CE-25000-23-24-000-2000-00196-01(7646)-2004

AERONAUTICA CIVIL - Legalidad del sistema para fijación de cánones de arrendamiento de inmuebles de la entidad / CONTRATO DE ARRENDAMIENTO DE INMUEBLES - Renovación y prórroga: diferencias Estima la Sala que no le asiste razón a los actores, ya que si bien es cierto que el contrato de arrendamiento de inmuebles celebrado por una entidad pública es de carácter estatal, especial, en cuanto se gobierna por las normas del C. de Co., (artículo 32 en armonía con los artículos 2º y 13 de la Ley 80 de 1993), no lo es menos que las disposiciones de este estatuto comercial que se invocan como quebrantadas no hacen referencia alguna a la cancelación de costos de peritaje para establecer el valor del canon de arrendamiento, sino directamente regulan lo relativo a la diferencia que se pueda suscitar entre el arrendador y el arrendatario respecto de dicho valor. Para la Sala una cosa es el valor del canon de arrendamiento que se pacte en el contrato que, posteriormente puede ser objeto de controversia para las partes, y asunto muy distinto que la entidad pública al celebrar un contrato o al renovarlo exija un avalúo previo del inmueble para establecer el valor del cánon y disponga que el costo del peritaje sea asumido por el arrendatario, que es a lo que se contrae el acto acusado. Por lo demás, es oportuno resaltar que conforme al Diccionario de la Real Academia Española “renovar” tiene como acepciones las de hacer de nuevo una cosa o reemplazarla, en tanto que prorrogar es continuar. En consecuencia, si la renovación de un

contrato implica uno nuevo, la exigencia del pago de los costos del peritaje que se realice para determinar el avalúo de un inmueble y, por ende, su canon de arrendamiento, no puede considerarse como una modificación, pues ésta parte del supuesto de algo que ya existía, lo que no se da en la renovación sino en la prórroga.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 02883 DE 1999 (27 de julio) UNIDAD

ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL – ARTÍCULO 1

PARÁGRAFO (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 25000-23-24-000-2000-00196-01(7646)

Actor: ADALBERTO FIGUEREDO PARRADO Y OTRO

Demandado: LA NACIÓN - UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL Referencia: Acción de nulidad contra la Resolución núm. 02883 de 27 de julio de 1999, "por medio de la cual se establece el nuevo sistema para la fijación de los cánones de arrendamiento de los bienes inmuebles de la

Aeronáutica Civil" Los ciudadanos Adalberto Figueredo Parrado y Oscar Norberto Reyes Pla, obrando en sus propios nombres y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentaron demanda ante el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, la cual fue remitida a esta Corporación por competencia, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad parcial del parágrafo del artículo Primero de la Resolución núm. 02883 de 27 de julio de 1999, "por medio de la cual se establece el nuevo sistema para la fijación de los cánones de arrendamiento de los bienes inmuebles de la Aeronáutica Civil", expedida por el Director General de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil. I-. FUNDAMENTOS DE DERECHO En apoyo de sus pretensiones los actores adujeron, en síntesis, los siguientes cargos: 1º: Que el acto administrativo acusado viola el artículo 13 de la Ley 80 de 1993, en concordancia con los artículos 518, 519 y 520 del Código de Comercio, por lo siguiente:. La Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil se encuentra dentro de las entidades estatales relacionadas en el literal b) numeral 1 del artículo 2o de la Ley 80 de 1993 y en consecuencia los contratos que celebre están sujetos a las reglas y principios de la mencionada ley. El artículo 13 de la Ley 80 de 1993, establece que los contratos que celebren las entidades a que se refiere el artículo 2o se regirán por las disposiciones civiles y comerciales, pertinentes salvo, en las materias particulares reguladas en esta Ley; y no encontrándose dentro de tal regulación el contrato de arrendamiento, e se le aplican las normas de los Códigos Civil y de Comercio. Indican que los artículos 518 y 519 de la legislación mercantil prescriben la forma

imperativa como se prorrogan y renuevan los contratos y la forma como se resuelven las diferencias de las partes en cuanto a las condiciones de su prórroga o renovación. Exponen que según el artículo 518, un empresario que a título de arrendamiento haya ocupado no menos de 2 años consecutivos un inmueble con un mismo establecimiento de comercio, al vencimiento del contrato tendrá derecho a su renovación, salvo los casos que en esta norma expresamente se señalen; y que según el artículo 519 las diferencias que ocurran entre las partes en el momento de la renovación se decidirán por el procedimiento verbal, con intervención de peritos. Que de conformidad con el artículo 524, ibídem, las normas previstas en los dos artículos citados tienen un carácter obligatorio que impide que las partes pacten en contrario. Sostienen que si bien es cierto que la Aeronáutica tiene la facultad de determinar las condiciones conforme a las cuales se deben dar en arrendamiento los bienes de su propiedad o de los que sean administrados por ella, no lo es menos que no puede establecer unilateralmente por medio de una Resolución, los procedimientos para la modificación de las condiciones de los contratos sobre inmuebles que se encuentran arrendados y ocupados por empresarios con no menos de 2 años consecutivos de ocupación, con un mismo establecimiento de comercio. II-. TRAMITE DE LA ACCION A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones. II.1.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA: La Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil, a través de apoderada

contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones, y al efecto manifestó, en esencia, lo siguiente: Que en su condición de propietaria de los inmuebles que conforman la infraestructura aeronáutica, y para el mejor desarrollo de su labor, puede establecer parámetros y fijar unas condiciones para dar en arrendamiento sus áreas a los arrendatarios; y que en el evento de que las condiciones que la Administración establece no sean aceptadas, simplemente no se lleva a cabo el arrendamiento del área. Señala que por el hecho de encontrar diferencias de los valores de metro cuadrado en inmuebles localizados en el mismo sector y con la misma destinación, se buscó un mecanismo que permitiera fijar un valor acorde con las áreas, solicitudes, avalúo del inmueble otorgado en arrendamiento y el monto por metro cuadrado en los contratos. Propone como excepciones la de indebida acción y la de caducidad porque, en su opinión, analizadas las pretensiones de la demanda las mismas se encuadran dentro de los parámetros de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., toda vez que en caso de declararse la nulidad se dejarían de pagar los costos de operación de justiprecio de los peritos, lo que constituye un restablecimiento del derecho. Sostiene que al ser la acción procedente la de nulidad y restablecimiento del derecho, ya caducó, por cuanto desde el día de la expedición del acto administrativo acusado a la fecha de presentación de la demanda, esto es 2 de marzo de 2000, han transcurrido más de los cuatro meses que tenían los actores

para incoarla. III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO La señora Procuradora Primera Delegada en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado, considera que las excepciones no están llamadas a prosperar, pues de conformidad con la jurisprudencia y la doctrina, la acción de simple nulidad contemplada en el artículo 84 del C.C.A., busca estrictamente la anulación del acto de contenido general o abstracto, con el fin de tutelar el orden jurídico y mantener la legalidad objetiva, por lo que puede intentarla cualquier persona y en cualquier tiempo, a diferencia de la nulidad y restablecimiento del derecho contenida en el artículo 85 ibídem, a través de la cual se intenta la anulación del acto de alcance particular y concreto, por lo que solo puede instaurarla quien tenga interés directo por resultar lesionada en un derecho subjetivo suyo amparado por una norma jurídica. En cuanto al fondo del asunto, se muestra partidaria de que se acceda a las pretensiones de la demanda, porque, en su criterio, en el caso sub lite no es aplicable la reglamentación contractual contenida en la Ley 80 de 1993, pues si bien la Ley 105 dispone la aplicación de este estatuto, lo es solo en relación con las obras civiles, adquisición, suministro y demás, que se requiera para garantizar la seguridad aérea y aeroportuaria. Indica que es claro que los contratos de arrendamiento no se ubican en los anteriores y advierte que esa clase de contrato no se encuentra regulado en aquel estatuto, así como tampoco se ubica dentro del literal m) del artículo 24 de la Ley 80 y su reglamentario, porque la Aeronáutica no tiene el carácter de Empresa

Industrial y Comercial del Estado o Sociedad de Economía Mixta y dentro de su objeto directo no se contemplan actividades como la del arrendamiento. Afirma que la Aeronáutica, es una Unidad Administrativa Especial de carácter técnico y como tal, es la máxima autoridad en materia aeronáutica y aeroportuaria en todo el país, razón por la que las actividades de arrendamiento las ejerce al margen de su objeto social propio, debidamente facultado para ello. En consecuencia, al no estar reglamentado dicho contrato en la Ley contractual, debe darse aplicación a lo señalado en el artículo 13 de la Ley 80, de donde se colige que los contratos de arrendamiento celebrados por la Aeronáutica sobre los bienes inmuebles de su propiedad, deben regirse por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes. Anota que sobre el particular el artículo 1602 del C.C., establece que todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser invalidado sino por consentimiento mutuo o por causas ilegales. Expresa que cualquier diferencia que surja entre las partes en el momento de la renovación, se decidirá en procedimiento verbal con intervención de peritos, el que en el presente caso se omitió, pues las circunstancias alegadas por la Aeronáutica Civil para justificar la expedición del acto acusado en manera alguna la autorizaban para que en forma unilateral, impusiera una carga económica en contra del arrendatario y modificara las cláusulas del contrato que se viene ejecutando, es decir, en los casos de renovación. IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA Sea lo primero advertir que las excepciones propuestas por la entidad demandada

no tienen vocación de prosperidad ya que del contenido del acto acusado no se infiere que esté creando, modificando o extinguiendo una situación de carácter particular, individual y concreta y que con él se le pueda lesionar un derecho a los demandantes; así como tampoco observa la Sala de qué manera la nulidad podría acarrear un restablecimiento automático, razón por la que la acción procedente es la de nulidad instaurada; y como quiera que esta acción no está sujeta a término de caducidad puede ejercitarse en cualquier tiempo. El artículo 1º de la Resolución núm. 02883 de 27 de julio de 1999, prevé: “El canon de arrendamiento de los bienes inmuebles de propiedad de la Aeronáutica Civil o de los que administre en nombre de la Nación, que sean susceptibles de ser entregados en calidad de arrendamiento, será fijado teniendo en cuenta el avalúo de renta practicado por una entidad técnica, pública o privada, especializada en asuntos inmobiliarios, y el comportamiento de la oferta y la demanda del mercado inmobiliario. En todo caso, el canon de arrendamiento no podrá ser inferior al que fije el avalúo de renta. PARÁGRAFO.- Los costos de operación de justiprecio de los peritos serán cancelados por la persona natural o jurídica que resulte favorecida con la adjudicación del inmueble y/o renovación del contrato" (La expresión resaltada en negrilla fuera de texto, es la que es objeto de demanda). A juicio de los actores la expresión acusada constituye una modificación unilateral de las condiciones de los contratos celebrados frente a inmuebles que se

encuentran arrendados y ocupados hace más de dos años, lo que vulnera los artículos 518 a 520 del C.de Co, normas estas de carácter especial, que regulan la forma de dirimir las diferencias entre las partes. Al respecto, estima la Sala que no le asiste razón a los actores, ya que si bien es cierto que el contrato de arrendamiento de inmuebles celebrado por una entidad pública es de carácter estatal, especial, en cuanto se gobierna por las normas del C. de Co., (artículo 32 en armonía con los artículos 2º y 13 de la Ley 80 de 1993), no lo es menos que las disposiciones de este estatuto comercial que se invocan como quebrantadas no hacen referencia alguna a la cancelación de costos de peritaje para establecer el valor del canon de arrendamiento, sino directamente regulan lo relativo a la diferencia que se pueda suscitar entre el arrendador y el arrendatario respecto de dicho valor. Para la Sala una cosa es el valor del canon de arrendamiento que se pacte en el contrato que, posteriormente puede ser objeto de controversia para las partes, y asunto muy distinto que la entidad pública al celebrar un contrato o al renovarlo exija un avalúo previo del inmueble para establecer el valor del cánon y disponga que el costo del peritaje sea asumido por el arrendatario, que es a lo que se contrae el acto acusado. Ya lo que ocurra con posterioridad al avalúo, esto es, que el mismo arroje como resultado un valor del canon que genere controversia o diferencia entre las partes, es ajeno a la disposición acusada y habrá de dirimirse conforme a lo pactado en cada contrato en particular y a las normas que lo regulan.

Por lo demás, es oportuno resaltar que conforme al Diccionario de la Real Academia Española “renovar” tiene como acepciones las de hacer de nuevo una cosa o reemplazarla, en tanto que prorrogar es continuar. De ahí que el artículo 518 del C. de Co., haga referencia no a la prórroga sino a la renovación, lo que supone que no es el primitivo contrato el que va a seguir rigiendo sino uno nuevo, que puede acordarse o celebrarse según lo estimen los intervinientes. En consecuencia, si la renovación de un contrato implica uno nuevo, la exigencia del pago de los costos del peritaje que se realice para determinar el avalúo de un inmueble y, por ende, su canon de arrendamiento, no puede considerarse como una modificación, pues ésta parte del supuesto de algo que ya existía, lo que no se da en la renovación sino en la prórroga. Así pues, debe la Sala denegar las pretensiones de la demanda, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A : 1º: DECLÁRANSE no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada. 2º: DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 25 de junio de 2004.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Presidente GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO Ausente con excusa