CE-25000-23-24-000-2000-0828-01(2785)-2002

CELEBRACIÓN DE CONTRATO - Inhabilidad de concejal. Improcedencia de nulidad de la elección por falta de prueba / NULIDAD ELECCIÓN DE CONCEJAL - Improcedencia por falta de prueba de la celebración de contratos Dijo el demandante que el señor Jairo Ramiro Rodríguez Martínez celebró con el municipio de Villagómez varios contratos de prestación de servicios por períodos de 10 semanas cada uno para transportar basuras, el último de los cuales el 13 de octubre de 2.000, por interpuesta persona, el señor Miguel Ángel Romero, que simula ser arrendatario de la volqueta de placas SKF-911 afiliada a la empresa Expreso Boyacá Ltda., utilizada para ese fin, de propiedad del demandado, y que, por tanto, este se encuentra inhabilitado para ser concejal, de conformidad con lo establecido en el numeral 4 del artículo 43 de la ley 136 de 1994. Se advierte que de las pruebas allegadas no se deduce la existencia del contrato que, según el demandante, celebró el elegido con el municipio de Villagómez. No puede, entonces, suponerse, para derivar la infracción del artículo 43, numeral 4, de la ley 136 de 1.994, que el contrato de 13 de octubre de 2000 celebrado entre el municipio de Villagómez y el señor Miguel Ángel Romero, lo fue en realidad por el elegido Jairo Ramiro Rodríguez Martínez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: MARIO ALARIO MÉNDEZ

Bogotá, D. C., ocho (8) de febrero de dos mil dos (2.002).

Radicación número: 25000-23-24-000-2000-0828-01(2785)

Actor: MIGUEL ÁNGEL CHAVES GARCÍA Demandado: CONCEJAL DEL MUNICIPIO DE VILLAGÓMEZ Se resuelve el recurso de apelación interpuesto por el demandante, señor Miguel Ángel Chaves García, contra la sentencia de 13 de septiembre de 2.001 dictada

por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El señor Miguel Ángel Chaves García ha solicitado se declare nulo el acto de elección del señor Jairo Ramiro Rodríguez Martínez como Concejal del municipio de Villagómez para el período 2.001 a 2.003, contenido en el acta parcial de escrutinio de 31 de octubre de 2.000 (formulario E-26).

Dijo el demandante que el señor Jairo Ramiro Rodríguez Martínez celebró con el municipio de Villagómez varios contratos de prestación de servicios para transportar basuras, por interpuesta persona, el señor Miguel Ángel Romero; que el señor Rodríguez Martínez es propietario de la volqueta de placas SKF-911 afiliada a Expreso Boyacá Ltda., en la cual se transportan basuras desde hace aproximadamente un año; que los contratos se han celebrado por términos de 10 semanas cada uno, el último de los cuales fue el 13 de octubre de 2.000; que el testaferro, señor Romero, es solo el conductor de la volqueta, pero se hace pasar por arrendatario de la misma; y que, entonces, el señor Rodríguez Martínez se

encuentra incurso en la causal de inhabilidad establecida en el artículo 43, numeral 4, de la ley 136 de 1.994.

2. La contestación a la demanda El señor Jairo Ramiro Rodríguez Martínez contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones y manifestando, básicamente, que no había celebrado los contratos referidos por el demandante.

Propuso además la que denominó excepción de mérito de improcedencia de la nulidad, aduciendo que los hechos de la demanda no existen ni configuran ninguna de las causas de nulidad de las actas de escrutinio señaladas en el artículo 223 del Código Contencioso Administrativo; y también que no fue individualizado acto alguno de declaración de elección conforme al artículo 229 del mismo Código y que entonces no aparece como demandado ningún acto declaratorio de elección.

3. La sentencia apelada Es la dictada el 13 de septiembre de 2.001 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante la cual declaró no probadas las excepciones propuestas y denegó las pretensiones de la demanda.

El Tribunal desestimó la alegada excepción de improcedencia de la nulidad, bajo la consideración de que no era posible resolver sobre la misma en forma independiente, pues para establecerla era indispensable emprender el estudio de la controversia; y que si bien la demanda fue dirigida en forma genérica contra el acto de elección del señor Jairo Ramiro Rodríguez Martínez, debía entenderse dirigida contra el acto declaratorio de esa elección expedido por la comisión escrutadora.

En lo que atañe al aspecto de fondo dijo el Tribunal que el contrato fue celebrado el 13 de octubre de 2.000 entre el Alcalde del municipio de Villagómez y el señor Miguel Ángel Romero directamente, y que no existe prueba de la condición de testaferro del señor Romero, ni elemento alguno que permita deducir que el elegido intervino en la celebración de ese contrato; que tampoco fue probado que el demandado hubiese celebrado contrato alguno con la administración municipal dentro de los seis meses anteriores a su elección, o que sea el propietario del automotor con el cual fue ejecutado el referido contrato, de donde concluyó que el cargo no prosperaba.

4. La apelación Contra la sentencia interpuso el demandante el recurso de apelación. Dijo que difícilmente logró conseguir los documentos que acompañó a su demanda, debido a que en una población tan pequeña nadie se atreve a declarar, por temor a represalias; que solicitó como prueba interrogar bajo juramento al señor Miguel Ángel Romero, por ser la única manera de probar que se trata de un humilde conductor, sin capacidad para celebrar anualmente con el municipio contratos de 10 semanas, cada uno por $3’500.000; que lo único que este hizo fue firmar el contrato, retirar los cheques de la Tesorería para ser entregados a su patrón, conducir de vez en cuando la volqueta SKF-911 y recoger la basura, terminado lo cual a la salida del casco urbano hacía entrega de la misma a su propietario, el Concejal Jairo Ramiro Rodríguez Martínez; que en el acta de escrutinio o en el

acta de inscripción e igualmente en el poder otorgado al apoderado y en el mismo texto de la contestación a la demanda, aparece el número de cédula 342.148 de Villagómez que corresponde al demandado y es el mismo que figura en el certificado de tradición de la referida volqueta, expedido por la Inspección de Tránsito de Zipaquirá, que adjuntaba como prueba; que es apenas obvio que el nombre del Concejal no aparezca en la constancia de pago de la Tesorería ni en el mismo contrato, los cuales, inexplicablemente, tienen la misma fecha, siendo que según la cláusula cuarta de ese contrato el pago debía hacerse a su finalización; que es precisamente el hecho de que aparezca en uno y otro documento el nombre de Miguel Ángel Romero lo que indica que el Concejal elegido actuó a través de este; que no se trata de una simple manifestación suya sino que ante la imposibilidad de aportar la prueba el Tribunal debió solicitar copias de los cheques previa información de la Tesorería de Villagómez sobre el banco girado.

5. La opinión del Ministerio Público La Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado solicitó se confirme la sentencia apelada.

Dijo la Procuraduría que el demandante insistió a lo largo del proceso en que el señor Miguel Ángel Romero le servía al Concejal elegido como tercero en la celebración del contrato, pero que el verdadero beneficiario era este último, pero no aportó pruebas que respaldaran el cargo; que la referida al contrato que se allegó nada dice que tenga relación con la demanda y lo único que indica es la existencia de ese vínculo contractual entre el municipio de Villagómez y el señor

Miguel Ángel Romero; que de esta realidad no se desprende que este hizo las veces de tercera persona para conseguir a favor del Concejal elegido un contrato que de otro modo no habría podido lograrse; que tampoco se consiguió precisar a qué empresa está afiliada la volqueta del Concejal; y que el certificado de tradición de ese vehículo que finalmente se allegó al proceso solo prueba que el Concejal es su propietario, pero que no existiendo nexo entre el elegido y el contrato nada puede inferirse; y que, entonces, no se probó que el demandado estuviera incurso en la causal de inhabilidad señalada en el artículo 43, numeral 4, de la ley 136 de 1.994.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La excepción propuesta El demandado, señor Jairo Ramiro Rodríguez Martínez, al contestar la demanda alegó la que denominó excepción de mérito de improcedencia de la nulidad, en primer lugar, porque los hechos de la demanda no existen ni son supuesto de ninguna de las causales de nulidad de las actas de escrutinio establecidas en el artículo 223 del Código Contencioso Administrativo.

Ocurre que no todos los medios de defensa de que puede hacer uso el demandado contra las pretensiones del demandante constituyen excepciones. Solo son excepciones hechos distintos, que el demandado opone a los alegados por el demandante para destruir sus pretensiones o modificarlas o diferir sus efectos. Así, pues, la alegada improcedencia de la nulidad, tal como fue propuesta, no constituye excepción. Es, sí, materia sobre que versa el asunto

controvertido. Por ello, no amerita un pronunciamiento especial y, en consecuencia, se debe revocar el ordinal primero de la sentencia apelada, como habrá de resolverse. Dijo el demandado, en segundo lugar, que en la demanda no fue individualizado el acto conforme al artículo 229 del Código Contencioso Administrativo, por lo cual no aparece como demandado acto declarativo de elección alguna. Esta excepción, que es de ineptitud de la demanda, tiene el carácter de previa, según lo dispuesto en el artículo 97, numeral 7, del Código de Procedimiento Civil. Pero en los procesos contencioso administrativos solo son admisibles las excepciones de fondo, que son las que se oponen a la prosperidad de la pretensión, según lo establecido en el artículo 164 del Código Contencioso Administrativo. No obstante, pueden presentarse impedimentos en tales procesos, o sea, la ausencia de alguno o algunos de los presupuestos procesales, que son los requisitos que deben reunirse para que el proceso pueda constituirse y desenvolverse válidamente, cuya ausencia determina bien la nulidad del proceso, bien la inhibición para decidir en el fondo. Los impedimentos procesales constituyen, en el proceso civil, las denominadas excepciones previas, que se proponen dentro de la oportunidad para dar contestación a la demanda y se deciden previamente y a través de incidente, según lo establecido en los artículos 97, 98 y 99 del Código de Procedimiento Civil. Esos impedimentos, que en el proceso contencioso administrativo no se proponen como excepciones, pueden sin embargo ser planteados así, como impedimentos procesales, por el demandado, o declarados por el juzgador, como

quiera que resulta inexcusable el cumplimiento cabal de los presupuestos procesales. Uno de tales presupuestos es la demanda en forma, pues solo esta permite al juez el ejercicio de su poder y el cumplimiento de su deber de dictar sentencia. La ineptitud de la demanda es, en consecuencia, un impedimento procesal. Con las precisiones anteriores se examina la alegación del demandado. Según lo dispuesto en el artículo 137, numeral 2, del Código Contencioso Administrativo, toda demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa debe contener lo que se demanda; y de acuerdo con lo establecido en el artículo 229 del mismo Código, para obtener la anulación de una elección o de un registro electoral o acta de escrutinio debe demandarse precisamente el acto por medio del cual la elección se declara, y no los cómputos o escrutinios intermedios, aunque el vicio de nulidad afecte a estos. Según acta parcial de escrutinio expedida el 31 de octubre de 2.000 por la comisión escrutadora, copia auténtica de la cual se acompañó a la demanda, en las elecciones del 29 de los mismos fue elegido Concejal del municipio de Villagómez el señor Jairo Ramiro Rodríguez Martínez. Es este el acto de elección impugnado, y así se dijo en la demanda -en el encabezamiento y en el hecho quinto-, de donde debe concluirse que el demandante cumplió a cabalidad el requisito de individualizar el acto cuya nulidad solicita se declare.

2. La cuestión de fondo Dijo el demandante que el señor Jairo Ramiro Rodríguez Martínez celebró con el

municipio de Villagómez varios contratos de prestación de servicios por períodos de 10 semanas cada uno para transportar basuras, el último de los cuales el 13 de octubre de 2.000, por interpuesta persona, el señor Miguel Ángel Romero, que simula ser arrendatario de la volqueta de placas SKF-911 afiliada a la empresa Expreso Boyacá Ltda., utilizada para ese fin, de propiedad del demandado, y que, por tanto, este se encuentra inhabilitado para ser concejal, de conformidad con lo establecido en el numeral 4 del artículo 43 de la ley 136 de 1.994, que dice: “ARTÍCULO 43. Inhabilidades. No podrá ser concejal: [...].

4. Quien haya intervenido en la celebración de contratos con entidades públicas en interés propio o de terceros, dentro de los seis (6) meses anteriores a la fecha de la inscripción.

[...]. PARÁGRAFO. Las inhabilidades previstas en los numerales 4, 6 y 7 se refieren a situaciones que tengan lugar en la circunscripción del municipio en la cual se efectúe la respectiva elección”1. No se trajo al proceso la constancia de la inscripción del señor Jairo Ramiro Rodríguez Martínez como candidato a Concejal del municipio de Villagómez para las elecciones que habrían de realizarse el 29 de octubre de 2.000, pero debió ocurrir a más tardar el 10 de agosto de ese año, por cuanto según lo establecido en el artículo 2.º de la ley 163 de 1.994 la inscripción de candidatos a concejales vence 55 días antes de la respectiva elección. Consta, sí, que el señor Rodríguez Martínez fue elegido Concejal de ese

municipio para el período de 2.001 a 2.003, conforme al acta parcial de escrutinio de 31 de octubre de 2.000 (formulario E-26), de la que se trajo copia auténtica. Precisados estos aspectos, se advierte que de las pruebas allegadas no se deduce la existencia del contrato que, según el demandante, celebró el elegido con el municipio de Villagómez. En efecto, el contrato de prestación de servicios para la disposición final de basuras a un sitio fuera de Villagómez celebrado el 13 de octubre de 2.000, que obra en copia simple allegada por el demandante y también en copia remitida por el Alcalde de ese municipio, así como la copia de un giro por valor de $3’500.000 de la Tesorería Municipal expedido en la misma fecha, corresponden a un contrato celebrado por esa administración municipal con el señor Miguel Ángel Romero, y de sus contenidos no resulta indicio alguno de que el elegido hubiese intervenido en ese contrato. 1 El artículo 43 de la ley 136 de 1.994 fue modificado por el artículo 43 de la ley 617 de 2.000, el cual, en lo que corresponde, quedó así: “ARTÍCULO 43. Inhabilidades. No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: [...]. 3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito. [...]”. Sin embargo, el régimen de inhabilidades establecido en la ley 617, según lo

dispuesto en el artículo 86 de la misma, “regirá para las elecciones que se realicen a partir del año 2.001”. La volqueta con placas SKF-911 afiliada a la empresa Expreso Boyacá Ltda. que, dijo el demandante, es de propiedad del señor Jairo Ramiro Rodríguez Martínez y fue utilizada para cumplir el objeto del referido contrato, no está relacionada en ninguna de las cláusulas del mismo y, por ello, no puede inferirse de ese planteamiento prueba alguna de la alegada calidad de testaferro del señor Miguel Ángel Romero. Las fotografías que allegó el demandante no constituyen prueba de que el señor Miguel Ángel Romero es simplemente el conductor de esa volqueta, o de que simula ser arrendatario de la misma, ni que con ese vehículo se llevaba a cabo la disposición final de las basuras en el municipio de Villagómez. No puede, entonces, suponerse, para derivar la infracción del artículo 43, numeral 4, de la ley 136 de 1.994, que el contrato de 13 de octubre de 2.000 celebrado entre el municipio de Villagómez y el señor Miguel Ángel Romero, lo fue en realidad por el elegido Jairo Ramiro Rodríguez Martínez.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, falla: Revócase el ordinal primero de la sentencia de 13 de septiembre de 2.001 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, en cuanto declaró no probadas las excepciones propuestas, por las razones

explicadas. Confírmase el ordinal segundo la misma sentencia, mediante el cual fueron denegadas las pretensiones de la demanda. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE.

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ

Presidente

MARIO ALARIO MÉNDEZ ROBERTO MEDINA LÓPEZ

DARÍO QUIÑONES PINILLA

VIRGILIO ALMANZA OCAMPO

Secretario