CE-25000-23-24-000-2000-0827-01(2651)-2001

NULIDAD ELECCIÓN DE ALCALDE - Inhabilidad: celebración y ejecución de contrato / INHABILIDAD DE ALCALDE - Conteo de termino por celebración de contrato. Ejecución de contrato / EJECUCIÓN DE CONTRATO - No cuenta para efectos de configurar inhabilidad de alcalde Ha dicho la Sala en repetidas oportunidades que el término de inhabilidad de que trata la el artículo 95.5 de la Ley 136 de 1994, es el comprendido entre la celebración del contrato y la inscripción de la candidatura; que es preciso establecer separación entre dos actividades distintas, cuales son la celebración de un contrato y su ejecución, y que para efectos de la inhabilidad ha de tenerse en cuenta solo su celebración, porque así lo dispuso la ley, sin consideración a los tractos de su ejecución. El demandado no celebró contrato alguno dentro del término de inhabilidad con el municipio de Agua de Dios ni con entidades u organismos del sector central o descentralizado de cualquier nivel administrativo, por lo cual no estaba inhabilitado para ser elegido, como resulta de las pruebas traídas al proceso.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: MARIO ALARIO MÉNDEZ

Bogotá, D. C., cinco (5) de octubre de dos mil uno (2.001).

Radicación número: 25000-23-24-000-2000-0827-01(2651)

Actor: MARTHA CECILIA SALAZAR Demandado: ALCALDE DEL MUNICIPIO DE AGUA DE DIOS Se resuelve el recurso de apelación interpuesto por la demandante, señora

Martha Cecilia Salazar, contra la sentencia de 7 de junio de 2.001 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda La señora Martha Cecilia Salazar presentó demanda, que adicionó y corrigió, para que se declarara nula la elección de Alcalde del municipio de Agua de Dios para el período de 2.001 a 2.003 y se ordenara la cancelación de la credencial que en tal calidad se expidió al señor Miguel Antonio Melo Pérez.

Dijo la demandante que el 19 de junio de 1.999 el entonces Alcalde del municipio de Agua de Dios, señor Próspero Fernando Castro Díaz, y la profesora señora Sonia Cucuñame Echeverri como representante del Centro de Educación de Adultos Voluntariado Social San Rafael, celebraron el convenio interadministrativo número 8; que según certificado expedido por la Cámara de Comercio de Girardot el 28 de noviembre de 2.000, el señor Miguel Antonio Melo Pérez es el Presidente y por ende representante de la Fundación Obra de Promoción Voluntariado San Rafael, que es la misma entidad que celebró con el municipio de Agua de Dios el referido convenio; que la señora Cucuñame Echeverri aceptó las condiciones de cantidad y precio señaladas por la administración municipal en el aludido convenio y en desarrollo del mismo el municipio pagó subsidios educativos en el mes de mayo de 1.999 para beneficio de 14 estudiantes por la suma de $2’.070.000; que se trata de dineros públicos y como tales fueron administrados por el señor Melo

Pérez como representante de la Fundación; y que la dirección de esta entidad es la misma del Centro de Educación de Adultos Voluntariado San Rafael, por lo que no hay duda de que el ciudadano demandado intervino en la celebración de ese convenio, por interpuesta persona. Dijo también que por muchos años el Alcalde electo ha sido docente del Centro Educativo Voluntariado Social San Rafael; que la referida Fundación celebró el 19 de diciembre de 1.981 con la Empresa Social del Estado Sanatorio de Agua de Dios un contrato de comodato por 50 años, de los cuales solo han transcurrido 19, y quienes celebraron ese contrato fueron su Presidente, Hermana María Antonia Bernal Galindo, y el Secretario, señor Miguel Antonio Melo Pérez, por lo que este último tiene un contrato vigente con una empresa social del estado; que no se han cumplido a cabalidad los objetivos de la Fundación, la cual, más bien, se ha dedicado a la tarea de formar líderes políticos que han usufructuado el poder en los niveles nacional, departamental y municipal por intermedio de la misma entidad; y que hoy tienen un inmueble de propiedad nacional, equivocando la verdadera destinación que debe dársele en beneficio comunitario. La demandante considera que por esos hechos el señor Melo Pérez quedó incurso en la inhabilidad establecida en el artículo 95, numeral 5, de la ley 136 de 1.994, porque celebró por interpuesta persona el referido convenio interadministrativo con el municipio de Agua de Dios, que se ejecutó en ese municipio. Y que también se transgredieron los artículos 4.º, incisos segundo y sexto, y 95 de la Constitución, que señalan deberes esenciales para la existencia

del mismo Estado, cuales son, acatar la Constitución y las leyes y que los particulares son responsables ante las autoridades por su infracción; el artículo 29, inciso segundo, de la ley 78 de 1.986, según el cual son causales de nulidad la falta de calidades para ejercer el cargo, la violación del régimen de inhabilidades y las establecidas en el Código Contencioso Administrativo, el Código Electoral, la ley 96 de 1.985 y las previstas en aquella ley; y el artículo 37, numeral 3, de la ley 617 de 2.000, en cuanto modificó el artículo 95, numeral 5, de la ley 136 de 1.994. E invocó los artículos 18 del Código Civil, 96, numeral 4, de la ley 136 de 1.994 y 38, numerales 3 y 4, de la ley 617 de 2.000, pero no explicó el concepto de su violación.

2. La contestación a la demanda El señor Miguel Antonio Melo Pérez contestó la demanda; admitió unos hechos y desestimó otros y sostuvo que para las elecciones del 29 de octubre de 2.000 no se encontraba inhabilitado para ser elegido Alcalde del municipio de Agua de Dios; que las normas constitucionales y el artículo 18 del Código Civil invocados como violados por la demandante nada tienen que ver con los hechos de la demanda; que sorprende que se invocara en la demanda el régimen de incompatibilidades recogido en el artículo 38, numerales 3 y 4, de la ley 617 de 2.000, a sabiendas de que en el artículo 86 de la misma ley se previó un régimen

de transición para las incompatibilidades e inhabilidades que regiría para las elecciones que se realizarán en el año 2.001; y que ni aún invocándose esa ley podrían las pretensiones resultar prosperas, porque el contrato a que se alude no se firmó dentro del año anterior a la inscripción de su candidatura.

3. La sentencia apelada Es la de 7 de junio de 2.001 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

Dijo el Tribunal, en síntesis, que el convenio celebrado el 19 de junio de 1.999 entre el municipio de Agua de Dios y el Centro de Educación para Adultos Voluntariado Social San Rafael no fue celebrado directa ni indirectamente por el elegido, pues a pesar de que esa fecha no estaría comprendida dentro del período inhabilitante que señala el artículo 95, numeral 5, de la ley 136 de 1.994, el señor Miguel Antonio Melo Pérez era representante de la Fundación propietaria de ese establecimiento educativo que contrató con el municipio, y de la recepción del giro por concepto educativo otorgado a 14 estudiantes de escasos recursos económicos del referido centro no puede colegirse que el demandado se hubiera beneficiado del convenio y, por tanto, que existiera conflicto de intereses para asumir posteriormente la Alcaldía, toda vez que las personas jurídicas y las personas naturales no pueden confundirse, menos tratándose de una entidad sin ánimo de lucro; que además de distinguirse entre los actos corporativos de decisión y los actos de representación, debe observarse que dentro del régimen

ordinario de contratación del Estado se contempla expresamente como excepción al régimen de inhabilidades la circunstancia de actuar en esa materia como miembro de juntas o consejos directivos de personas sin ánimo de lucro y que así, ni aún remotamente, bajo la consideración de la relación de dependencia patrimonial y funcional del centro educativo respecto de la fundación representada por el señor Melo Pérez, cabría predicar la existencia de una causal de inhabilidad por ese hecho.

4. La apelación La demandante interpuso el recurso de apelación contra la sentencia referida alegando que la inhabilidad invocada se deriva de la suscripción de un convenio interadministrativo celebrado entre el Centro de Educación para Adultos Voluntariado Social San Rafael, de propiedad de la Fundación Obra de Promoción Voluntariado Social San Rafael, y el municipio en que el Presidente de esa entidad pretendía desempeñarse como Alcalde; que para el Tribunal no fueron pruebas suficientes el certificado de la Cámara de Comercio en que consta la inscripción como Presidente de la Fundación hasta el 14 de marzo de 2.001 del elegido Alcalde ni los recibos de desembolso del dinero en forma fraccionada desde el 12 de agosto de 1.999 hasta el 17 de febrero de 2.000 por la suma de $2’070.000 pagada a la interpuesta persona, la Rectora del colegio cuyo propietaria es la Fundación, representada por el demandado, como tampoco la vigencia del contrato de comodato celebrado en 1.981 entre esa Fundación y una empresa social del Estado; que todo lo anterior demuestra la intención de hacer

benéfico el contrato para la Fundación, cuyo representante era el demandado, con la circunstancia agravante de que en ese momento inscribió su candidatura a la Alcaldía del municipio de Agua de Dios; que además de esas pruebas se anexó una serie de documentos radicados posteriormente a la demanda y a su corrección, pero que para el Tribunal no fueron elementos de juicio probatorios; que en esos documentos se señala “todo lo que disiparía el cúmulo de irregularidades, que en una forma sutil, les ha dado a los miembros de esa Fundación, la oportunidad de desviar, la parte contenida en los estatutos, de una entidad sin ánimo de lucro, para fines netamente políticos, como se demostró a lo largo del proceso”; que con esos documentos se evidenciaron esas irregularidades, toda vez que el Tesorero, el Secretario y el Presidente de la Fundación y alumnos del colegio de su propiedad, han sido alcaldes y hasta representantes a la Cámara; y que se infringió el régimen de incompatibilidades en la causal establecida en “el numeral 4 del artículo reformatorio de la ley 136 de 1.994”, por cuanto el señor Melo Pérez se posesionó como Alcalde siendo representante de la referida Fundación, que es propietaria del colegio que contrató con el municipio donde resultó elegido, e igualmente como funcionario tenía para la fecha de su posesión un contrato vigente con el Estado, cual es el comodato con el sanatorio de Agua de Dios. Y solicitó la revocación de la sentencia apelada.

5. La opinión del Ministerio Público La Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado solicitó se

confirmara la sentencia de primera instancia. Dijo la Procuraduría que de la causal establecida en el artículo 95, numeral 5, de la ley 136 de 1.994, señalada por la demandante, se ha explicado que en la conformación y vigencia de los contratos deben distinguirse dos momentos: el de su celebración y el de su ejecución, cumplimiento y desarrollo, y que interesa a la configuración de la misma únicamente el de la celebración, porque a esta actuación se refiere la norma como hecho impeditivo de la elección, sin tener en cuenta más situaciones; que del cotejo de la fecha del convenio interadministrativo número 8 suscrito por el municipio de Agua de Dios, 19 de junio de 1.999, y la fecha de la inscripción de la candidatura del señor Miguel Antonio Pérez Melo a la Alcaldía de ese municipio, 8 de agosto de 2.000, se concluye que el contrato se realizó antes del año de que trata la causal de inelegibilidad alegada, por lo que no es del caso adentrarse en un análisis mayor pues ninguna duda cabe de que no se configura la inhabilidad y que las pretensiones de la demanda, entonces, no están llamadas a prosperar.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Pretende la demandante se declare nulo el acto de elección del señor Miguel Antonio Melo Pérez como Alcalde del municipio de Agua de Dios para el período de 2.001 a 2.003, porque celebró un convenio por interpuesta persona con ese municipio, y porque en la fecha de inscripción de su candidatura y aún en la fecha de su elección se encontraba vigente un contrato celebrado con una empresa social del Estado, que lo hacía incurso en la causal de inhabilidad señalada en el

artículo 95, numeral 5, de la ley 136 de 1.994. La referida disposición, dice: “ARTÍCULO 95. Inhabilidades. No podrá ser elegido ni designado alcalde quien: [...].

5. Durante el año anterior a su inscripción haya intervenido en la celebración de contratos con entidades públicas en interés propio, o en el de terceros o haya celebrado por sí, o por interpuesta persona, contrato de cualquier naturaleza con entidades u organismos del sector central o descentralizado de cualquier nivel administrativo que deba ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio.

[...]”. Ha dicho la Sala en repetidas oportunidades que el término de inhabilidad de que trata la disposición transcrita es el comprendido entre la celebración del contrato y la inscripción de la candidatura; que es preciso establecer separación entre dos actividades distintas, cuales son la celebración de un contrato y su ejecución, y que para efectos de la inhabilidad ha de tenerse en cuenta solo su celebración, porque así lo dispuso la ley, sin consideración a los tractos de su ejecución. El demandado no celebró contrato alguno dentro del término de inhabilidad con el municipio de Agua de Dios ni con entidades u organismos del sector central o descentralizado de cualquier nivel administrativo, por lo cual no estaba inhabilitado para ser elegido, como resulta de las pruebas traídas al proceso. En efecto, según el acta de solicitud de inscripción y constancia de aceptación de candidatos (formulario E-6AG), el señor Miguel Antonio Melo Pérez se inscribió como candidato a la Alcaldía municipal de Agua de Dios el 8 de agosto de 2.000, y conforme al acta parcial del escrutinio de los votos para alcalde (formulario E26AG) de 31 de octubre de 2.000 expedida por la comisión escrutadora, fue declarado elegido Alcalde de ese municipio para el período de 2.001 a 2.003 (folios 27 y 28). Entre el municipio de Agua de Dios, representado por el Alcalde, señor Fernando Castro Díaz, y la señora Sonia Cucuñame Echeverri, representante del Centro de Educación Nocturno Voluntariado Social San Rafael, fue celebrado el 19 de junio de 1.999 el convenio interadministrativo número 8 del mismo año por valor de $2’070.000, con el objeto de subsidiar el derecho a la educación en matrículas y pensiones de 14 alumnos de escasos recursos económicos matriculados en dicha institución educativa (folios 16 y 17). Y según comprobantes 663 y 15.999 de 24 de junio y 30 de diciembre de 1.999, al referido centro de educación le fueron pagadas las sumas de $1’242.000 y $826.000 para ese objeto (folio 40 y 45). Entre el Sanatorio Agua de Dios, representado por el señor Álvaro Galeano Ramírez, y la Fundación Obra de Promoción San Rafael Voluntariado Social de Agua de Dios, representada por la Hermana María Antonia Bernal Galindo, se celebró el 29 de diciembre de 1.981 un contrato de comodato (folios 9 a 12). El señor Miguel Antonio Melo Pérez figura como Presidente y representante de la Fundación Obra de Promoción San Rafael Voluntariado Social de Agua de Dios inscrito desde el 23 de junio de 1.998, según consta en el certificado expedido el

28 de noviembre de 2.000 por la Cámara de Comercio de Girardot (folios 13 a 15). Esos contratos, como se advierte, no fueron celebrados durante el término establecido en el artículo 95, numeral 5, de la ley 136 de 1.994. Además, del hecho de que el convenio celebrado entre el Centro de Educación para Adultos Voluntariado Social San Rafael y el municipio de Agua de Dios lo fue por la señora Sonia Cucuñame Echeverri en su condición de representante de aquel, no puede concluirse que ese Centro hubiera sido persona interpuesta por la circunstancia, ni siquiera demostrada, de ser de propiedad de la Fundación Obra de Promoción Voluntariado Social San Rafael, de la que era su representante el señor Melo Pérez. Y el contrato de comodato celebrado entre la referida Fundación y el Sanatorio de Agua de Dios, lo fue por la Hermana María Antonia Bernal Galindo como Presidente de aquella, y el tiempo de su duración, según se dijo, no tiene incidencia para los efectos de la alegada causal. Debe también precisarse que el cargo por violación de los artículos 4.º, incisos segundo y sexto, y 95 de la Constitución, y 29, inciso segundo, de la ley 78 de 1.986, debe ser rechazado, sin mayor análisis, pues su quebranto se fundamenta en la celebración de contratos por el demandado, hecho que no ocurrió; que la invocación de los artículos 37, numeral 3, y 38, numerales 3 y 4, de la ley 617 de 2.000 es improcedente, por cuanto solo regirán para las elecciones que se

realicen a partir del año 2.001, por disposición del artículo 86 de la misma ley; y que no es posible adelantar un estudio de los artículos 18 del Código Civil, y 96, numeral 4, de la ley 136 de 1.994 porque no fue explicado el concepto de su violación en la demanda. Finalmente, la supuesta desviación de los fines para los cuales fue creada la Fundación Obra de Promoción San Rafael Voluntariado Social de Agua de Dios que alega la demandante, no es materia de este proceso Así las cosas, la sentencia del Tribunal debe ser confirmada.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, falla: Confírmase la sentencia de 7 de junio de 2.001 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, mediante la cual fueron denegadas las pretensiones de la demanda.

En firme esta providencia devuélvase el expediente a la oficina de origen.

NOTIFÍQUESE.

MARIO ALARIO MÉNDEZ

Presidente

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ ROBERTO MEDINA LÓPEZ

DARÍO QUIÑONES PINILLA

VIRGILIO ALMANZA OCAMPO

Secretario