CE-25000-23-24-000-2001-00154-01(8414)-2004

ESTABLECIMIENTO EDUCATIVO - Cierre definitivo por contravenir usos del suelo / CIERRE DE ESTABLECIMIENTO - Contravención a usos del suelo / LAPSUS CALAMI - Irrelevancia del error en la decisión administrativa de cierre de establecimiento Como ya se dijo, la Resolución núm. 204 de 1998, acusada, ordenó el cierre definitivo del establecimiento denominado CORPORACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO EDUCATIVO –CIDEubicado en la calle 41 núm. 27 A 52 de Bogotá porque de acuerdo con el artículo 312 del Acuerdo 6 de 1990, del Concejo de Bogotá, el inmueble se encuentra clasificado como de USO INSTITUCIONAL DE INFLUENCIA METROPOLITANA –CLASE III-, en tanto que en el área que ocupa solo es permitido el USO INSTITUCIONAL DE INFLUENCIA LOCAL CLASE I. El concepto del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, obrante a folios 107 y 108 del cuaderno de antecedentes, dirigido al Consejo de Justicia de Bogotá, en su primera parte alude al inmueble ubicado en la calle 41 núm. 27 A-52, y respecto del mismo afirma que dicho predio está localizado en la CLASE I y que conforme al artículo 291 del Acuerdo 6 de 1990 “El hecho de que un uso sea permitido en determinado sector o área de la ciudad implica solamente el derecho a tramitar Licencia de Construcción, Adecuación, Modificación o Ampliación de los edificios para que allí puedan funcionar los establecimientos cuya actividad corresponda al uso permitido...”. Si bien es cierto que al concluir dicho concepto se refiere a un inmueble de la carrera 23 núm. 3733/33, para la Sala ello no constituye más que un lapsus cálami, pues lo que allí se aduce del inmueble de la actora es cierto en cuanto a que corresponde a la CLASE I y que para dicha clase se concedió licencia pero no para la clase III, que es a la que pertenece la nueva actividad a la que se dedica, esto es, la de Instituto Tecnológico. Otra cosa sucedería si el lapsus en que se incurrió conllevara una decisión diferente, esto es, que el inmueble sí tenía licencia para la CLASE III y que se hubiera desconocido tal circunstancia en virtud del error, pero ello no fue lo que ocurrió, pues el predio obtuvo licencia en 1954 para que en él funcionara un Colegio que corresponde al uso del suelo CLASE I y el cambio de actividad implica CLASE III, como lo enfatizan los actos acusados y el mencionado concepto. En consecuencia, el motivo de inconformidad que plantea la actora no tiene sustento jurídico. RECURSOS DE LA VIA GUBERNATIVA - Deben resolverse de acuerdo a las normas vigentes a la decisión / ULTRACTIVIDAD DE LA LEY - Inaplicación en recursos de la vía gubernativa De otra parte, el artículo 515, numeral 7 del Decreto 619 de 2000, prevé: “Los recursos de la vía gubernativa serán resueltos con fundamento en las normas que sirvieron de sustento para tomar la decisión”. En este caso, cuando se interpusieron los recursos contra la Resolución núm. 204 de 1998, que ordenó el cierre del establecimiento educativo, esto es, el 31 de octubre de 1998 (folio 60

del cuaderno de anexos), no había empezado a regir el Decreto 619 de 2000; y si conforme al artículo 515, numeral 7, ibídem, los recursos de la vía gubernativa debían resolverse de acuerdo con las normas que sirvieron de sustento a la decisión, ello significa que no era procedente la aplicación del nuevo Decreto como lo reclama la actora, pues en tal situación opera el fenómeno de la ultractividad, que implica que las normas anteriores produzcan efectos frente al acto que se expidió al amparo de ellas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá D.C., veintiuno (21) de julio de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 25000-23-24-000-2001-00154-01(8414)

Actor: CORPORACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO

EDUCATIVO –CIDE

Demandado: ALCALDE LOCAL DE TEUSAQUILLO Y SALA ADMINISTRATIVA

DEL CONSEJO DE JUSTICIA DE BOGOTA D.C Recurso de apelación contra la sentencia de 23 de mayo de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de la actora contra la sentencia de 23 de mayo de 2002, proferida por la Sección Primera, Subsección "A" del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que denegó las suplicas de la demanda.

I-. ANTECEDENTES

I.1-. La CORPORACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO

EDUCATIVO –CIDE-, por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a que, mediante sentencia, se hicieran las siguientes declaraciones: 1ª: Que son nulos: la Resolución núm. 204 de 2 de octubre de 1998, por medio de la cual se ordena el cierre definitivo de la sede de la CORPORACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO EDUCATIVO, ubicada en la Calle 41 # 27 A–52; el acto administrativo de 20 de septiembre de 1999, por medio del cual se decidió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución anterior y se concedió el recurso de apelación, expedidos por la Alcaldía Local de Teusaquillo; y la decisión complementaria de 13 de septiembre de 2000 por medio de la cual se resuelve el recurso de apelación expedida por la Sala Administrativa del Consejo de Justicia de Bogotá D.C. 2ª: Que como consecuencia de la declaratoria anterior se autorice el funcionamiento de la CORPORACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO EDUCATIVO –CIDEen la calle 41 # 27 A-52 de Bogotá D.C. I.2-. En apoyo de sus pretensiones la actora adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación: Que se vulneró el derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, por lo siguiente: -. El Consejo de Justicia de Bogotá tuvo en cuenta para su decisión el concepto

del Departamento Administrativo de Planeación de 28 de abril de 2000, que se refiere a un inmueble diferente del de la calle 41 núm. 27 A-52. -. El Decreto 619 de 2000, por medio del cual se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial para Bogotá D.C., derogó expresamente mediante su artículo 517, el Acuerdo 6 de 1990, que sirvió de fundamento al acto administrativo de 13 de septiembre de 2000. Estima que el cuadro Anexo 2 del POT, artículo 328, relativo a la “Clasificación Usos del Suelo”, en su tercera parte textualmente contempla el uso del suelo Zonal para “Centros de capacitación Especial, de ocupación, artísticos y de adultos. Centros de formación religiosa, planteles de educación básica, media, hasta 1.500 alumnos y centros tecnológicos y técnicos y educación no formal hasta 1.000 alumnos”; y que la actora tiene 800 alumnos fijos, funciona en una edificación construida especialmente para colegio, que hasta la fecha no ha sido modificada, está localizada según la ficha técnica sobre uso del suelo del POT en Escala Zonal y, por lo tanto, no está incurriendo en uso indebido. -. Destaca que el artículo 217 del Decreto 619 de 2000 (POT vigente), corrobora lo dicho anteriormente, cuando dice : “El sistema de equipamiento es el conjunto de espacios y edificios destinados a proveer a los ciudadanos servicios sociales de carácter formativo, cultural, educativo, de salud, de culto, deportivo, recreativo y de bienestar social”; y que el artículo 220, ibídem, señala que los equipamientos se clasifican según la naturaleza de sus funciones en cuatro grupos. 1.-

Equipamiento Colectivo, que agrupa los equipamientos relacionados directamente con la actividad residencial y con el bienestar civil de los ciudadanos, y se clasifica en 5 subgrupos: a.- Educación, que corresponde a los equipamientos destinados a la formación intelectual, la capacitación y la preparación de los individuos para su integración en la sociedad; que agrupa, entre otros, a las instituciones educativas para preescolar, primaria, secundaria, básica y media, centros de educación para adultos, centros de educación especial, centros de investigación, centros de capacitación ocupacional, centros de formación artística, centros de capacitación técnica, instituciones de educación superior. -. Afirma que la ley aplicable es el artículo 460 del Decreto 619 de 2000, que establece que los establecimientos educativos localizados en zonas de uso dotacional metropolitano, urbanos y zonales, tienen la obligación de acogerse y elaborar un plan de manejo y regularización ajustado y aprobado por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital y presentado ante el curador correspondiente, para su trámite; y que los usos metropolitanos, urbanos y zonales, entre los cuales está el CIDE, existentes a la entrada en vigencia del POT que no cuentan con licencia o cuya licencia solo cubre parte de sus edificaciones, por iniciativa propia, o en cumplimiento de una orden impartida por la Administración Distrital, deberán someterse a un proceso de Regularización y Manejo aprobado por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital. Alega que el CIDE se acogió a esta norma y adelanta la elaboración de su Plan de Regularización y Manejo para presentarlo a Planeación Distrital y continuar así

con los trámites necesarios para el reconocimiento ante los curadores urbanos. -.Considera que la sanción impuesta, con base en la Ley 232 de 1995, no es aplicable a la actora, pues en sus artículos 1o y 2o se refiere a los establecimientos comerciales definidos por el artículo 515 del Código de Comercio, dentro de los cuales no se encuadra aquélla por ser una Entidad sin Animo de lucro. Asevera que es aplicable al caso en concreto la Ley 388 de 1997, y no la Ley 232 de 1995, pues la primera regula todo lo referente a las licencias de construcción, modificación, ampliación y demolición de inmuebles y al procedimiento administrativo para infracciones urbanísticas de toda clase de establecimientos. I.3-. El Distrito Capital de Bogotá, por medio de apoderada, al contestar la demanda se opuso a la prosperidad de las pretensiones y expresó al efecto, principalmente, lo siguiente: Que por medio de la inspección ocular practicada el 1o de abril de 1997, se evidenció que existía una ocupación al espacio público por vehículos en las zonas del antejardín y del andén por parte de la actora, ante lo cual se requirió a su representante legal para que dentro del término de 30 días calendario cumpliera con los requisitos del artículo 2o de la Ley 232 de 1995 y del Decreto 2150 de 1995, lo que no hizo. Asegura que el Decreto 2150 de 1995 estableció una serie de requisitos que han de cumplirse por parte de establecimientos industriales, comerciales o de otra naturaleza abiertos o no al público y que si bien la Ley 232 de 1995 solo reguló

los establecimientos de comercio, siendo aquél reglamentario de ésta, no se impide que se aplique a las instituciones que no reúnen las condiciones necesarias para funcionar en determinado lugar, como es el caso de la actora. Añade que el CIDE no puede funcionar en el área residencial general 00 (CRG00), según lo establece el Decreto 1012 de 1997, ya que está clasificado, de acuerdo con el artículo 312 del Acuerdo 6 de 1990 como Uso Institucional de Influencia Urbanística Metropolitana Clase III. Anota que como fue cambiando el uso de la institución educativa clase I local de colegio a clase III por tratarse de un Instituto Tecnológico, como lo certifica el ICFES, y dentro de esta zona no está permitida esa clase de establecimientos, existe un concepto negativo para su actividad, lo que generó que las autoridades administrativas ordenaran el cierre definitivo, tal y como lo señala el numeral 4 del artículo 4o de la Ley 232 de 1995. II-. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA El a quo denegó las pretensiones de la demanda, en esencia, por lo siguiente: Estima que los actos acusados fueron expedidos legalmente, pues conforme al artículo 515, numeral 7 del Decreto 619 de 2000, “Los recursos de la vía gubernativa serán resueltos con fundamento en las normas que sirvieron de sustento para tomar la decisión”, lo que significa que debía aplicarse el Acuerdo 6 de 1990 y la Ley 232 de 1995. Resalta que la citada disposición consagró la ultractividad de la norma anterior. Alude a que el artículo 460 del Decreto 619 de 2000, no otorgó ningún derecho a

desarrollar la actividad de educación técnica en la Calle 41 # 27 A – 52. Que no ocurrió, como lo interpretó la actora, que se hubiera generado automáticamente un presunto derecho para prestar el servicio de educación técnica en el sector pues lo que la norma hizo fue instar a los infractores del régimen de urbanismo distrital para que, después de agotado el procedimiento previsto en dicha disposición, la Administración entrara a estudiar sobre la autorización de los nuevos usos dotacionales respectivos. Destaca que no obra prueba en el expediente, que genere un indicio siquiera, que indique que la actora esté autorizada para ofrecer educación técnica o que demuestre que la edificación en comento, podía y puede ser utilizada para prestar el servicio de educación técnica. Que, por el contrario, la Administración basó su decisión en las pruebas documentales emanadas de la Curaduría Distrital y del Departamento de Planeación Distrital, que conceptuaron que en la zona no estaba permitido que operara un instituto de educación técnica (folios 102 a 108 del cuaderno de anexos). Considera que la sanción impuesta no es extraña en materia de infracciones al régimen de destinación y uso del suelo en el Distrito Capital, por ejemplo el Decreto 1122 de 1999, en su artículo 258, prevé que en los casos en que el querellado no pueda dar cumplimiento a los requisitos urbanísticos exigidos, se procederá al cierre definitivo del establecimiento. Recaba que al dársele aplicación a la Ley 388 de 1997, en lugar de la Ley 232 de 1995, la situación para la actora resultaría más gravosa, pues de acuerdo con

aquella procede, además del sellamiento definitivo, la multa sucesiva entre 50 y 300 salarios mínimos mensuales y la suspensión de los servicios públicos domiciliarios. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO El apoderado de la demandante finca su inconformidad, principalmente, en lo siguiente: Estima que para proferir el fallo de primera instancia no se tuvieron en cuenta las pruebas que oportunamente se allegaron al proceso, como es el caso del oficio núm. 737 SG-2000, de la Secretaría del Consejo de Justicia de Bogotá mediante el cual se solicitó el concepto técnico expedido por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital sobre el inmueble objeto de estudio, acerca de si en dicho inmueble puede funcionar el CIDE, de acuerdo con la licencia expedida en 1954, en el cual se evidencia un grave error, ya que ésta se refirió a la O.N. 6535, cuando en realidad era 6435, razón por la cual en la respuesta de Planeación se aludió a un inmueble diferente ubicado en la carrera 23 # 37-33/37. Resalta que no se tuvo en cuenta el pronunciamiento del Ministerio Público acerca de que el acto que resolvió el recurso de apelación debió aplicar el Decreto 619 de 2000. IV.-ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Agencia del Ministerio Público en la oportunidad procesal correspondiente guardó silencio. V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA Sea lo primero resaltar que los motivos de inconformidad de la recurrente se circunscriben a dos, y a ellos se limitará la Sala. El primero, referente a la indebida valoración de pruebas y a no haberse tenido en

cuenta el concepto del Ministerio Público ante el Tribunal; y el segundo, relativo a la aplicación del Decreto 619 de 2000. Según se lee a folios 11 a 15 del cuaderno principal, la Alcaldía Local de Teusaquillo a través de la Resolución núm. 204 de 1998, acusada, ordenó el cierre definitivo del establecimiento denominado CORPORACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO EDUCATIVO –CIDEubicado en la calle 41 núm. 27 A 52 de Bogotá porque de acuerdo con el artículo 312 del Acuerdo 6 de 1990, del Concejo de Bogotá, el inmueble se encuentra ubicado en el USO INSTITUCIONAL DE INFLUENCIA METROPOLITANA –CLASE IIIy dicha área solo es permitida

para el USO INSTITUCIONAL DE INFLUENCIA LOCAL CLASE I.

Consideró dicha Resolución que como se trata de un requisito imposible de cumplir, de acuerdo con el artículo 4º, numeral 4, de la Ley 232 de 1995, lo que procede es el cierre definitivo. Ahora, es cierto que el Consejo de Justicia de Bogotá en la parte motiva del acto administrativo de 13 de septiembre de 2000, que resolvió el recurso de apelación, se fundamentó, entre otros aspectos, en un concepto del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, obrante a folios 107 y 108 del cuaderno de antecedentes; y también es cierto que dicho concepto en su parte final alude a un inmueble que no es el que ocupa el establecimiento educativo. Empero esta circunstancia no afecta las decisiones adoptadas por lo siguiente:

Como ya se dijo, la Resolución núm. 204 de 1998, acusada, ordenó el cierre definitivo del establecimiento denominado CORPORACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO EDUCATIVO –CIDEubicado en la calle 41 núm. 27 A 52 de Bogotá porque de acuerdo con el artículo 312 del Acuerdo 6 de 1990, del Concejo de Bogotá, el inmueble se encuentra clasificado como de USO INSTITUCIONAL DE INFLUENCIA METROPOLITANA –CLASE III-, en tanto que en el área que ocupa solo es permitido el USO INSTITUCIONAL DE INFLUENCIA

LOCAL CLASE I.

De la misma manera, el Consejo de Justicia de Bogotá al resolver el recurso de apelación contra la Resolución 204 tuvo en cuenta que existió licencia de construcción núm. 1074 de 20 de abril de 1954, otorgada para que funcionara un COLEGIO, que está catalogado como USO DE SUELO INSTITUCIONAL EDUCATIVO CLASE I, mientras que el Instituto tecnológico que funciona en el inmueble de la calle 41 núm. 27 A-52 corresponde a la CLASE III (folio 22 cuaderno principal). En igual forma, el concepto del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, obrante a folios 107 y 108 del cuaderno de antecedentes, dirigido al Consejo de Justicia de Bogotá, en su primera parte alude al inmueble ubicado en la calle 41 núm. 27 A-52, y respecto del mismo afirma que dicho predio está localizado en la CLASE I y que conforme al artículo 291 del Acuerdo 6 de 1990 “El

hecho de que un uso sea permitido en determinado sector o área de la ciudad implica solamente el derecho a tramitar Licencia de Construcción, Adecuación, Modificación o Ampliación de los edificios para que allí puedan funcionar los establecimientos cuya actividad corresponda al uso permitido...”. Si bien es cierto que al concluir dicho concepto se refiere a un inmueble de la carrera 23 núm. 37-33/33, para la Sala ello no constituye más que un lapsus cálami, pues lo que allí se aduce del inmueble de la actora es cierto en cuanto a que corresponde a la CLASE I y que para dicha clase se concedió licencia pero no para la clase III, que es a la que pertenece la nueva actividad a la que se dedica, esto es, la de Instituto Tecnológico. Otra cosa sucedería si el lapsus en que se incurrió conllevara una decisión diferente, esto es, que el inmueble sí tenía licencia para la CLASE III y que se hubiera desconocido tal circunstancia en virtud del error, pero ello no fue lo que ocurrió, pues el predio obtuvo licencia en 1954 para que en él funcionara un Colegio que corresponde al uso del suelo CLASE I y el cambio de actividad implica CLASE III, como lo enfatizan los actos acusados y el mencionado concepto. En consecuencia, el motivo de inconformidad que plantea la actora no tiene sustento jurídico. Tampoco le asiste razón a la apelante en cuanto reclama que se tenga en cuenta el concepto del Ministerio Público ante el Tribunal, pues tal concepto o alegato no es obligatorio de acatar. De otra parte, el artículo 515, numeral 7 del Decreto 619 de 2000, prevé:

“Los recursos de la vía gubernativa serán resueltos con fundamento en las normas que sirvieron de sustento para tomar la decisión”. En este caso, cuando se interpusieron los recursos contra la Resolución núm. 204 de 1998, que ordenó el cierre del establecimiento educativo, esto es, el 31 de octubre de 1998 (folio 60 del cuaderno de anexos), no había empezado a regir el Decreto 619 de 2000; y si conforme al artículo 515, numeral 7, ibídem, los recursos de la vía gubernativa debían resolverse de acuerdo con las normas que sirvieron de sustento a la decisión, ello significa que no era procedente la aplicación del nuevo Decreto como lo reclama la actora, pues en tal situación opera el fenómeno de la ultractividad, que implica que las normas anteriores produzcan efectos frente al acto que se expidió al amparo de ellas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia apelada. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 21 de julio de 2004.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Presidente

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO