CE-25000-23-24-000-2000-0295-01(AP)-2001

INCENTIVO - Sólo se reconoce en sentencia estimatoria , no en sentencia que apruebe el pacto de cumplimiento El incentivo creado por el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 constituye un reconocimiento a la labor diligente y oportuna desplegada por el demandante en defensa de los derechos colectivos. Con todo, el artículo 34, ibídem, prevé que “la sentencia que acoja las pretensiones del demandante” igualmente fijará el monto del incentivo para el actor popular. Esta expresión legal significa que hay lugar al incentivo en caso de dictarse sentencia estimatoria, no así en tratándose de sentencia aprobatoria de un pacto de cumplimiento.

NOTA DE RELATORIA: Reitera sentencia 24 de agosto de 2000, Exp. Ap-090 y sentencia del 27/07/00 Exp. AP-061.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., nueve de agosto de dos mil uno Radicación número: 25000-23-24-000-2000-0295-01

Actor: HECTOR ALFREDO SUÁREZ MEJÍA

Demandado: MUNICIPIO DE PACHO Referencia: APELACIÓN SENTENCIA (ACCION POPULAR) Se decide la apelación interpuesta por el actor contra la sentencia de 26 de abril de 2001, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, (Sección Primera, Subsección A), no reconoció el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

1. LA CONTROVERSIA 1.1. La demanda

HÉCTOR ALFREDO SUÁREZ MEJÍA instauró Acción Popular contra el Municipio de Pacho y “demás autoridades que en el curso del proceso se establezcan como responsables”, con miras a que se hicieran los siguientes pronunciamientos:

1. Que el Matadero Municipal de Pacho es inadecuado y constituye una vulneración al derecho a gozar de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas, a los derechos de los consumidores y usuarios y a la realización de edificaciones y desarrollos urbanos, además de que, por su ubicación y funcionamiento, afecta los recursos naturales y el medio ambiente.

2. Que el Municipio de Pacho no ha cumplido adecuadamente con su función de control y vigilancia del sacrificio de ganado, amenazando la seguridad y salubridad públicas.

3. Que se ordene la construcción o adecuación del Matadero, de acuerdo con las recomendaciones obtenidas de los estudios realizados y tomar las medidas necesarias para disminuir el deterioro del medio ambiente.

4. Que se condene a los demandados a resarcir los daños causados hasta la fecha con la inadecuada operación y ubicación del matadero; y al pago del incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 y de las costas. 1.1.1. Hechos En síntesis, los hechos invocados por el actor como fundamento de la acción son los siguientes: El Matadero de Pacho fue construido en el año de 1945 en terrenos del municipio, y está ubicado en zona urbana, a cuatro cuadras del parque principal.

El Matadero no cumple los requisitos para ser clasificado como tal, aunque tiene infraestructura para izado y gran parte del proceso se hace en el suelo sobre un

planchón. No posee licencia ambiental, ni autorización sanitaria, ni permiso de la CAR para su funcionamiento, no cuenta con reglamento de trabajo y seguridad ocupacional, ni control para el sacrificio clandestino, ni de plagas y roedores. Las instalaciones son deficientes, sin programas de higiene o mantenimiento; y generan malos olores por falta de aseo. En cuanto al personal –dicesus condiciones de higiene son pésimas, pues no cuentan con uniformes ni implementos para las operaciones de beneficio, ni realiza programas de capacitación. No existe tratamiento de aguas residuales, de disposición y aprovechamiento de residuos sólidos y control de emisión de gases, lo que produce una elevada degradación de los recursos naturales, malos olores, ruidos y proliferación de moscas, gallinazos y ratas, vulnerándose el derecho de los vecinos residentes a gozar de un ambiente sano. En fin, el matadero de Pacho no cumple con las condiciones higiénico – sanitarias, ni ambientales requeridas. Aduce que la competencia de los municipios para controlar y vigilar los mataderos públicos, ha sido omitida por el Alcalde de Pacho, quien ha incumplido sus funciones constitucionales en relación con el saneamiento ambiental y la protección de los recursos naturales. 1.1.2. Derechos colectivos vulnerados Señala como derechos vulnerados el goce de un ambiente sano, la seguridad y salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, derechos de los consumidores y usuarios y la protección de los recursos naturales. 1.2.- La contestación 1.2.1. Admitida la demanda, el Alcalde de Pacho se opuso a algunas de las

pretensiones del actor, pero se conformó a otras manifestando que existe la necesidad de corregir el problema presentado en cuanto al sacrificio de animales para el consumo humano, y que junto a la CAR está buscando la adopción de medidas para solucionarlo. El municipio actualmente soporta un déficit presupuestal cercano a $2.351.946.856 que hace imposible la construcción de un nuevo matadero, sin descuidar la atención de otros servicios públicos. De resultas de las visitas practicadas al Matadero con funcionarios de la CAR RIONEGRO, se llegó al compromiso de celebrar un Convenio Interadministrativo entre el Municipio y la CAR con el objeto de adelantar estudios y diseños para su reestructuración y para el manejo adecuado de los residuos sólidos y líquidos y la mitigación del impacto ambiental. Al tomar posesión –diceencontró que el matadero se hallaba arrendado a un particular, quien se comprometió al pago del arrendamiento y de los servicios de luz y agua, pero no se exigía el cumplimiento de las normas sanitarias y ambientales. Agrega que los funcionarios de Saneamiento Básico del Hospital San Rafael de Pacho acuden a todas las sesiones de sacrificio de animales y que por cada decomiso se elabora un acta donde consta el motivo de la actuación. Los decomisos se realizan por deficiencias higiénicas en los animales sacrificados. De otro lado, la CAR ha venido colaborando en el establecimiento de un plan de adecuación y manejo de residuos sólidos y líquidos, y se adelantan gestiones con una empresa productora de concentrados para animales con el fin de acordar la recolección de la sangre y de residuos sólidos que podrían ser utilizados en

actividades industriales. 1.12.2. Por su parte, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR manifiesta que se hace presente al proceso en calidad de autoridad administrativa encargada de velar por el derecho colectivo presuntamente afectado y no como demandada. Informa que en desarrollo de sus funciones ha diseñado un programa de asistencia técnica a mataderos municipales, sobre el cual ya se comenzó a trabajar con el municipio, según copia que aporta al expediente. 1.3. La actuación procesal Vencido el término de traslado de la demanda, el Tribunal, mediante auto del 19 de febrero de 2001, convocó a las partes a la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, la cual se celebró el 6 de marzo de 2000 y se continuó el 4 de abril inmediato. En esta ocasiónse presentó al Tribunal el acta de formulación de proyecto de pacto de cumplimiento donde constan los compromisos a largo plazo contraídos por la Alcaldía Habiéndose celebrado el pacto de cumplimiento, el Tribunal se abstuvo de decretar las pruebas solicitadas por las partes.

2. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal, mediante sentencia de 26 de abril de 2001, aprobó el pacto de cumplimiento suscrito entre las partes; designó a la representante de la Defensoría del Pueblo como auditora para vigilar y asegurar el cumplimiento de la fórmula de solución acordada y no reconoció el incentivo a favor del demandante.

Para negar el incentivo reclamado por el actor, el Tribunal, luego de transcribir jurisprudencia de esta Corporación, considera que no hay lugar a reconocerlo

porque no basta con que las partes lleguen a un pacto de cumplimiento, sino que debe establecerse si realmente existía una acción u omisión de la Administración que vulnerase o amenazarse los derechos colectivos invocados, y en el presente caso, la entidad demandada está reconociendo su responsabilidad. Además, es clara la intención de la Administración de colaborar con los municipios para el mejoramiento de los mataderos, al contratar un estudio según el cual se han venido adelantando una serie de medidas con las autoridades ambientales, especialmente la CAR, para dar solución a la problemática planteada. Es así como el Alcalde aportó a la audiencia un cronograma de actividades para lograr la adecuación del matadero municipal, elaborado con anterioridad a la fecha de notificación de la demanda, que ya venía siendo ejecutado. Entonces, por no existir una conducta omisiva de la Administración que lesione o ponga en peligro los derechos colectivos invocados, y al no haber sido la oportuna labor del demandante sino la propia actuación de la Administración el origen de los correctivos que se vienen adelantando y de los compromisos acordados en el pacto de cumplimiento, no hay lugar a reconocimiento de incentivo alguno.

3. LA IMPUGNACIÓN El demandante apeló solamente respecto del numeral 3,en que se le denegó el incentivo establecido por el artículo 39 de la Ley 472. Sus razones son las siguientes: El incentivo ha sido previsto por la ley como un derecho a favor del demandante en una acción popular, sin condicionarlo a la terminación normal del proceso. La ley no dispone que el demandante pierda ese derecho cuando se llega a un pacto

de cumplimiento. Coviene en que la recompensa no es el fin primordial de las acciones populares, pues quien las ejercita persigue la defensa del interés público y el beneficio de la comunidad. Sin embargo, ello no es razón para negarle el derecho que por ley le corresponde. Si el incentivo es un reconocimiento a la labor diligente y oportuna en defensa de los derechos colectivos, -pregunta- ¿por qué tal reconocimiento tendría lugar cuando se termina normalmente el proceso, mas no cuando se logra pacto de cumplimiento? De acuerdo con este razonamiento, dice, “para el Consejo de Estado la labor del actor popular es diligente y oportuna cuando se logra la defensa de los derechos colectivos mediante sentencia que termina normalmente el proceso, al contrario, la labor del actor popular es negligente e inoportuna cuando se logra la defensa de los derechos colectivos a través de pacto de cumplimiento”. No sobra recordar que a un pacto de cumplimiento se llega después de presentada la demanda, y ésta requiere un trabajo previo de acopio de información, un análisis de la situación de hecho y de derecho y de redacción. Sin el trabajo diligente y oportuno del actor popular no se activaría el aparato judicial y no habría lugar al pacto de cumplimiento que permite defender los derechos colectivos. Por lo anterior, solicita el reconocimiento del incentivo en su favor.

4. CONSIDERACIONES DE LA SALA El artículo 39 de la Ley 472 de 1998, (5 de agosto), establece que en la acción popular el demandante tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales.

En el presente caso, el Tribunal negó el incentivo, por considerar que se había llegado a un pacto de cumplimiento, y que la entidad demandada estaba reconociendo su responsabilidad y había contraído compromisos a largo plazo para gestionar la cofinanciación de los recursos necesarios para adelantar los estudios correspondientes a la reubicación y funcionamiento de un nuevo matadero. El actor impugnó esta decisión del Tribunal argumentando que el incentivo se encuentra regulado en la ley como un derecho a favor del demandante; no está condicionado a la terminación normal del proceso y es precisamente una consecuencia de la aprobación del pacto de cumplimiento. No reconocer este incentivo viola el artículo 13 de la Constitución Política. El incentivo creado por el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 constituye un reconocimiento a la labor diligente y oportuna desplegada por el demandante en defensa de los derechos colectivos. Con todo, el artículo 34, ibídem, prevé que “la sentencia que acoja las pretensiones del demandante” igualmente fijará el monto del incentivo para el actor popular. Esta expresión legal significa que hay lugar al incentivo en caso de dictarse sentencia estimatoria, no así en tratándose de sentencia aprobatoria de un pacto de cumplimiento. Al respecto, esta Corporación ha dicho: “Observa la Sala que mientras el contenido de la sentencia que se profiere como consecuencia de un pacto de cumplimiento se limita a su aprobación, el incentivo sólo puede ser contemplado en la que se dicta como consecuencia de la terminación normal del proceso y al finalizar el incidente que liquida los perjuicios…. Si bien la Ley 472 de 1998, en su artículo 39 prevé que el demandante en acción popular tendrá derecho a un incentivo que fijará el

juez como parte de la indemnización, debe entenderse que cuando el proceso se ha terminado anormalmente mediante un “Pacto de Cumplimiento”, no hay lugar a ello, puesto que todos los derechos derivados de la acción se entienden satisfechos en los términos que queden conciliados y posteriormente aprobados. Por último, es necesario anotar que, en principio, las acciones populares carecen de contenido subjetivo, es decir, que no se persigue un resarcimiento pecuniario, pues se actúa en defensa del interés público y aunque la ley prevé una recompensa, éste no es el fin primordial, pues se obra más en beneficio de la comunidad de la que el demandante forma parte”. 1 Por lo expuesto, se confirmará el numeral 3 de la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : CONFÍRMASE el numeral 3 de la sentencia de 26 de abril de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección A). Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 9 de agosto de 2001. OLGA INES NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE Presidente 1 Sentencia de 24 de agosto de 2000, Expediente AP-090, actor Gustavo Quintero García y sentencia de 27 de julio de 2000, expediente AP-061, actor Hernán Arias Henao.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA