CE-25000-23-24-000-2000-00692-01(8188)-2004

BOGOTA D.C. - Jerarquía normativa especial: Constitución, D. 1421/93 y normas constitucionales y legales aplicables a los municipios / JERARQUIA NORMATIVA ESPECIAL - Distrito Capital de Bogotá / ELECCIÓN DE SECRETARIOS DEL CONCEJO DISTRITAL DE BOGOTA - Competencia del concejo en pleno y no de las comisiones / CONCEJO DE BOGOTACompetencia para elección de secretarios Como lo ha expresado la Sala en diversas oportunidades, entre ellas, en sentencia de 18 de septiembre de 1997 (Exp. 3388, Consejero ponente doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz), reiterada en sentencia de 6 de julio de 2000 (Exp. 5220, Consejera ponente doctora Olga Inés Navarrete Barrero), el artículo 322 de la Carta Política consagra una jerarquía normativa especial, aplicable al Distrito Capital de Bogotá, así: en primer lugar, las normas constitucionales previstas para el Distrito Capital; en segundo lugar, las disposiciones especiales dictadas para el mismo, que en este caso son las contenidas en el Decreto 1421 de 1.993; y, en tercer lugar, las normas constitucionales y legales vigentes para los municipios. Siguiendo dicha jerarquía se tiene que la Carta Política nada dice en relación con la elección de funcionarios del Concejo ni con las calidades del Secretario General o de Comisión Permanente, a que se contrae el acto acusado. En el Decreto 1421 de 1993 se reguló, en el artículo 16, que sería el Concejo el que eligiría sus funcionarios en las sesiones ordinarias correspondientes a la iniciación del

período constitucional de los respectivos concejales, lo que significa que habiendo norma expresa, especial, sobre la materia, la norma aplicable es ésta sin que hubiera sido necesario que el Tribunal acudiera a mencionar la de la Ley 136 de 1994 que, por lo demás, consagra la misma regulación. ELECCIÓN DE SECRETARIOS DEL CONCEJO DISTRITAL DE BOGOTACompetencia en pleno y no de las comisiones / SECRETARIOS DEL CONCEJO DE BOGOTA - No exige calidad de abogado: nulidad parcial Al establecer la norma especial aplicable al Distrito Capital que los funcionarios del Concejo serían elegidos por éste, ciertamente, conforme lo interpretó el a quo, debe entenderse que es el CONCEJO EN PLENO el que tiene tal facultad de elegir también a los Secretarios de las Comisiones Permanentes y no la respectiva comisión, como lo señala el inciso 1º del artículo 103 acusado. Ahora, en lo que toca con el parágrafo 2º del artículo 103 que previó la calidad de abogado para el desempeño del cargo de Secretario General o de Comisión, estima la Sala que como el Decreto 1421 de 1993 no consagró norma alguna relativa a las calidades para el desempeño de este cargo, siguiendo igualmente la jerarquía normativa que ha quedado reseñada, tiene aplicación el inciso 2º del artículo 37 de la Ley 136 de 1994, conforme a la cual “En los municipios de las categorías especial deberán acreditar título profesional”; y como esta Ley no limitó el título a la profesión de abogado únicamente, el reglamento no podía hacerlo so

pena de violar el precepto superior en cita, como en efecto ocurrió.

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 01 DE 2000 (7 de febrero) CONCEJO DE BOGOTÁ - ARTÍCULO 68 (No anulado) / ACUERDO 01 DE 2000 (7 de febrero) CONCEJO DE BOGOTÁ - ARTÍCULO 97 (No anulado) / ACUERDO 01 DE 2000 (7 de febrero) CONCEJO DE BOGOTÁ - ARTÍCULO 103 PARCIAL (Anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 25000-23-24-000-2000-00692-01(8188)

Actor: PROCURADOR QUINTO JUDICIAL ANTE EL TRIBUNAL

ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 18 de abril de 2002, proferida por la Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la apoderada del Distrito Capital de Bogotá contra la sentencia de 18 de abril de 2002, proferida por la Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró la nulidad de las expresiones “por la sesión de la respectiva comisión” y “de abogado” contenidas en el artículo 103 del Acuerdo 01

de 7 de febrero de 2000 “Por el cual se modifica el reglamento del Concejo de Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital”, expedido por el Concejo de Bogotá. I-. ANTECEDENTES I.1-. El PROCURADOR QUINTO JUDICIAL ANTE EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, por medio de apoderado y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante dicho Tribunal, tendiente a que, mediante sentencia, se declarara la nulidad de los artículos 68 y 97 y las expresiones “y los secretarios de las comisiones permanentes por la sesión de la misma corporación” y “de abogado”, contenidas en el inciso 1° y el parágrafo 2°, respectivamente, del artículo 103 del Acuerdo 01 de 2000 “Por el cual se modifica el reglamento del Concejo de Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital”, expedido por esa entidad. I.2-. El actor señaló como violados los artículos 22, 23 del Decreto 1421 de 1993, 31, 37, 73, 76, 78 de la Ley 136 de 1994, 66 inciso 1°, 69, 73, 82 del Código Contencioso Administrativo, 6o, 29 y 121 de la Constitución Política. Fundamentó el alcance de la violación, en síntesis, así: 1º: Afirma que el artículo 68 vulnera el artículo 22 del Decreto 1421 de 1993, porque éste no consagra que una vez aprobado un proyecto de Acuerdo pueda ser revocado, ya que al darse la aprobación el proyecto debe pasar a la plenaria

para que lo apruebe en día distinto o lo rechace, pero de ninguna manera le da la facultad para auto atribuirse una competencia no conferida por la ley. 2°: Sostiene que una vez aprobado un proyecto de Acuerdo le corresponde al Presidente y al Secretario General del Concejo suscribirlo, en virtud de los artículos 23 del Decreto 1421 de 1993 y 76 de la Ley 136 de 1994, debiendo pasar al Alcalde Mayor para su sanción u objeción dentro del término de los cinco días hábiles siguientes, razón por la cual el Concejo Distrital pierde competencia para realizar cualquier trámite sobre el mismo, y menos para revocarlo así sea en la misma sesión, pues se estaría sustrayendo de la debida sanción y cumplimiento un acto que ya salió de la órbita de su competencia al operar una especie de preclusividad que impide que se pueda volver sobre trámites ya agotados y perfeccionados. 3°: Estima que de admitirse esa forma de revocatoria se estarían desconociendo normas tales como los artículos 13 del Decreto 1421 de 1993 y artículo 71 parágrafo 1 de la Ley 136 de 1994, que establecen que ciertas materias son de iniciativa exclusiva del Alcalde. 4°. Asevera que si bien el artículo 12, numeral 24 del Decreto 1421 de 1993, en concordancia con el artículo 31 de la Ley 136 de 1994, permite que los Concejos puedan expedir sus propios reglamentos, ello no puede llevar a vulneraciones de otras normas de rango legal, como las contenidas en los artículos 22 y 23 del

Decreto 1421 de 1993 y 76 de la Ley 136 de 1994, pues ello también viola de forma indirecta los artículos 6o y 121 de la Constitución Política. 5°. Manifiesta que la revocatoria directa de los actos administrativos consagrada en el artículo 69 del C.C.A., no procede respecto de los actos de las Corporaciones Administrativas de elección popular, como en el presente caso. Anota que el artículo 97 del acto acusado contiene una revocatoria de la elección, pese a que en el mismo reglamento en el artículo 96 proclama que las elecciones realizadas por el Concejo con el lleno de los requisitos exigidos por el mismo no podrán ser revocadas por esa corporación; pero sí permite, por medio del artículo acusado, que esa entidad por su propia voluntad determine que la elección puede ser declarada nula si se hizo sin el lleno de los requisitos establecidos en el reglamento, sin dar oportunidad al afectado de hacer valer sus derechos, se vulnera el derecho de defensa y el debido proceso (artículo 29 de la Constitución Política), así como el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, ya que únicamente el Juez Contencioso Administrativo, previo agotamiento de las formas propias de cada proceso, puede declarar la nulidad de la elección. 6°. Indica que el artículo 103 del Acuerdo 01 de 2000, al determinar que quienes aspiren a ser elegidos como Secretarios Generales de la Corporación deben ser abogados, quebranta lo señalado en el artículo 37 de la Ley 136 de 1994, que exige que para ser Secretario de los Concejos de los Municipios de categoría especial únicamente se necesita ostentar título profesional, sin necesidad de ser

abogado, ya que el régimen de requisitos y calidades de los empleados públicos municipales es de competencia del Congreso de la República, por expresa disposición del artículo 150, numeral 23 de la Constitución. 7°: Alega que ninguna norma de rango legal le da atribuciones a las Comisiones de los Concejos de elegir a sus Secretarios, debiendo hacerlo el Concejo por disposición de los artículos 16 del Decreto 1421 de 1993 y 35 de la Ley 136 de 1994; y que no obstante no consagrarla expresamente, sí le da una especie de cláusula general de competencia en materia electoral sobre los funcionarios que puede elegir, sin desconocer que el artículo 19 del Decreto 1421 señala que el Concejo creará comisiones para decidir sobre los acuerdos en primer debate, y para despachar otros asuntos de su competencia, sin especificar cuáles, razón por la que se entiende que estos son los que atañen a esa discusión y la parte operativa de los proyectos, pero de ninguna manera le da la facultad para la elección de funcionarios o servidores. I.3-. La Alcaldía Mayor de Bogotá, a través de apoderada, al contestar la demanda se opuso a la prosperidad de las pretensiones y expresó, en síntesis, lo siguiente: Que el acto acusado fue expedido con base en las facultades otorgadas al Concejo Distrital por los artículos 12, numeral 1 del Decreto 1421 de 1993, 313 de la Constitución Política y la Ley 136 de 1994, de los cuales se extrae que una de las funciones que tiene el Concejo es la de dictar su propio reglamento interno.

Afirma que el artículo 106 del Decreto 1421 de 1993, hace una incorporación del artículo 272 de la Constitución Política, con el objetivo de armonizar en un solo sentido la interpretación de normas. Agrega que cuando existe un vacío e incongruencia de la norma superior, se puede llenar o subsanar por el Concejo Distrital a través de su reglamento, desarrollando sus funciones como entidad administrativa que dicta actos de esa naturaleza, lo que no se lesiona ningún interés ni atenta contra el orden establecido. II-. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA El a quo declaró la nulidad de las expresiones “por la sesión de la respectiva comisión” y “de abogado” contenidas en el artículo 103, y en el parágrafo del mismo, respectivamente, para lo cual adujo, en esencia, lo siguiente: Estima que la expresión “abogado” del parágrafo 2 del artículo 103 del Acuerdo 01 de 2000, desconoce claramente una norma de carácter superior, como lo es el artículo 37 de la Ley 136 de 1994, ya que éste no exige que un Secretario de Concejo de Categoría Especial, como Bogotá, tenga que ser abogado, sino que deja abierta la posibilidad de que posea cualquier título universitario, razón por la que también se vulneran los derechos contenidos en el artículo 40 de la Constitución Política. Sostiene que el acto acusado, al considerar que los Secretarios de las Comisiones pueden ser elegidos por la respectiva Comisión, crea dos nominadores, circunstancia que es claramente contraria a los artículos 16 del

Decreto 1421 de 1993 y 35 de la Ley 136 de 1994, ya que radica la facultad de nominación en una dependencia que no la tiene, siendo que la representación del organismo es del Concejo en Pleno.

III-. FUNDAMENTO DEL RECURSO

III.1. El Distrito Capital de Bogotá D.C., a través de apoderada, adujo, como motivo de inconformidad los mismos argumentos expresados en la contestación de la demanda, concretamente, que al existir un vacío de normatividad puede ser llenado por el Concejo a través de su reglamento. IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Agencia del Ministerio Público en la oportunidad procesal correspondiente, guardó silencio. V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA El artículo 103, inciso 1º y parágrafo 2º, del Acuerdo núm. 01 de 2000, objeto de nulidad parcial y respecto de los cuales recae el recurso de apelación, preceptúan:

“ELECCIÓN DE SECRETARIOS DE LA CORPORACIÓN.

El Secretario General del Concejo del Distrito Capital y los Secretarios de las Comisiones Permanentes son funcionarios del Concejo que se eligen anualmente junto con las correspondientes mesas directivas. El Secretario General será elegido por la sesión plenaria y los Secretarios de las Comisiones Permanentes, por la sesión de la respectiva Comisión” (La expresión resaltada en subraya y negrilla fuera de texto corresponde a la declarada nula). “PARÁGRAFO 2º. Quienes aspiren a ser elegidos como Secretario General o de

Comisión Permanente deberán acreditar título profesional de abogado” ( La expresión resaltada en subraya y negrilla fuera de texto corresponde a la declarada nula). El a quo consideró que la expresión “de abogado” del parágrafo 2o del artículo 103 desconoce claramente el artículo 37 de la Ley 136 de 1994, ya que éste no exige que un Secretario de Concejo de Categoría Especial, como Bogotá, tenga que ser abogado, sino que deja abierta la posibilidad de que el designado ostente cualquier titulo universitario, razón por la que también se vulneran los derechos contenidos en el artículo 40 de la Constitución Política; y que al considerar el acto acusado, en el inciso 1º, que los Secretarios de las Comisiones pueden ser elegidos por la respectiva Comisión, crea dos nominadores, lo que es contrario a los artículos 16 del Decreto 1421 de 1993 y 35 de la Ley 136 de 1994, ya que radica la facultad de nominación en una dependencia que no la tiene, siendo que la representación del organismo es del Concejo en Pleno. Prevén las normas de carácter superior en que se apoyó el Tribunal para declarar la nulidad de las expresiones reseñadas: Artículo 35 de la Ley 136 de 1994: “Los Concejos se instalarán y elegirán a los funcionarios de su competencia en los primeros diez días del mes de enero correspondiente a la iniciación de sus períodos constitucionales...”. Artículo 16 del Decreto 1421 de 1993: “ELECCIÓN DE FUNCIONARIOS. El concejo elegirá funcionarios en las sesiones ordinarias correspondientes a la iniciación del período constitucional de los

respectivos concejales...” Artículo 37 de la Ley 136 de 1994: SECRETARIO: El Concejo Municipal elegirá un secretario para un período de un año, reelegible a criterio de la Corporación y su primera elección se realizará en el primer período legal respectivo. En los municipios de las categorías especial deberán acreditar título profesional. En la categoría primera deberán haber terminado estudios universitarios o tener título de nivel tecnológico. En las demás categorías deberán acreditar título de bachiller o acreditar experiencia administrativa mínima de dos años...”. Para dilucidar la controversia la Sala tiene en cuenta lo siguiente: El artículo 322 de la Constitución Política, establece: “DEL REGIMEN ESPECIAL ARTICULO 322. Bogotá, Capital de la República y del departamento de Cundinamarca, se organiza como Distrito Capital. Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios. Con base en las normas generales que establezca la ley, el concejo a iniciativa del alcalde, dividirá el territorio distrital en localidades, de acuerdo con las características sociales de sus habitantes, y hará el correspondiente reparto de competencias y funciones administrativas. A las autoridades distritales corresponderá garantizar el desarrollo armónico e integrado de la ciudad y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito; a las locales, la gestión de los asuntos propios de su territorio”. Como lo ha expresado la Sala en diversas oportunidades, entre ellas, en sentencia de 18 de septiembre de 1997 (Expediente núm. 3388, Consejero ponente doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz), reiterada en sentencia de 6 de julio

de 2000 (Expediente núm. 5220, Consejera ponente doctora Olga Inés Navarrete Barrero), el artículo 322 de la Carta Política consagra una jerarquía normativa especial, aplicable al Distrito Capital de Bogotá, así: en primer lugar, las normas constitucionales previstas para el Distrito Capital; en segundo lugar, las disposiciones especiales dictadas para el mismo, que en este caso son las contenidas en el Decreto 1421 de 1.993; y, en tercer lugar, las normas constitucionales y legales vigentes para los municipios . Siguiendo dicha jerarquía se tiene que la Carta Política nada dice en relación con la elección de funcionarios del Concejo ni con las calidades del Secretario General o de Comisión Permanente, a que se contrae el acto acusado. En el Decreto 1421 de 1993 se reguló, en el artículo 16, que sería el Concejo el que eligiría sus funcionarios en las sesiones ordinarias correspondientes a la iniciación del período constitucional de los respectivos concejales, lo que significa que habiendo norma expresa, especial, sobre la materia, la norma aplicable es ésta sin que hubiera sido necesario que el Tribunal acudiera a mencionar la de la Ley 136 de 1994 que, por lo demás, consagra la misma regulación. Al establecer la norma especial aplicable al Distrito Capital que los funcionarios del Concejo serían elegidos por éste, ciertamente, conforme lo interpretó el a quo, debe entenderse que es el CONCEJO EN PLENO el que tiene tal facultad de elegir también a los Secretarios de las Comisiones Permanentes y no la respectiva comisión, como lo señala el inciso 1º del artículo 103 acusado.

Ahora, en lo que toca con el parágrafo 2º del artículo 103 que previó la calidad de abogado para el desempeño del cargo de Secretario General o de Comisión, estima la Sala que como el Decreto 1421 de 1993 no consagró norma alguna relativa a las calidades para el desempeño de este cargo, siguiendo igualmente la jerarquía normativa que ha quedado reseñada, tiene aplicación el inciso 2º del artículo 37 de la Ley 136 de 1994, conforme a la cual “En los municipios de las categorías especial deberán acreditar título profesional”; y como esta Ley no limitó el título a la profesión de abogado únicamente, el reglamento no podía hacerlo so pena de violar el precepto superior en cita, como en efecto ocurrió. De tal manera que la sentencia apelada debe confirmarse, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia apelada. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 25 de junio de 2004.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Presidente GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO Ausente con excusa