CE-25000-23-24-000-2000-00502-01(8031)-2003

PLAN VALLEJO - Sistema especial de importación y exportación: fines, exenciones / PROGRAMA ESPECIAL DE IMPORTACION EXPORTACIÓNPlan Vallejo: fines La actora fue favorecida con un programa especial de importación y exportación (Plan Vallejo), en virtud del cual debía utilizar los bienes importados en la producción de artículos para exportar. De acuerdo con la Resolución 0682 de 28 de junio de 1995, expedida por el Director General del INCOMEX, contentiva del Reglamento de los Sistemas Especiales de Importación y Exportación, allegada al proceso con los antecedentes administrativos, en desarrollo de tales sistemas las personas naturales o jurídicas pueden solicitar al INCOMEX autorización para introducir al país, bajo un régimen especial, con exención total o parcial de derechos e impuestos, insumos, materias primas, bienes intermedios, bienes de capital, repuestos, para ser utilizados en la producción de bienes prioritariamente destinados a su venta en el exterior y a la prestación de servicios que se exporten o que estén vinculados directamente con un bien destinado a la exportación (artículo 2º). PLAN VALLEJO - Garantía, requisitos, plazos, estudio único Según el artículo 72, ibídem, la Garantía de Cumplimiento es el documento mediante el cual el usuario ampara el incumplimiento de las obligaciones derivadas de los programas autorizados en aplicación de los Sistemas Especiales. El artículo 73, ibídem, prevé que la garantía debe constituirse para cada período de importación por el 20% del cupo autorizado; y conforme al artículo 74, ibídem, la garantía debe contener, entre otros requisitos, la vigencia total, esto es, los

plazos determinados para importar, efectuar, demostrar y verificar los compromisos de exportación. El artículo 75 establece que la vigencia de las garantías para materias primas e insumos será de 24 meses a partir de la fecha de su aceptación, de los cuales, 18 meses se utilizan para efectuar y demostrar las exportaciones y 6 más para realizar la verificación. El artículo 80, ibídem, consagra que los usuarios de los Sistemas Especiales deben presentar un único estudio de demostración del cumplimiento de las obligaciones adquiridas ante la División de Control y Seguimiento, máximo en la fecha fijada para tal fin; y conforme al artículo 83, ibídem, la División de Control y Seguimiento debe verificar los estudios de demostración dentro de los 6 meses siguientes a la fecha de radicación del estudio. PLAN VALLEJO - Efectivización de garantías por incumplimiento en la exportación Por su parte, los artículos 91, 92 y 94 prevén que determinado el incumplimiento se ordenará hacer efectiva la garantía por el monto equivalente al saldo incumplido, se dará traslado a la DIAN para lo de su competencia, se comunicará al usuario incumplido y dentro de los 15 días calendario siguientes a esta comunicación se expedirá la resolución declarando el incumplimiento y haciendo efectiva la garantía. La Resolución núm. 0427 de 10 de julio de 1999 argumenta que como la actora el 19 de julio de 1997 no demostró la exportación de los bienes producidos con los importados temporalmente se hace efectiva la garantía aceptada el 19 de enero de 1996. La Resolución núm. 0428 de 10 de junio de

1999 alude a que la actora no demostró el 10 de julio de 1998 haber cumplido la obligación adquirida, razón por la que también hace efectiva la garantía aceptada el 10 de enero de 1997. CONTRATO DE SEGURO - Vigencia de la póliza, siniestro / SINIESTROOcurrencia durante la vigencia de la póliza / PAGO DEL SINIESTRO - Puede ser coetáneo o posterior a la vigencia de la póliza / POLIZA – Vigencia / CONTRATO DE SEGURO - Vigencia de la póliza Conforme se precisó por la Sala en la sentencia de 11 de julio de 2002, Exp. 7255, C.P. Manuel S. Urueta Ayola, que ahora se reitera, “... La vigencia de la póliza es ni más ni menos que la del contrato de seguro, consagrada como uno de los contenidos del mismo en el artículo 1047, numeral 6, del Código de Comercio, y se entiende que es el tiempo dentro del cual surte sus efectos y, por ende, en el que los riesgos corren por cuenta del asegurador, por consiguiente, una vez vencido el período de vigencia antes de que acontezca el siniestro, desaparece el correspondiente amparo respecto del mismo, luego no cabe pretenderlo en relación con un evento ocurrido cuando no hay contrato de seguro vigente...”. Lo anterior pone en evidencia que la vigencia de la garantía está íntimamente relacionada con la ocurrencia del siniestro, lo que es independiente de la época o plazo dentro del cual la Administración ordena su efectividad, pues esta decisión se limita simplemente a declarar una situación fáctica anterior, como es el hecho

del incumplimiento. Sirve como complemento lo dicho por la Sección Cuarta de esta Corporación, en sentencia de 31 de octubre de 1994, Exp. 5759, C.P. Guillermo Chaín Lizcano, citada también como sustento en la sentencia de esta Sección antes mencionada. “Si expedido el acto administrativo que ordena hacer efectiva la garantía dentro de los cinco (5) años siguientes a su firmeza, no se han realizado los actos que corresponden para ejecutarlos, no puede la Administración exigir su cobro. “Cosa distinta la constituye el término para proferir el acto administrativo que ordene hacer efectiva la garantía, que junto con la póliza otorgada constituyen el título ejecutivo conforme lo preceptúa el artículo 68 numeral 5o. del Código Contencioso Administrativo. “Término que contrariamente a lo expresado por el a - quo no necesariamente debe coincidir con el de vigencia de la póliza de garantía, porque éste tiene por objeto amparar el riesgo (incumplimiento) que se produzca en su vigencia. Ocurrencia que puede tener lugar en cualquier momento incluido el último instante del último día de vigencia. Hecho muy diferente al de reclamación del pago o a la declaratoria del siniestro ocurrido, que pueden ser coetáneos o posteriores a la de la vigencia de la póliza.”. PLAN VALLEJO - Efectivización de la garantía por incumplimiento en la exportación: ocurrencia del siniestro dentro de la vigencia de la póliza Conforme a lo precedentemente expuesto para que se pueda ordenar la efectividad de una garantía es menester que el siniestro (incumplimiento) haya tenido ocurrencia dentro del período de vigencia de la póliza. Según se lee en la

Resolución núm. 0427 de 10 de junio de 1999, para el 19 de julio de 1997 DISPROEL no había demostrado ante el INCOMEX la Exportación de los bienes producidos con los importados temporalmente. Aplicando las normas antes reseñadas se tiene que si la garantía a que se contrajo dicha Resolución fue aceptada el 19 de enero de 1996, los 18 meses que como fecha límite máxima contaba la actora para demostrar el cumplimiento, so pena de que ocurriera el siniestro, vencieron el 19 de julio de 1997, fecha que tuvo en cuenta la demandada para establecer la existencia del incumplimiento, lo que pone de manifiesto que este se produjo en el período de vigencia que expiraba el 19 de enero de 1998. Igualmente sucedió con la garantía relacionada en la Resolución 0428 acusada, pues la misma fue aceptada el 10 de enero de 1997, luego los 18 meses que tenía el interesado para demostrar ante el INCOMEX que había cumplido con la exportación vencían el 10 de julio de 1998, y como llegado este día no se acreditó tal cumplimiento, tuvo ocurrencia el siniestro dentro del período de vigencia que expiraba el 10 de enero de 1999.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil tres (2003) Radicación número: 25000-23-24-000-2000-00502-01(8031)

Actor: DISPROEL S.A.

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE COMERCIO EXTERIOR Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 7 de marzo de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera,

Subsección A. Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de la sociedad actora contra la sentencia de 7 de marzo de 2002, proferida por la Sección Primera, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la cual se deniegan las pretensiones de la demanda. I-. ANTECEDENTES I.1-. La sociedad DISPROEL S.A., por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a que, mediante sentencia, se hicieran las siguientes declaraciones: 1ª: Que es nula la Resolución núm. 0427 del 10 de junio de 1999, expedida por el Instituto Colombiano de Comercio Exterior, por la cual se declara el incumplimiento de una obligación y se ordena hacer efectiva, a favor del Tesoro Nacional, la garantía personal global constituida el 19 de enero de 1996 por la suma de $21’286.403.oo. 2ª: Que es nula la Resolución núm. 428 de 10 de junio de 1999, expedida por el Instituto Colombiano de Comercio Exterior, por la cual se declara el incumplimiento de una obligación y se ordena hacer efectiva, a favor del Tesoro

Nacional, la garantía personal global constituida el 10 de enero de 1997 por la suma de $72’110.228.oo. 3º: Que es nula la resolución núm. 0094 de 18 de febrero de 2000, expedida por el Director Regional Cundinamarca Santafe de Bogotá del Instituto Colombiano de Comercio Exterior, por medio de la cual, se confirma las Resoluciones 427 y 428 del 10 de junio de 1999. I.2-. En apoyo de sus pretensiones la actora adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación: Señala que se violaron los artículos 29 de la Carta Política y 80, 83, 89 y 93 de la Resolución 682 de 28 de junio de 1995, del Director General del Incomex, porque para hacer efectivas las garantías, en tratándose de usuarios del Plan Vallejo debe demostrarse el incumplimiento de sus obligaciones en desarrollo del programa y en la forma y plazos previstos en las normas superiores. A su juicio, el INCOMEX disponía de 24 meses, contados a partir de la fecha de aceptación de la garantía, para establecer las sanciones e imponerlas a través de una Resolución, que es el mismo plazo previsto para hacer efectiva la garantía en caso de incumplimiento. Resalta que la División de Control de Seguimiento del INCOMEX, que disponía de 24 meses, contados a partir de la fecha en que fueron aceptadas las garantías, no adoptó las correspondientes decisiones dentro de dicho término, y la Dirección Regional o Seccional, obligada a expedir la Resolución que ordena hacer efectiva la garantía dentro de los 15 días calendario siguientes, tampoco lo hizo y expidió

las Resoluciones 45 días calendario después de haber recibido extemporáneamente la comunicación de aquélla, como se infiere de los considerandos de las resoluciones acusadas. Aduce que la ley no contempla un término adicional especial para que la División de Control y Seguimiento verifique el cumplimiento de las obligaciones, ni para que la Dirección Regional expida la resolución que ordena hacer efectiva la garantía, por lo que es obvio que los actos acusados no tienen validez y debe declararse su nulidad. Manifiesta que no tiene sentido pretender hacer efectivas garantías que se encuentran vencidas, ya que las mismas lo que amparan es el cumplimiento de las obligaciones derivadas de programas autorizados, en este caso, a más tardar el 19 de julio de 1997 o el 19 de julio de 1998. Hace énfasis en que el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo señala expresamente que el término de caducidad es de tres años y que tal norma no se aplica porque existe disposición especial (los artículos 83 y 93 de la Resolución 682 de 1995); empero los 24 meses siguientes a la aceptación de la garantía es un término específico de obligatoria observancia que no se tuvo en cuenta en los actos acusados. I.3-. El Ministerio de Comercio Exterior, que se subrogó en los bienes, obligaciones y derechos al Instituto Colombiano de Comercio Exterior, al contestar la demanda y luego de referirse a los hechos de la misma, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y expresó al efecto, principalmente, lo siguiente: Considera que la actora interpretó de manera errónea los artículos invocados como quebrantados, los cuales no establecen término alguno para imponer la

sanción; que dichas disposiciones solo establecen el término para que los usuarios presenten un estudio único de cumplimiento y para que se verifique el mismo, por lo que resulta aplicable el artículo 38 del C.C.A; habiéndose expedido las Resoluciones acusadas oportunamente. Precisa que las Resoluciones acusadas fueron debidamente fundamentadas y motivadas y en ellas se relacionan detalladamente la identificación del usuario y del programa, el cupo autorizado, el cupo utilizado, el valor asegurado, el porcentaje de incumplimiento, el valor y el período incumplido. Señala que la prórroga de los plazos que se hizo para que el demandante pudiera presentar sus estudios de cumplimiento demuestra el interés de la entidad en que las empresas puedan desarrollar cabalmente su actividad exportadora; y que, sin embargo, las múltiples prórrogas concedidas obedecen al mal manejo que la sociedad le dio al programa desde su inicio, razón por la cual se hicieron efectivas las garantías. II-. LA SENTENCIA RECURRIDA El a quo denegó las pretensiones de la demanda, en esencia, por lo siguiente: En primer término, estima que el artículo 38 del C.C.A. no es aplicable al caso concreto en estudio, porque el mismo se refiere a la caducidad respecto de las sanciones que las autoridades administrativas pueden imponer; y en el presente evento las Resoluciones acusadas, simplemente declaran el incumplimiento de las obligaciones adquiridas por la actora, en aplicación del programa de sistemas especiales de importación, y como consecuencia de ello ordenan hacer efectivas las garantías personales globales constituidas y aceptadas por el INCOMEX. Se refiere a dos jurisprudencias del Consejo de Estado (Expedientes núms. 2234,

Sección Quinta, Consejero Ponente doctor Mario Alario Méndez; y 5541, Sección Primera, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), relativas a la causal de nulidad de incompetencia de la autoridad al proferir el acto por fuera del término legalmente establecido; y siguiendo los lineamientos allí planteados concluye que a pesar de que la empresa demandante no demostró el cumplimiento de sus obligaciones dentro del término de los 18 meses que le otorgaba el parágrafo 1º del artículo 80 de la Resolución núm. 0682 de 1995; que la División de Control y Seguimiento de dicha entidad no verificó ese incumplimiento dentro del término de seis meses previsto en el artículo 83, ibídem, y que producidas las comunicaciones a que alude el artículo 92, no dictó de manera oportuna la Resolución de incumplimiento y efectivización de las garantías dentro del plazo previsto en el artículo 93, ibídem, resulta claro que en el caso en estudio el Instituto Colombiano de Comercio Exterior, cuando expidió los actos acusados, no había perdido la competencia para hacerlo y, por lo tanto, con su expedición, no se violó el debido proceso, toda vez que los artículos de la Resolución que el actor invoca como infringidos, no señalaron efecto jurídico alguno al incumplimiento de los términos allí indicados. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO La actora finca su inconformidad, principalmente, en lo siguiente: Afirma que más relevante que la extemporaneidad de las resoluciones acusadas, es que ellas hacen efectivas unas garantías o pólizas ya caducadas desde el 19

de enero de 1998 y el 9 de enero de 1999 y que, por lo tanto, para la fecha en que fueron expedidas las Resoluciones acusadas, esto es, el 10 de junio de 1999, jurídicamente tales garantías no existían, no tenían valor alguno y la Administración no tenía, ni tiene la facultad de revivirlas. IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO La Agencia del Ministerio Público en la oportunidad procesal correspondiente, guardó silencio. V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA Conforme se deduce del texto de los actos acusados y de los documentos que obran en el expediente, la actora fue favorecida con un programa especial de importación y exportación (Plan Vallejo), en virtud del cual debía utilizar los bienes importados en la producción de artículos para exportar. De acuerdo con la Resolución 0682 de 28 de junio de 1995, expedida por el Director General del INCOMEX, contentiva del Reglamento de los Sistemas Especiales de Importación y Exportación, allegada al proceso con los antecedentes administrativos, en desarrollo de tales sistemas las personas naturales o jurídicas pueden solicitar al INCOMEX autorización para introducir al país, bajo un régimen especial, con exención total o parcial de derechos e impuestos, insumos, materias primas, bienes intermedios, bienes de capital, repuestos, para ser utilizados en la producción de bienes prioritariamente destinados a su venta en el exterior y a la prestación de servicios que se exporten o que estén vinculados directamente con un bien destinado a la exportación (artículo 2º, folio 66). Según el artículo 72, ibídem, la Garantía de Cumplimiento es el documento

mediante el cual el usuario ampara el incumplimiento de las obligaciones derivadas de los programas autorizados en aplicación de los Sistemas Especiales. El artículo 73, ibídem, prevé que la garantía debe constituirse para cada período de importación por el 20% del cupo autorizado; y conforme al artículo 74, ibídem, la garantía debe contener, entre otros requisitos, la vigencia total, esto es, los plazos determinados para importar, efectuar, demostrar y verificar los compromisos de exportación. El artículo 75 establece que la vigencia de las garantías para materias primas e insumos será de 24 meses a partir de la fecha de su aceptación, de los cuales, 18 meses se utilizan para efectuar y demostrar las exportaciones y 6 más para realizar la verificación. El artículo 80, ibídem, consagra que los usuarios de los Sistemas Especiales deben presentar un único estudio de demostración del cumplimiento de las obligaciones adquiridas ante la División de Control y Seguimiento, máximo en la fecha fijada para tal fin; y conforme al artículo 83, ibídem, la División de Control y Seguimiento debe verificar los estudios de demostración dentro de los 6 meses siguientes a la fecha de radicación del estudio. Por su parte, los artículos 91, 92 y 94 prevén que determinado el incumplimiento se ordenará hacer efectiva la garantía por el monto equivalente al saldo incumplido, se dará traslado a la DIAN para lo de su competencia, se comunicará al usuario incumplido y dentro de los 15 días calendario siguientes a esta comunicación se expedirá la resolución declarando el incumplimiento y haciendo efectiva la garantía. La Resolución núm. 0427 de 10 de julio de 1999 argumenta que como la actora el

19 de julio de 1997 no demostró la exportación de los bienes producidos con los importados temporalmente se hace efectiva la garantía aceptada el 19 de enero de 1996. La Resolución núm. 0428 de 10 de junio de 1999 alude a que la actora no demostró el 10 de julio de 1998 haber cumplido la obligación adquirida, razón por la que también hace efectiva la garantía aceptada el 10 de enero de 1997. El punto central de la controversia gira en torno de establecer si las Resoluciones acusadas debieron haberse expedido o no dentro de la vigencia de las garantías otorgadas. Al respecto, observa la Sala que una cosa es la vigencia de la póliza y otra muy diferente la declaratoria del incumplimiento. En efecto, conforme se precisó por la Sala en la sentencia de 11 de julio de 2002, Expediente núm. 7255, Consejero ponente doctor Manuel S. Urueta Ayola, que ahora se reitera, “... La vigencia de la póliza es ni más ni menos que la del contrato de seguro, consagrada como uno de los contenidos del mismo en el artículo 1047, numeral 6, del Código de Comercio, y se entiende que es el tiempo dentro del cual surte sus efectos y, por ende, en el que los riesgos corren por cuenta del asegurador, por consiguiente, una vez vencido el período de vigencia antes de que acontezca el siniestro, desaparece el correspondiente amparo respecto del mismo, luego no cabe pretenderlo en relación con un evento ocurrido cuando no hay contrato de seguro vigente...”. Lo anterior pone en evidencia que la vigencia de la garantía está íntimamente

relacionada con la ocurrencia del siniestro, lo que es independiente de la época o plazo dentro del cual la Administración ordena su efectividad, pues esta decisión se limita simplemente a declarar una situación fáctica anterior, como es el hecho del incumplimiento. Sirve como complemento de lo anotado, lo dicho por la Sección Cuarta de esta Corporación, en sentencia de 31 de octubre de 1994, Expediente Núm. 5759, Consejero Ponente doctor Guillermo Chaín Lizcano, citada también como sustento en la sentencia de esta Sección antes mencionada. “si expedido el acto administrativo que ordena hacer efectiva la garantía dentro de los cinco (5) años siguientes a su firmeza, no se han realizado los actos que corresponden para ejecutarlos, no puede la Administración exigir su cobro. “Cosa distinta la constituye el término para proferir el acto administrativo que ordene hacer efectiva la garantía, que junto con la póliza otorgada constituyen el título ejecutivo conforme lo preceptúa el artículo 68 numeral 5o. del Código Contencioso Administrativo. “Término que contrariamente a lo expresado por el a - quo no necesariamente debe coincidir con el de vigencia de la póliza de garantía, porque éste tiene por objeto amparar el riesgo (incumplimiento) que se produzca en su vigencia. Ocurrencia que puede tener lugar en cualquier momento incluido el último instante del último día de vigencia. Hecho muy diferente al de reclamación del pago o a la declaratoria del siniestro ocurrido, que pueden ser coetáneos o posteriores a la de la vigencia de la póliza.” (subrayas de la Sala).

Conforme a lo precedentemente expuesto para que se pueda ordenar la efectividad de una garantía es menester que el siniestro (incumplimiento)haya tenido ocurrencia dentro del período de vigencia de la póliza. Según se lee a folio 39 en la Resolución núm. 0427 de 10 de junio de 1999, para el 19 de julio de 1997 DISPROEL no había demostrado ante el INCOMEX la Exportación de los bienes producidos con los importados temporalmente. Aplicando las normas antes reseñadas se tiene que si la garantía a que se contrajo dicha Resolución fue aceptada el 19 de enero de 1996, conforme consta a folio 35, los 18 meses que como fecha límite máxima contaba la actora para demostrar el cumplimiento, so pena de que ocurriera el siniestro, vencieron el 19 de julio de 1997, fecha que tuvo en cuenta la demandada para establecer la existencia del incumplimiento, lo que pone de manifiesto que este se produjo en el período de vigencia que expiraba el 19 de enero de 1998 (folio 34). Igualmente sucedió con la garantía relacionada en la Resolución 0428 acusada, pues la misma fue aceptada el 10 de enero de 1997, luego los 18 meses que tenía el interesado para demostrar ante el INCOMEX que había cumplido con la exportación vencían el 10 de julio de 1998, y como llegado este día no se acreditó tal cumplimiento, tuvo ocurrencia el siniestro dentro del período de vigencia que expiraba el 10 de enero de 1999. Cabe resaltar que es cierto que las normas especiales que regulan los sistemas

de importación y exportación, expedidas por el INCOMEX, prevén un término de 6 meses posterior al de 18 meses a que se ha hecho mención, para que la Administración VERIFIQUE el cumplimiento o incumplimiento y que vencido el mismo proceda en consecuencia, bien sea declarando canceladas las garantías (artículo 88 de la Resolución 0682-folio 100) u ordenando hacerlas efectivas (artículo 89, ibídem); empero tales normas no consagran la consecuencia jurídica de la invalidez de los actos de la Administración que ordenan hacer efectivas las garantías si se expiden con posterioridad a la vigencia de las mismas pues, se repite, esta solo debe estar condicionada a la ocurrencia del siniestro, además de que la declaratoria de incumplimiento y la orden de hacer efectiva una garantía no se da dentro del marco de la facultad sancionatoria del Estado, pues no implica per se una sanción, sino la constatación de una situación fáctica existente. Así pues, debe confirmarse la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia apelada .

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 28 de agosto de 2003.

MANUEL S. URUETA AYOLA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO