CE-25000-23-24-000-2000-00190-01(8107)-2003

ACTOS ADMINISTRATIVOS REVOCADOS - Inepta demanda por inexistencia de concepto de violación / ACTO REVOCADO - Inepta demanda ante inexistencia de perjuicio causado con los actos que salieron del ordenamiento / ACTO ADMINISTRATIVO SIN VIGENCIA POR REVOCACIÓNInepta demanda: sentencia inhibitoria Respecto de todas y cada una de las disposiciones que se estimaron violadas, el concepto de la violación se circunscribe y dirige exclusivamente contra la Resolución 255 de 1997, que ya salió del ordenamiento jurídico en virtud de la revocatoria de que fue objeto precisamente por parte de las resoluciones acusadas. Se aducen, por parte del demandante, todas las razones por las cuales se considera que la Resolución 255 va en contravía de las disposiciones vigentes, puntos que precisamente sirvieron de fundamento a la revocatoria de que fue objeto mediante las Resoluciones 141 y 299 de 1999 que aquí se demandan y contra las cuales no se dirigió ninguno de los argumentos contenidos en el concepto de la violación. Ante la falta total de concepto de la violación y teniendo en cuenta que la justicia administrativa es una justicia rogada es imposible realizar la confrontación necesaria a fin de revisar la legalidad de las resoluciones acusadas. Además, como ya se dijo, no hay legitimación para demandarlas porque de los actos demandados no surge perjuicio alguno para la accionante, faltando uno de los presupuestos que exige el artículo 85 del C.C.A. para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que el perjuicio se derivaba precisamente de la Resolución 255 de 1997 que fue revocada en virtud de los

actos demandados los cuales protegieron el ordenamiento jurídico. Se debió, por lo tanto, demandar en su oportunidad la Resolución 255 de 1997 que rigió por casi dos años y contra la cual no se interpusieron los recursos de la vía gubernativa. Ahora se demandan los actos que la revocaron, cuando en el fondo se configura caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de la Resolución 255 de octubre de 1997 que había ocasionado los perjuicios a la demandante. Los argumentos se dirigen contra un acto administrativo que ya no se encuentra en vigencia puesto que fue revocado por los que se atacan en el presente proceso, pero ello no posibilita entender que se demandó la decisión de la cual se desprenden los perjuicios, la 255 de 1997. Se confirmará el fallo del a quo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO

Bogotá, D.C., veinte (20) de febrero de año dos mil tres Radicación número: 25000-23-24-000-2000-00190-01(8107)

Actor: LIDIA INES OLIVELLA DE COHEN

Demandado: MUNICIPIO DE ZIPAQUIRÁ Referencia: APELACIÓN SENTENCIA Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la providencia de fecha 11 de abril de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante la cual se declararon no probadas las excepciones de indebida

designación del demandado y de caducidad de la acción y se declaró probada la excepción de inepta demanda, profiriendo un fallo inhibitorio. I.- ANTECEDENTES Mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se solicitó la nulidad de las Resoluciones 141 del 4 de junio de 1999 y 299 del 20 de octubre del mismo año, expedidas por el Alcalde de Zipaquirá, por las cuales se revocó la Resolución 255 de 1997 que determinó la toma de posesión de bienes y negocios de la sociedad Corredor y Rubiano y Cia. S. En C. Y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que la Alcaldía de Zipaquirá debe pagar a la accionante los perjuicios patrimoniales y extrapatrimoniales causados con sus actuaciones y que se cuantifican en la demanda.

Hechos: En el mes de septiembre de 1994, la demandante realizó una permuta de una oficina en Zipaquirá por un lote en Pacho (Cundinamarca), con la firma Corredor Rubiano y Cia. S. En. C. Posteriormente, en razón de que conocía al Gerente de la citada firma les prestó la suma de $10 millones de pesos, a un interés mensual del 3% que le fue cancelado. Luego, nuevamente les prestó otros $10 millones de pesos que no le fueron cancelados con el argumento de que no tenían los recursos para ello.

El 27 de enero de 1998 la demandante se hizo presente ante la Alcaldía Municipal de Zipaquirá en donde demostró su calidad de acreedora de la sociedad y el 29

de octubre de 1999 fue notificada personalmente del contenido de la Resolución 299 del mismo año, que confirmó la revocatoria de la Resolución 255 de 1997. b. Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación. La demandante considera violadas las siguientes disposiciones: Artículos 2, 6, 58, 83, 87, 90, 313, numeral 7de la Constitución Política; Ley 136 de 1994, artículos 5, literal e), artículo 91, numeral 2 y artículo 187 de la Ley 66 de 1968, Decreto 78 de 1987 y 222 del Código de Comercio.

Concepto de la violación: La Alcaldía de Zipaquirá, al expedir la Resolución 255 de 1997 mediante la cual declaró la toma de posesión de bienes y negocios de la sociedad Corredor Rubiano y Cía. S.en C. desprotegió en todos sus derechos a los acreedores de la firma Corredor y Rubiano y Cía. S. En C. al abrogarse una competencia que le corresponde al Concejo de Zipaquirá, sobre la toma de posesión de los bienes, ya que no podía dictarse esta resolución puesto que la empresa estaba en proceso de liquidación.

La Resolución 255 de 1997 va en contravía de los derechos adquiridos de los acreedores para poder accionar ante la justicia civil a fin de lograr el pago de sus acreencias mediante juicios ejecutivos. Esta resolución fue revocada por la 141 de 1999, de la Alcaldía Municipal de Zipaquirá, con el argumento de que el Alcalde no tenía competencia para otorgar la toma y posesión de los bienes de la sociedad Corredor y Rubiano y Cia. S. En C.

Se devolvieron los documentos pero las personas ya tenían prescritas las acciones respectivas para cobrar sus títulos existiendo una confabulación entre el Alcalde de Zipaquirá de ese entonces, con la sociedad, a fin de que las acreencias perdieran sus derechos, tanto es así que el liquidador inscrito en la Cámara de Comercio, era el abogado de la sociedad en casi todos los procesos contra ella misma. La Alcaldía deberá pagar las acreencias de la firma por extralimitación de funciones. Se dictó una resolución en contravía con el ordenamiento jurídico y, abusando de su poder e investidura, se tomó posesión de los bienes de la sociedad Corredor y Rubiano y libró oficios a los acreedores de la misma para que se presentaran al despacho de la Alcaldía a hacer valer sus derechos, lo cual hizo que todos los títulos valores quedaran prescritos. El Alcalde Municipal no podía dictar una resolución en favor de una persona jurídica destinada a sanear los créditos, pues son los Concejos municipales quienes ejercen el control y vigilancia de las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda. Quien tiene la competencia para la toma de posesión de empresas dedicadas a la construcción, es únicamente el Concejo Municipal. c. La defensa del acto acusado El apoderado del Municipio de Zipaquirá contestó la demanda en los siguientes términos: Se propusieron las siguientes excepciones:

1. Inepta demanda por indebida designación del demandado ya que se instaura contra la Alcaldía de Zipaquirá que no tiene personería jurídica para actuar.

2. Ausencia de presupuestos procesales para la acción.: La demanda no reúne

los requisitos del artículo 137 del C.C.A. al omitir el cumplimiento del numeral 4, pues se omiten las normas violadas y el concepto de la violación. Si bien en la demanda hay un capítulo sobre normas violadas y concepto de la violación, éstas en nada se refieren a los actos demandados sino a la Resolución 255 de 1997, que no es impugnada en la demanda y que fue objeto de revocatoria por parte de los actos acusados. En la demanda no sólo no se expresa la norma que se estima infringida sino que tampoco se explica el alcance y sentido de la infracción.

3. Caducidad de la acción: La actora dejó transcurrir más de los 4 meses para instaurar la acción de restablecimiento del derecho, ya que las resoluciones acusadas le fueron notificadas los días 29 de junio y 29 de octubre de 1999, respectivamente, lo cual se corrobora con los medios probatorios aportados por la parte actora.

IIFALLO IMPUGNADO El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, declaró no probadas las excepciones de caducidad e indebida designación del demandado pero declaró probada la excepción de inepta demanda, argumentando: Se controvierte le legalidad de las Resoluciones 141 de 1999 y 299 del mismo año, expedidas por el Alcalde de Zipaquirá (Cundinamarca). Aunque evidentemente la acción fue dirigida directamente contra una entidad sin capacidad procesal – Alcaldía Municipal de Zipaquirá -, advierte la Sala que este hecho no conduce a la ineptitud de la demanda dado que, a partir de la prevalencia del derecho sustancial debe asumirse que el demandado es el

municipio de Zipaquirá. La excepción no prospera. Según el apoderado de la parte demandada, la caducidad de la acción debe declararse por cuanto al momento de presentarse la demanda había transcurrido un plazo superior a los cuatro meses para el ejercicio de la acción de restablecimiento del derecho. No le asiste razón a la demandada puesto que la acción fue ejercida dentro de la oportunidad legal, dado que la notificación del último acto tuvo lugar el 29 de octubre de 1999. Esta excepción tampoco está llamada a prosperar. Se afirma por la entidad demandada que existe ausencia de los presupuestos procesales de la acción, por cuanto la actora omitió la inclusión de las normas violadas y del concepto de la violación exigidos en el numeral 4 del artículo 137 del C.C.A., pues si bien es cierto que en la demanda aparece un acápite de norma violadas y concepto de la violación, sus apartes carecen de relación con los dos actos acusados porque la argumentación está referida a la Resolución 255 de 1997. El a quo observó que la demanda está dirigida de manera concreta contra las Resoluciones 141 de 1999 y 299 de octubre veinte del mismo año, expedidas por el entonces Alcalde de Zipaquirá. No obstante, los cargos y el concepto de la violación de las normas violadas no están dirigidos a cuestionar la legalidad de las citadas resoluciones ya que la totalidad de la argumentación está orientada a atacar la legalidad de la Resolución 255 de octubre 24 de 1997, que había dispuesto la toma de posesión de la sociedad Corredor Rubiano y Cia. S. C.

La parte actora centró su argumentación en la supuesta falta de competencia del Alcalde de Zipaquirá para la expedición del acto que ordenó la toma de posesión de dicha sociedad que estaba dedicada a la enajenación de inmuebles, pero la Resolución 255 de 1997 no fue objeto de demanda en este proceso, por lo que el Tribunal consideró que le asistía razón al apoderado del Municipio de Zipaquirá. El a quo advirtió que la omisión en que incurrió la actora al abstenerse de cuestionar la legalidad de los actos demandados y referirse únicamente a la ilegalidad de un acto que no fue acusado, no conduce a la falta de un presupuesto procesal de la acción sino a la ineptitud sustantiva de la demanda, pues la ausencia de cargos orientados a desvirtuar la presunción de legalidad de las dos resoluciones acusadas impide proceder a la confrontación que debe hacerse, ya que la demanda constituye el marco del análisis jurídico que corresponde al juzgador. Mal podría ejercerse el control respecto de unos actos cuya legalidad no aparece cuestionada en la demanda, dado que toda la argumentación está dirigida contra la resolución que dispuso una toma de posesión que precisamente fue revocada a través de los actos acusados. Al no existir cargos formulados contra las Resoluciones 141 de 1999 y 299 del mismo año, ni concepto de violación tendiente a desvirtuar su presunción de legalidad, se declaró probada la excepción de inepta demanda. III.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La parte demandante presentó recurso de apelación contra el anterior fallo,

sustentándolo en los siguientes términos: El artículo 138 del C.C.A. señala que si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deben demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirme, pero si fue revocado, sólo procede demandar la última decisión. La Resolución 255 de 1997, que no fue demandada, pero que produce los perjuicios, estaba revocada en su totalidad por la Resolución 141 de 1999 emanada por la alcaldía Municipal de Zipaquirá y, por lo tanto, no era necesario demandarla como lo dispone el a quo. La excepción de ineptitud de la demanda está fundada en que el concepto de la violación no ataca las Resoluciones 141 y 299 de 1999, sino exclusivamente la 255 de 1997, revocada, y que fue expedida en forma irregular, por funcionario incompetente, con desconocimiento del derecho de defensa y desviación de las atribuciones propias del funcionario que decretó la toma de posesión. El Alcalde de Zipaquirá, en asocio con la sociedad, defraudó a todas las personas. Se desconoció el poder interpretativo del juez “y se atuvo al texto de la demanda sin hacer ningún esfuerzo”, desconociendo no solo los mandatos de la ley, sino los de la Carta orientados a la prevalencia del derecho sustancial. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Entra la Sala al estudio de los argumentos que sirvieron de fundamento al recurso de apelación interpuesto contra el fallo del Tribunal que declaró probada la excepción de inepta demanda. Se solicitó la nulidad de las Resoluciones 141 de 199 y 299 del mismo año las

cuales revocaron la Resolución 255 del 24 de octubre de 1997. Mediante la Resolución 255 del 24 de octubre de 1997, el Alcalde Municipal de Zipaquirá declaró la toma de posesión de Bienes y Negocios de la sociedad CORREDOR RUBIANO y CIA. S. C. dedicada a actividades de enajenación de inmuebles y nombró al Agente liquidador de la misma hasta el momento en que se finiquitara en su totalidad el proceso de liquidación. Posteriormente, el Alcalde Municipal de Zipaquirá produjo la Resolución 141 de 1999, mediante la cual revocó la Resolución 255 de 1997 en uno de cuyos considerandos se señaló: ”La Resolución acusada 255 de 1997, cita como atribuciones legales para su expedición el decreto Ley 78 de 1987; la Ley 136 de 1994 y Decreto 020 de 1988 sin que éstas disposiciones legales en ningún momento faculten al Municipio para declarar la toma de posesión de bienes y negocios cuando, como en el caso que se ocupa la Sociedad CORREDOR RUBIANO y CIA. S. En C., no estaba desarrollando efectivamente la actividad de construcción y enajenación de inmuebles destinados para vivienda en Zipaquirá y, menos aún, se dieron una de las siete causales que señala el artículo 12 de la Ley 66 de 1968, para adoptar la medida cautelar de toma de posesión de negocios o disponer la liquidación de los negocios, bienes y haberes de las personas jurídicas o naturales que se ocupen de las actividades relacionadas con la enajenación del inmueble destinados a

vivienda o para la construcción de las mismas.....” ”Que es cierto como lo afirma el solicitante de la revocatoria que el vencimiento del término de duración de la vigencia de una sociedad no era motivo para que la Administración Municipal adoptara la medida de toma de posesión de negocios. (...) Que si bien las causales que cita el solicitante de la revocatoria no son las que taxativamente cita el artículo 69 del Decreto 01 de 1984, sino que las denomina Falsa motivación y Desviación de las atribuciones propias del funcionario, es del caso concluir que la Resolución acusada 255 de 1997, encuadra dentro de la causal N° 1 del artículo 69 del Decreto 01 de 1984, e inciso 2 del artículo 73 de la misma disposición legal y por ende es procedente declarar la revocatoria directa además de lo ya expuesto por los siguientes hechos y fundamentos de derecho.....” En la citada resolución se aduce violación del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, del artículo 12 de la Ley 66 de 1968 y 1 del Decreto 78 de 1987, así como del artículo 222 del Código de Comercio. Contra este acto se interpuso recurso de reposición que fue resuelto mediante la Resolución 299 del 20 de octubre de 1999, que también se acusa, y por la cual se aclaró y adicionó la Resolución 141 de 1999. El artículo 137 del C.C.A. señala los requisitos que debe contener toda demanda entre los que se encuentra el del numeral 4 que dice. “Artículo 137. Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá:

(...)

4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación” Frente a la excepción de inepta demanda que se encontró probada por parte del a quo, es necesario verificar el concepto de la violación plasmado en ella. Según se observa, los planteamientos expuestos en el concepto de la violación se dirigen todos efectivamente a sustentar la ilegalidad de la Resolución 255 de 1997, que fue revocada por las resoluciones demandadas, de las cuales no se desprende legitimación en la causa para demandar, pues de ellas no surge el perjuicio cuyo reconocimiento solicita la parte actora.

Respecto de todas y cada una de las disposiciones que se estimaron violadas, el concepto de la violación se circunscribe y dirige exclusivamente contra la Resolución 255 de 1997, que ya salió del ordenamiento jurídico en virtud de la revocatoria de que fue objeto precisamente por parte de las resoluciones acusadas. Se aducen, por parte del demandante, todas las razones por las cuales se considera que la Resolución 255 va en contravía de las disposiciones vigentes, puntos que precisamente sirvieron de fundamento a la revocatoria de que fue objeto mediante las Resoluciones 141 y 299 de 1999 que aquí se demandan y contra las cuales no se dirigió ninguno de los argumentos contenidos en el concepto de la violación. Ante la falta total de concepto de la violación y teniendo en cuenta que la justicia administrativa es una justicia rogada es imposible realizar la confrontación necesaria a fin de revisar la legalidad de las resoluciones acusadas.

Además, como ya se dijo, no hay legitimación para demandarlas porque de los actos demandados no surge perjuicio alguno para la accionante, faltando uno de los presupuestos que exige el artículo 85 del C.C.A. para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que el perjuicio se derivaba precisamente de la Resolución 255 de 1997 que fue revocada en virtud de los actos demandados los cuales protegieron el ordenamiento jurídico. Se debió, por lo tanto, demandar en su oportunidad la Resolución 255 de 1997 que rigió por casi dos años y contra la cual no se interpusieron los recursos de la vía gubernativa. Ahora se demandan los actos que la revocaron, cuando en el fondo se configura caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de la Resolución 255 de octubre de 1997 que había ocasionado los perjuicios a la demandante. Los argumentos se dirigen contra un acto administrativo que ya no se encuentra en vigencia puesto que fue revocado por los que se atacan en el presente proceso, pero ello no posibilita entender que se demandó la decisión de la cual se desprenden los perjuicios, la 255 de 1997. Se confirmará el fallo del a quo. En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- CONFIRMAR el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante la cual se inhibió de conocer de fondo el asunto.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 20 de febrero del año dos mil tres.

MANUEL S. URUETA AYOLA GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE