CE-25000-23-24-000-2000-00821-01(3-8269)-2003

DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO - No impide su juicio de legalidad / DEMANDA - Requisitos / CONCEPTO DE VIOLACIÓN – Su inexistencia imposibilita el pronunciamiento judicial acerca de las pretensiones / ACCIÓN DE NULIDAD – No procede para obtener devolución de dineros / PRINCIPIO DE JUSTICIA ROGADA – Aplicación En el texto de la demanda se consignan los siguientes fundamentos de derecho: “Artículo 31 de la Ley 446 de 1998, artículo 44 ley 446 de 1998, concordantes con los artículos 86 y 136 del Código Contencioso Administrativo, conceptos 908 del 11 de octubre de 1996, emitido por el Concejo (sic) de Estado, conceptos y doctrinas emanadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público de fecha 21 de marzo de 1997 y 4 de diciembre de 1997”. De manera que no se concretan las razones por las cuales se considera que los actos acusados vulneran estas disposiciones, es decir, no existe concepto de la violación, lo cual imposibilita un pronunciamiento judicial acerca de las pretensiones, ya que corresponde al juez de lo contenciosos administrativo revisar la legalidad del acto demandado a la luz de las disposiciones citadas como infringidas en la demanda y bajo el marco del concepto de violación que se debe suministrar, pues no existe competencia jurisdiccional para hacer un control general de legalidad de lo demandado. De otro lado, dentro de las pretensiones se pide, además, que se “obligue a ser reintegrados los dineros por parte de los concejales a favor del municipio de Madrid de los dineros que gastaron”, solicitud a todas luces improcedente dentro

de una acción de simple nulidad a que se refiere el artículo 84 del C.C.A., según el cual, mediante la acción de nulidad puede solicitarse que se declare precisamente la “nulidad” de los actos administrativos por las causales allí señaladas, sin que sea procedente, por esta vía, obtener la devolución de dineros, solicitud que debe ventilarse mediante el ejercicio de otras acciones. Así las cosas, como el concepto de la violación, así como la clara invocación de la causal en que se apoya la solicitud de nulidad, son fundamentales para que pueda existir un pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones de la demanda puesto que constituye el parámetro al cual debe ceñirse el juzgador dentro del concepto de justicia rogada.

NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 4 de agosto de 1995, Radicación CE-SEC4-EXP1995-N7171, C.P. Julio Enrique

Correa Restrepo.

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 021 DE 1995 CONCEJO MUNICIPAL DE

MADRID (Inhibitorio) / ACUERDO 064 DE 1998 CONCEJO MUNICIPAL DE

MADRID (Inhibitorio) / ACUERDO 056 DE 1997 CONCEJO MUNICIPAL DE

MADRID (Inhibitorio) / ACUERDO 072 DE 1996 CONCEJO MUNICIPAL DE

MADRID (Inhibitorio) / ACUERDO 048 DE 1999 CONCEJO MUNICIPAL DE

MADRID (Inhibitorio)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de enero de dos mil tres (2003) Radicación número: 25000-23-24-000-2000-00821-01(3-8269)

Actor: HIPÓLITO CHÁVEZ BARBOSA Demandado: MUNICIPIO DE MADRID (CUNDINAMARCA) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto contra la providencia de fecha 4 de abril de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subseccion B-, mediante la cual se profirió sentencia inhibitoria al declarar la falta de presupuestos de la demanda, por ausencia de requisitos formales, y pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos, excepciones formuladas por la parte demandada.

I.- ANTECEDENTES Mediante el ejercicio de la acción de nulidad se solicitó la nulidad del Acuerdos 021 de 1995, Acuerdo 064 de 1998, Acuerdo 056 de 1997, Acuerdo 072 de 1996, Acuerdo 064 de 1998, Acuerdo 056 de 1997 y Acuerdo 048 de 1999, expedidos por el Concejo Municipal de Madrid (Cundinamarca), mediante los cuales se aprobaron rubros para capacitación, servicio de restaurante, manutención, alojamiento, transporte a favor de los Concejales del municipio de Madrid. Se afirma que con cargo al presupuesto del municipio, se aprueban toda clase de gastos a favor de los Concejales a quienes se les reconocen gastos de viaje, especializaciones, cenas en los mejores restaurantes y viáticos. Normas Violadas y Concepto de la Violación.

Se estiman violadas las siguientes disposiciones: Artículos 31 y 44 de la Ley 446 de 1998, concordantes con los artículos 86 y 136 del C.C.A., Concepto 908 del 11 de octubre de 1996, emitido por el Consejo de Estado, y Conceptos y Doctrinas del Ministerio de Hacienda y Crédito Público del 21 de marzo de 1997 y 4 de diciembre del mismo año. No se fundamentó el concepto de violación. La oposición. El Municipio de Madrid y el Concejo Municipal, conjuntamente, contestaron la demanda en los siguientes términos: En el presupuesto del Municipio de Madrid se han incluido partidas presupuestales con destinación a las diferentes actividades generadas en la actuación de los concejales en ejercicio. La inclusión de estos rubros en los presupuestos del municipio de Madrid se encuentran amparadas por el principio de legalidad toda vez que nunca se ha generado un gasto que no esté debidamente apropiado en el presupuesto. No es cierta la afirmación hecha por el demandante en el sentido de que estos gastos están prohibidos, además de que es de suma importancia para las entidades territoriales que los miembros de las corporaciones públicas reciban capacitación. El Concejo Municipal de Madrid ha tomado en consideración, además del concepto del Consejo de Estado de octubre de 1996, la aclaración de de voto de mayo de 1997 del Dr. Luis Camilo Osorio, texto, según el cual, los derechos económicos no laborales, son exclusivamente honorarios por asistencia comprobada a las sesiones plenarias durante el período para el cual fueron elegidos, seguro de vida y atención médico asistencial personal, y para los que deben desplazarse hasta la cabecera municipal se les reconoce durante las

sesiones plenarias el valor del transporte. Solo en el evento de existir alguna de las hipótesis previstas en el artículo 38 del Decreto 111 de 1996, puede incluirse rubro con destino a la capacitación a cargo del presupuesto municipal. Concluye que el hecho explicado en la demanda no es completamente cierto, por cuanto debe quedar claro que no existe norma que prohíba la creación de los rubros demandados, toda vez que sí es posible, si se ajustan a las disposiciones citadas, más aún, conforme a lo establecido en el artículo 184 de la Ley 136 de 1994, según el cual “Los municipios adelantarán programas que aseguren a sus servidores la capacitación necesaria para cumplir a cabalidad las nuevas responsabilidades de esta entidad territorial, procurando el aumento de su capacidad de gestión”. Según la Ley 136 de 1994, a partir del año siguiente a su vigencia, los municipios con una población superior a cien mil habitantes, destinarán, como mínimo, una suma equivalente al uno por ciento de sus gastos de inversión, a la capacitación de los funcionarios municipales. Los demás municipios destinarán para ello, como mínimo, una suma equivalente al dos por ciento de dichos gastos. Las partidas destinadas a los gastos necesarios de desplazamiento, alimentación y alojamiento no corresponden ni equivalen a viáticos y, por lo tanto, tampoco tienen carácter de remuneración salarial, porque los concejales perciben honorarios y no sueldo. Los miembros del Concejo Municipal de Madrid tienen, por una parte, el derecho legal a capacitarse y a que se sufraguen todos los costos que ello genere y, por otra, tienen el deber constitucional de capacitarse para lograr los objetivos

propuestos en sus proyectos políticos. Se proponen las siguientes excepciones:

1. Incompetencia del Tribunal.

Los actos administrativos pueden ser demandados en nulidad cuando infrinjan las normas en que deberían fundarse. Según Concepto 096 de 1996 de la Sala de Consulta del Consejo de Estado, no existe norma en la ley que otorgue viáticos, con sus componentes de manutención, alojamiento, transporte y gastos de representación, a los concejales que eventualmente se desplacen fuera de su sede para asistir a cursos de capacitación, y si no existe norma aplicable no puede darse el control de legalidad por parte del Tribunal, requisito sine quanon para instaurarse la acción de nulidad. En aplicación de la Ley 42 de 1993 se podría dar lugar a un juicio de responsabilidad fiscal, frente a las erogaciones ejecutadas por el Concejo Municipal . Al no existir norma que prohíba la inclusión de los rubros detallados en la demanda, mal puede afirmarse que los actos administrativos invocados infringen las normas en que deberían fundarse y, por lo tanto, no existe competencia del Tribunal para pronunciarse frente a ellos.

2. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales.

Debió pedirse la nulidad parcial y no total de los Acuerdos citados los cuales no solamente incluyen las partidas presuntamente ilegales, sino la totalidad de las partidas a ejecutar, tanto de ingresos como de egresos. El demandante demanda dos veces algunos de los actos administrativos y a la vez demanda el Acuerdo 072 de 1996, que nada tiene que ver con los hechos relatados en la demanda,

pero en ningún momento ha indicado la causal exacta de nulidad de los actos demandados, a la luz del artículo 84 del C.C.A. en el sentido de mostrar por qué dichos actos están viciados. Además, faltó explicar el concepto de la violación.

3. Pérdida de fuerza ejecutoria de los actos demandados.

De conformidad con el artículo 83 del C.C.A., es competencia del Tribunal conocer de las observaciones que formule el Gobernador del Departamento acerca de la constitucionalidad y legalidad de los Acuerdos Municipales, sin que el municipio tenga conocimiento que estos hubieren sido objeto de observaciones. Se propone la excepción de pérdida de ejecutoria ya que uno de los principios que rigen las normas presupuestales es el principio de anualidad del presupuesto que consiste en que el año fiscal comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre; por lo tanto , los presupuestos caducan el 31 de diciembre de cada año o sea que pierden su fuerza ejecutoria.

4. Incompetencia del Tribunal frente a las solicitud de reintegro de dineros.

De conformidad con lo preceptuado en el numeral 6 del artículo 268 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 42 de 1993, la atribución de las contralorías, en este caso la Departamental, es la de establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer la sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma. No es procedente, como lo pretende el demandante, que a través de la sentencia que se dicte se devuelvan

las sumas que presuntamente se cancelaron con violación a normas legales inexistentes en las cuales se deberían haber sustentado los actos administrativos demandados, reintegros que no son de competencia de esa Corporación, sino de las Contralorías. II.- FALLO IMPUGNADO El a quo, en primer lugar, procedió al estudio de las excepciones propuestas considerando: La inepta demanda referida a la indebida acumulación de pretensiones, al involucrar en la acción formulada pretensiones sobre restablecimiento del derecho y de reparación directa y por la causal de ausencia de requisitos formales, tales como la indicación precisa de causales de nulidad y el desarrollo del concepto de violación, así como el haber referenciado algunos actos demandados en forma repetida, conducen a que la demanda adolezca de tales requisitos, puesto que no explicitó causales de violación, ni desarrolló concepto alguno de violación. En las acciones de nulidad no tiene cabida el restablecimiento del derecho o la reparación directa ya que el contencioso de nulidad solo busca restablecer la legalidad objetivamente considerada. En la anulación, el fallador se limita a confrontar el acto acusado con la norma superior que se alega como infringida El artículo 137 del C.C.A. establece los requisitos que debe contener toda demanda ante la jurisdicción administrativa. En los procesos de impugnación se exige una técnica precisa, debiéndose explicar el sentido de la infracción. Cuando la ley habla de la expresión de las disposiciones violadas, no se cumple el requisito con la simple cita del ordenamiento a que pertenece la norma infringida,

sino que deben señalarse éstas con precisión y explicarse el alcance y el sentido de la infracción o sea el concepto de la violación, pues el juzgador deberá fallar con sujeción a las normas violadas y el concepto de la violación expuesto en la demanda. Se acumularon pretensiones impropias como la de nulidad de los Acuerdos mencionados, con la de reintegro de dineros que sólo se prevén en el ejercicio de otras acciones como las populares. La demanda no se ajusta a las existencias legales, situación que hace imposible atender el fondo de la litis. A estas falencias, debe sumarse la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos al haber expirado la vigencia de los actos acusados y extinguirse el carácter obligatorio para los asociados. En varias oportunidades el Consejo de Estado ha definido que, cuando un acto administrativo tiene vigencia temporal y al momento de fallar se encuentra que ya ha culminado ésta, la Corporación puede abstenerse de emitir pronunciamiento por tornarse ineficaz de conformidad con el artículo 66, numeral 5 del C.C.A. Si bien esta tesis no es absoluta, ya que hay casos en que es necesario producir sentencia de mérito, en el caso que se debate no sería atendible a causa de la ausencia de presupuesto de la demanda anteriormente estudiada. III.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION El demandante interpuso recurso de apelación contra el anterior fallo, sustentándolo en la siguiente forma: Conforme al Concepto 908 emitido por el Consejo de Estado, no es viable jurídicamente el pago de viáticos y gastos de viaje a favor de los concejales que

asistan a cursos de capacitación por fuera de la jurisdicción del municipio, por no haber disposición legal que autorice tales pagos. Es la inexistencia de ordenamiento legal la que priva de esos beneficios a los concejales y no el concepto de la Sala, porque ésta carece de potestad para dictar normas o desconocer las vigentes. Se debe decretar la nulidad de los actos acusados por cuanto están viciados de nulidad por cuanto que la ley no autoriza a los concejales a que se beneficien de gastos de capacitación en el exterior. Al permitir que se aprueben rubros para los Concejales, gastados en festines de lujo, se está violando los decretos de austeridad decretados por el Gobierno. La ley prohíbe aprobar acuerdos en los cuales se incorporen rubros de capacitación, refrigerios, gastos de transporte, alojamiento y manutención a los concejales, y es precisamente la ley la que hace que dichos acuerdos carezcan de legalidad, pues si bien es cierto fueron aprobados por el Concejo Municipal de Madrid, esta Corporación actuó por encima de la ley. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Se solicita la nulidad de los Acuerdos Municipales 021 de 1995, 072 de 1996, 056 de 1997, 064 de 1998 y 048 de 1999, expedidos por el Concejo Municipal de Madrid. El primero de ellos, el Acuerdo 021 de 1995 modifica los Acuerdos 082 y 091 de 1994, “Por el cual se expide el presupuesto general de Rentas y Gastos para la vigencia del 1 de enero al 31 de diciembre de 1995”. En este Acuerdo se

contempla, dentro de los Gastos de Funcionamiento, un rubro denominado “Capacitación” y otro “Viáticos y gastos de viaje”. En igual forma, cada uno de los Acuerdos citados aprueban, en su orden, los respectivos presupuestos generales de rentas y gastos del Municipio para la respectiva vigencia fiscal y en todos ellos aparece el rubro de Capacitación y Viáticos y gastos de viaje. Lo primero que observa la Sala es que se está demandando todo el texto de los Acuerdos cuando en realidad solo debió demandarse la parte relativa a la Capacitación y Gastos de viaje de los Concejales. De otro lado, aunque la falta de vigencia de los actos acusados no es causal para que no se proceda a realizar el estudio de legalidad, pues el acto debe examinarse al momento de su expedición, sí debe establecerse si definitivamente el texto de la demanda cumplió con los requisitos previstos en el artículo 137 del C.C.A., de modo que permita entrarse a un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones. El artículo 137 del C. C. A. señala los requisitos que debe contener una demanda, entre los que se encuentra el previsto en el numeral 4 que dice: “Artículo 137. Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá: (..)

4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y el concepto de su violación”. (Subrayado fuera de texto).

En el texto de la demanda se consignan los siguientes fundamentos de derecho: “Artículo 31 de la Ley 446 de 1998, artículo 44 ley 446 de 1998, concordantes con

los artículos 86 y 136 del Código Contencioso Administrativo, conceptos 908 del 11 de octubre de 1996, emitido por el Concejo (sic) de Estado, conceptos y doctrinas emanadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público de fecha 21 de marzo de 1997 y 4 de diciembre de 1997”. De manera que no se concretan las razones por las cuales se considera que los actos acusados vulneran estas disposiciones, es decir, no existe concepto de la violación, lo cual imposibilita un pronunciamiento judicial acerca de las pretensiones, ya que corresponde al juez de lo contenciosos administrativo revisar la legalidad del acto demandado a la luz de las disposiciones citadas como infringidas en la demanda y bajo el marco del concepto de violación que se debe suministrar, pues no existe competencia jurisdiccional para hacer un control general de legalidad de lo demandado. De otro lado, dentro de las pretensiones se pide, además, que se “obligue a ser reintegrados los dineros por parte de los concejales a favor del municipio de Madrid de los dineros que gastaron”, solicitud a todas luces improcedente dentro de una acción de simple nulidad a que se refiere el artículo 84 del C.C.A., según el cual, mediante la acción de nulidad puede solicitarse que se declare precisamente la “nulidad” de los actos administrativos por las causales allí señaladas, sin que sea procedente, por esta vía, obtener la devolución de dineros, solicitud que debe ventilarse mediante el ejercicio de otras acciones. Así las cosas, como el concepto de la violación, así como la clara invocación de la causal en que se apoya la solicitud de nulidad, son fundamentales para que

pueda existir un pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones de la demanda puesto que constituye el parámetro al cual debe ceñirse el juzgador dentro del concepto de justicia rogada. Así lo ha determinado el Consejo de Estado en su jurisprudencia: “El artículo 137 del C.C.A. en su numeral 4o. exige para hacer viable la acción, el que se indiquen las normas presuntamente vulneradas y que se explique el concepto de su violación, por cuanto no es suficiente que se enumeren disposiciones, si sobre ellas no se efectúa un análisis jurídico, frente a los supuestos fácticos del proceso, vale decir, que no basta para dar cumplida la exigencia, con que el demandante enuncie las normas que a su juicio fueron quebrantadas, sino que además debe manifestar respecto de cada una de ellas, las razones por las que considera fueron infringidas. De tal suerte que, ni los poderes de interpretación de la demanda, pueden subsanar este defecto, toda vez que la jurisdicción contencioso administrativa es de naturaleza rogada y por ello al juzgador no le está permitido adicionar o corregir el libelo con conceptos no expresados por el actor, máxime cuando se pretende la nulidad de actos administrativos amparados en la presunción de legalidad, la que corresponde desvirtuar al actor”. (Sentencia Sección Cuarta. C.P. Dr. Julio Enrique Correa Restrepo. Radicación: 7171. Fecha: 95 / 08 / 04.) Ante la falta de técnica de la demanda y el incumplimiento de los requisitos exigidos por el artículo 137 del C.C.A., se confirmará el fallo del Tribunal. En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso

Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE el fallo inhibitorio proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B de fecha 4 de abril de 2002. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión de fecha veintitrés de enero del año 2003.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA

Presidente

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE