de ella, y cuando esos cambios además no perjudicaron a nadie. Considera que el daño causado debe probarse, no solo para imponer la multa sino para definir su cuantía; además las pruebas demuestran que el cambio de horario no afectó la buena marcha de los puertos ni de las instituciones portuarias, como tampoco hubo reincidencia en la conducta.

IV. LA SENTENCIA APELADA En sentencia de 26 de abril de 2001, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las pretensiones de la demanda.

La actora modificó el horario fijado para las reuniones del Comité de Operaciones para la programación de cargue y descargue de naves, sin mediar autorización expresa de la Superintendencia General de Puertos, con lo cual infringió el artículo 3º de la Ley 01 de 1991 y el artículo 13 numeral 13.1. de la Resolución 1397 de 1993, pues la competencia en materia de definición técnica de horarios en que deben operar los puertos le corresponde exclusivamente al Superintendente General de Puertos, conducta censurable que merecía sanción para la Sociedad Portuaria conforme lo prevé el artículo 41 de la Ley 01 de 1991, reglamentado por el artículo 20 del Decreto 1002 de 1993. Afirma que era obligación del Superintendente General de Puertos adoptar esa determinación, habida cuenta de que de conformidad con el artículo 3º de la

citada ley, son objetivos de ese alto funcionario garantizar la correcta operación de los puertos y propiciar el adecuado uso de las instalaciones portuarias, esto es, dentro de los horarios que establece el reglamento. De otra parte, el a quo sostuvo que del material probatorio recaudado no se evidenció la violación del artículo 29 de la Constitución Política, ya que en la investigación administrativa adelantada la actora tuvo oportunidad de presentar pruebas, controvertir los argumentos de la Superintendencia General de Puertos e interponer recursos contra las decisiones allí adoptadas, pero en ningún momento desvirtuó las imputaciones que se formularon en su contra, fundadas en la ley y en el reglamento. Respecto de la sanción impuesta a la actora, el a quo consideró que los artículos 41 de la Ley 01 de 1991 y 20 del Decreto 1002 de 1993 establecen que cometida la infracción se puede sancionar hasta por el equivalente de 35 días de ingresos, es decir, con cualquier número de días superior a cero (0) y hasta un máximo de 35 días. Manifiesta que la Superintendencia General de Puertos atendiendo el impacto de la infracción sobre la buena marcha del Puerto de Santa Marta y observando que la conducta de la sociedad actora no era reincidente, estimó que ésta era leve, y por ello le fijó la sanción mínima de multa que autoriza el artículo 41 de la Ley 01 de 1991 reglamentado por el artículo 20 del Decreto 1002 de 1993, esto es, un (1) día de ingresos brutos del infractor, calculados con base en sus ingresos del mes anterior a aquel en el cual se impone la multa.

Estima que si se hubiera considerado la falta como grave, la graduación de la multa habría sido diferente, es decir, mucho mayor a la que se determinó en los actos administrativos cuya nulidad se demanda en el caso concreto.

V. EL RECURSO DE APELACION La SOCIEDAD PORTUARIA REGIONAL DE SANTA MARTA S.A. considera que si no existió impacto o daño alguno a las instituciones portuarias, no debe imponerse multa y que en materia portuaria no hay responsabilidad sin daños.

Estima que la imposición y la graduación de la sanción no son asunto discrecional de la Superintendencia General de Puertos, pues dependen de la prueba del impacto que la conducta censurada tenga en el buen funcionamiento de los puertos y de las instituciones portuarias. Además considera que la sanción no se fija en días sino en valores, pues la ley establece que podrán imponerse multas hasta por el equivalente a 35 días, por lo tanto, es posible no imponer multas y amonestar.

VI. ALEGATOS DE CONCLUSION EN SEGUNDA INSTANCIA La SOCIEDAD PORTUARIA REGIONAL DE SANTA MARTA S.A. reiteró los argumentos expuestos en la demanda y en su recurso de apelación.

VII. CONSIDERACIONES DE LA SALA Puesto que la actora no controvierte la ocurrencia de los hechos que a juicio de la SGP constituyeron falta al régimen portuario, le corresponde a la Sala determinar si es o no cierto que para que se configure una infracción en materia portuaria, se requiere que la falta cause un impacto negativo sobre la buena marcha de los

puertos y de las instituciones portuarias; si es o no cierto que en el proceso administrativo y antes de imponer la sanción la SGP está obligada a comprobar dicho impacto en observancia del debido proceso y si es o no cierto que la sanción mínima imponible es cero. En cuanto a lo primero, la Sala pone de presente que una cosa es la comprobación de la existencia de la falta y otra la graduación de la sanción. La conducta constitutiva de falta al régimen portuario se estructura por la concurrencia en el caso concreto de los elementos fácticos que la tipifican, conforme a la normativa que la instituye. No por el impacto negativo que su comisión produzca en la operación portuaria, pues este hecho nada tiene que ver con su tipificación. Cosa distinta es que la ley lo erija en factor para la graduación de la sanción. De otra parte, la circunstancia de que los usuarios del puerto hayan considerado conveniente la modificación del horario de reunión del Comité de Operaciones no desvirtúa la existencia de la infracción. La aquiescencia de los administrados en la ruptura de la legalidad, en este caso merced al desconocimiento de las competencias asignadas a los distintos órganos en materia portuaria en relación con la determinación del horario del Comité de Operaciones, en modo alguno la desdice. Tampoco desvirtúa la existencia de la falta el hecho de que la Superintendencia General de Puertos no iniciara la investigación cuando en 1995 la SPRSM le envió copia de la Circular informativa del referido cambio. Lo que interesa es que para el 27 de enero de 1997, cuando el Director Regional de Santa Marta de la

Superintendencia de Puertos ordenó abrir la investigación administrativa la competencia sancionatoria no había caducado, si se tiene en cuenta que como la Ley 1ª. de 1991 no contempló término de caducidad para las sanciones por infracciones portuarias, se aplica la norma supletiva consignada en el artículo 38 del CCA. a cuyo tenor «Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas.» Por otra parte, la controversia entre la actora, el Agente Marítimo y el Operador Portuario a raíz de la situación acaecida el 1 de enero de 1997 con la motonave Shansi cuyo atraque no permitió la SPRSM por estimar que la COMPAÑÍA TRANSPORTADORA S.A. transgredió el Reglamento de Operaciones al no presentar oportunamente los documentos de la nave y no asistir al Comité de Operaciones, que dicho sea de paso, originó la investigación que culminó con la multa que se impuso a la actora mediante los actos administrativos cuya legalidad cuestiona en el sub-iudice, pone de manifiesto que en el proceso administrativo se probó que la conducta que se le imputó a la actora repercutió negativamente sobre la buena marcha del puerto. Ello prueba que la falta no fue inocua. De haberlo sido, no habría surgido el conflicto que, entre otras razones, se suscitó con ocasión del cambio de horario del Comité de Operaciones. Tampoco le asiste razón a la actora al sostener que la cuantía de la multa

impuesta es excesiva, pues no es cierto que según el artículo 41 de la Ley 1 de 1991 el mínimo de la sanción de multa equivalga a cero. Del parámetro allí previsto se infiere inequívocamente que el mínimo equivale al ingreso bruto que el infractor haya percibido en un día, calculado con base en sus ingresos del mes anterior a aquel en el cual se impone la multa. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: CONFÍRMASE la providencia apelada. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 20 de marzo de 2003.

MANUEL S. URUETA AYOLA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO