CE-25000-23-24-000-2001-00196-01(8413)-2003

PRESCRIPCION DE LA ACCION SANCIONATORIA ADUANERAContabilización del término a partir de la definición de la situación de la mercancía / TERMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCION SANCIONATORIA ADUANERA Si bien, la Sala, en sentencia proferida en un caso similar al sub examine, atendió la fecha de ocurrencia de los hechos para contar dicho término y estimó que es claro que el artículo 14 antes transcrito señala que la acción administrativa sancionatoria prescribirá en dos años contados a partir de la ocurrencia de los hechos, lo cierto es que el procedimiento señalado en el artículo 2 del Decreto 1800 de 1994 está previsto para ser aplicado de manera independiente o separada del procedimiento que se ha de seguir para definir la situación jurídica de la mercancía, y que su objeto y motivo son diferentes a los de éste, según se aprecia en su texto y lo ha puesto de presente en fallos anteriores, de modo que como lo advierte el a quo, es menester que primero se surta el procedimiento de definición de la mercancía, pues dependiendo de las resultas del mismo se establecerá si hay lugar o no a tramitar el sancionatorio. Para la debida comprensión del punto conviene traer la parte pertinente de dicho artículo, a saber: “ARTICULO 2º. Procedimiento para la aplicación de sanciones y multas previstas en la legislación aduanera. “En todos los casos para la aplicación mediante resolución independiente de las sanciones y multas previstas en la legislación aduanera, se seguirá el siguiente procedimiento: “Una vez identificada la posible falta administrativa o los hechos constitutivos de posible infracción

administrativa aduanera de acuerdo con la legislación vigente, la División de Fiscalización formulará el correspondiente pliego de cargos al presunto infractor. A su turno, el destinatario deberá presentar los descargos dentro del mes siguiente a la fecha de notificación del mencionado pliego”.NOTA DE RELATORIA: Se cita sentencia de 13 de julio de 2000, Exp. 5876, Consejero Ponente doctor Manuel Santiago Urueta Ayola. Ver, entre otras, sentencia de 6 de septiembre de 2002, Exp. 6875, Consejero Ponente doctor Manuel Santiago Urueta Ayola. PRESCRIPCION DE LA ACCION SANCIONATORIA ADUANERAContabilización del término a partir de la definición de la situación de la mercancía / CADUCIDAD DE LA ACCION SANCIONATORIA ADUANERA - Se contabiliza el término a partir de la firmeza del acto que defina la situación jurídica de la mercancía / RECTIFICACION JURISPRUDENCIAL - Prescripción de la acción sancionatoria aduanera Debiendo ser, entonces, independiente la resolución sancionatoria también ha de serlo el procedimiento administrativo respectivo, y para evitar decisiones encontradas lo lógico es que primero se surta el atinente a la definición de la situación jurídica de la mercancía, que al fin y al cabo es el objeto principal de la actividad aduanera, y esa definición justamente puede permitir identificar la posible falta o infracción administrativa aduanera, como se dice en la norma citada, de allí que cuando hay lugar a determinar la posible comisión de falta por parte del transportador, por ejemplo, se compulse copia para adelantar la actuación

administrativa después de culminada la relativa a la definición de la situación jurídica de la mercancía, sólo que en este caso el investigado y sancionado es el mismo poseedor de la mercancía decomisada. De modo que en tales casos se habrá de entender que los hechos originarios de la acción sancionatoria están dados por las resultas del procedimiento administrativo tendiente a definir la situación jurídica de la mercancía y, por tanto, que la fecha a tomar como referencia para contar el término de caducidad de la acción sancionatoria administrativa es aquella en la que quede en firme el acto que ponga fin a la actuación administrativa de ese procedimiento, esto es, el que contenga tal definición.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D. C., once (11) de julio del dos mil tres (2003) Radicación número: 25000-23-24-000-2001-00196-01(8413)

Actor: IN BOND GEMA S.A.

Demandado: LA NACIÓN – DIAN Referencia: APELACIÓN SENTENCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 25 de julio de 2002 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante la cual niega las pretensiones de la demanda en el proceso de la referencia.

I.- ANTECEDENTES

I. 1. LA DEMANDA La sociedad IN BOND GEMA S.A. demandó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca a la Nación - Dirección de Impuestos y Aduanas NacionalesDIAN, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., con el objeto de que accediera a las siguientes

I. 1. 1. Pretensiones - Que declare la nulidad de la Resolución núm. 03-064-191-648-7565 de 28 de abril de 2000, mediante el cual la Jefe de la División de Liquidación de la

Administración de Impuestos y Aduana Especial de Santa Fe de Bogotá D.C. le impuso una sanción por infracción administrativa de contrabando por monto de $138.426.884.80, equivalente al 50% del valor de la mercancía. - Que declare la nulidad de la Resolución núm. 03-072-193-6201-21731 de 20 de octubre de 2000, por la cual se resolvió desfavorablemente el recurso de reconsideración interpuesto contra la anterior, expedida por la Jefe de la División de Jurídica de la Administración de Impuestos y Aduana Especial de Buenaventura. - Que, como consecuencia de lo anterior, se declare que la demandada carece de competencia para imponer tal sanción por prescripción de la acción administrativa sancionatoria según el artículo 14 del Decreto 1750 de 4 de julio de 1991.

I. 1. 2. Los hechos Se refieren a la aprehensión de la mercancía de procedencia extranjera mediante acta de 12 de febrero de 1998, por encontrarse presuntamente en lugar no habilitado por la aduana, y al desarrollo del procedimiento administrativo correspondiente, dentro del cual se decretó el decomiso de la mercancía y luego,

por los mismos hechos, se le formuló a la actora pliego de cargos y se expidieron los actos acusados, que a juicio de ella lo fueron después de prescrita la acción sancionatoria.

I. 1. 3. Normas violadas y concepto de la violación La actora relaciona como infringidos los artículos 6º, 29 y 123 de la Constitución Política y 14 del Decreto 1750 de 1991 por cuanto los actos acusados se expidieron después de vencido el término de prescripción de la acción sancionatoria administrativa, que al tenor del artículo precitado es de dos (2) años contados a partir de la ocurrencia de los hechos, que en el sub lite fue el 12 de febrero de 1998, de donde el procedimiento administrativo debió haber concluido el 12 de febrero de 2000, pero la resolución sancionatoria de 1ª instancia fue proferida el 28 de abril de 2000, es decir, cerca de dos meses y medio después de vencido el aludido término, sin que proceda aplicar el artículo 517 del Decreto 2685 de 1999, esa norma empezó a regir a partir de 1º de julio de 2000 según el artículo 573 del mismo decreto.

I. 2. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La DIAN, en representación de la Nación, como entidad demandada, manifiesta que se opone a las pretensiones de la demanda, que la actora no alegó en la vía gubernativa la prescripción de la acción sancionatoria, pero que el cargo no está llamado a prosperar por cuanto el término debía contarse a partir de la firmeza del acto que ordenó el decomiso, el 9 de marzo de 1999, y ambos procedimientos se

adelantaron con base en el Decreto 1800 de 1994, cuyos términos para definir la situación jurídica de la mercancía y el procedimiento sancionatorio suman 26 meses. Además propuso la excepción de no agotamiento de la vía gubernativa por haberlo hecho de manera indebida al no haber planteado la prescripción de la acción sancionatoria en esa oportunidad. II.- LA SENTENCIA RECURRIDA El Tribunal Administrativo negó la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa en cuanto al punto de la prescripción, por cuanto no le es dable al administrado saber con antelación la fecha en la cual la Administración va a resolver definitivamente el asunto y el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991 es una norma procesal y por ello de obligatorio cumplimiento. En cuanto al fondo del asunto, previa revisión de la actuación administrativa y de sus fundamentos jurídicos, señala que el problema jurídico se contrae a establecer si operó o no la prescripción alegada por la actora, concluye que de las normas invocadas emerge con claridad la diferencia entre el decomiso y el procedimiento de aplicación de sanciones y multas previstos en el Decreto 1800, de forma que son independientes y hacen parte de etapas distintas, ya que a raíz del Decreto 1750 de 1991 se eliminó el carácter de hecho punible de las conductas infractoras de la legislación aduanera, mutándola en infracciones administrativas, entre ellas el contrabando, dejando vigente el decomiso y estableciendo un procedimiento para la imposición de sanciones, el cual fue derogado por el Decreto 1800 de 1994, creando dos procedimientos: Uno para definir la situación jurídica de la mercancía

aprehendida (artículo 1º) y otro para aplicar las sanciones (artículo 2º), y cuyas definiciones se deben hacer en resoluciones independientes. Si bien el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991 mantuvo su vigencia, la prescripción en él señalada no se aplica al decomiso sino a la facultad sancionatoria administrativa, para lo cual el término no se puede contar desde el decomiso de la mercancía, como lo pretende el actor, pues según el artículo 2 del Decreto 1800 de 1994 el procedimiento sancionatorio sólo puede iniciarse una vez culmine el del decomiso de la mercancía aprehendida, cuya resolución, en cuanto define la situación jurídica de la misma, es el fundamento para iniciar aquél. Por consiguiente, en el sub lite, el término de prescripción se inició el 25 de febrero de 1999, fecha de la resolución que negó el recurso de reconsideración contra la Resolución 8604 de 9 de diciembre de 1998, que definió la situación jurídica de la mercancía y ordenó su decomiso, de allí que dicho término fuera hasta el 25 de febrero de 2001, y como el último de los actos acusados se produjo el 20 de octubre de 2000 es evidente que no se configuró la prescripción de la facultad sancionatoria. Respecto del principio de favorabilidad consagrado en el artículo 520 del Decreto 2685 de 1999 advierte que la conducta sancionada no despareció por efecto del artículo 2685 de 1999, pues en el capítulo V de ese decreto se prevé que “almacenar mercancía bajo control aduanero en un área diferente a la habilitada” es

una infracción gravísima. En consecuencia, negó las pretensiones de la demanda. III.- EL RECURSO DE APELACIÓN La demandante, como fundamentos del recurso, sostiene que el término de prescripción de la acción sancionatoria debe contarse a partir de la ocurrencia de los hechos según el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991, el cual constituye una norma especial, sirvió de sustento a los actos acusados y se encontraba vigente al momento de los hechos, y como éstos sucedieron el 12 de febrero, cuando fue aprehendida la mercancía, la fecha límite para expedir los actos demandados era el 12 de febrero, de donde los mismos lo fueron sin competencia. Al respecto cita a favor de esa tesis la sentencia de esta Sala de 13 de julio de 2000, expediente Núm. 5876 de 13 de julio de 2000, consejero ponente doctor Manuel Urueta.

IV.- ALEGATOS DE CONCLUSION

IV. 1. La apelante aduce que el Decreto 1800 de 1994 no modificó el término de prescripción señalado en el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991 y por el contrario lo dejó vigente mediante su artículo 15, y que si el contrabando se torna imprescriptible, como lo interpreta el tribunal, la acción sancionatoria correspondiente también lo sería al pasar a depender de la definición de la situación jurídica de la mercancía aprehendida, situación que no fue el querer del legislador.

IV. 2. La parte demandada retoma los argumentos que ha expuesto contra la

prescripción invocada por la actora y solicita la confirmación del fallo por considerarlo ajustado en todas sus partes a la ley. V.- EL CONCEPTO DEL AGENTE DEL MINISTERIO PUBLICO En el presente asunto, el Agente del Ministerio Público no rindió concepto. VI.- DECISION No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes CONSIDERACIONES Atendiendo los fundamentos del recurso, la alzada se circunscribe al punto de la prescripción de la acción sancionatoria frente a la conducta objeto de la sanción impugnada, lo cual implica establecer si el término pertinente se debe contar desde la ocurrencia de los hechos o desde la firmeza del acto que define la situación jurídica de la mercancía que resulte involucrada en los mismos. Sobre el particular, el término de prescripción se encuentra señalado en el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991, que a la letra dice: “Artículo 14. Prescripción. La acción administrativa sancionatoria prescribe en dos años contados a partir de la realización del hecho. La sanción, en los casos correspondientes, prescribirá en tres (3) años, contados a partir de la ejecutoria de la providencia que la aplique”. En el sub lite, la acción desplegada es justamente la sancionatoria a que se refiere la norma, puesto que la conducta objeto de la misma se calificó como infracción administrativa de contrabando, consistente en que la actora poseía mercancía de origen extranjero en un sitio distinto al autorizado como IN BOND en la zona internacional del aeropuerto El Dorado, prevista en el artículo 1º, literal a), numeral 4

, del Decreto 1750 de 1991, y sancionada en el artículo 3º ibídem. Tales normas disponen: “Artículo 1º. A partir del 1º de noviembre de 1991, elimínase el carácter de hecho punible de las conductas tipificadas en el Estatuto Penal Aduanero. A partir de tal fecha dicho carácter se transmutará en el de las siguientes infracciones administrativas: “a. Contrabando: incurrirá en infracción administrativa de contrabando quien realice una cualquiera de las siguientes conductas: (...) “4.Transportar, almacenar, tener, poseer, adquirir, vender, permutar, ocultar, usar, dar o recibir en depósito, destruir o transformar mercancía introducida al país de contrabando, sin participar en los hechos descritos anteriormente. Ser propietario, administrador o tenedor de trilladoras o tostadoras de café que funciones sin autorización de la Dirección General de Aduanas.” “Artículo 3º. Multas. Las situaciones previstas en el literal a) del artículo primero de este decreto acarrearán una multa equivalente a la mitad del valor de la mercancía decomisada…”. Por esa circunstancia la DIAN adelantó contra la actora el procedimiento administrativo tendiente a definir la situación jurídica de la mercancía, en el cual se profirieron las resoluciones 8604 de 9 de diciembre de 1998, mediante la cual se ordenó el decomiso de la misma y 1443 de 25 de febrero de 1999, para decidir el recurso de reconsideración interpuesto contra aquélla, en el sentido de rechazarlo

por no cumplir con los requisitos de ley. Esa resolución fue notificada a la actora el 5 de marzo de 1999, quedando así en firme la impugnada. Posteriormente, atendiendo que la primera de tales resoluciones se encontraba en firme, e invocando el artículo 2º del Decreto 1800 de 1994, a la actora se le formuló pliego de cargos con fecha 28 de junio de 1999, en su calidad de poseedora de la mercancía decomisada, a fin de establecer su responsabilidad respecto de la posible infracción administrativa de contrabando antes indicada, para cuya respuesta, aporte y petición de pruebas, se le dio un término de un mes a partir de su notificación, conforme al citado precepto. Surtido el trámite de ley, se expidieron las resoluciones aquí demandadas, la primera de las cuales le fue notificada a la actora el 2 de mayo de 2000, y la segunda, que decidió el recurso de reconsideración, el 25 de octubre de 2000. Si bien, la Sala, en sentencia proferida en un caso similar al sub examine, atendió la fecha de ocurrencia de los hechos para contar dicho término y estimó que es claro que el artículo 14 antes transcrito señala que la acción administrativa sancionatoria prescribirá en dos años contados a partir de la ocurrencia de los hechos, lo cierto es que el procedimiento señalado en el artículo 2 del Decreto 1800 de 1994 está previsto para ser aplicado de manera independiente o separada del procedimiento que se ha de seguir para definir la situación jurídica de la mercancía, y que su objeto y motivo son diferentes a los de éste, según se aprecia en su texto y

lo ha puesto de presente en fallos anteriores1, de modo que como lo advierte el a quo, es menester que primero se surta el procedimiento de definición de la mercancía, pues dependiendo de las resultas del mismo se establecerá si hay lugar o no a tramitar el sancionatorio. Para la debida comprensión del punto conviene traer la parte pertinente de dicho artículo, a saber: “ARTICULO SEGUNDO: Procedimiento para la aplicación de sanciones y multas previstas en la legislación aduanera. “En todos los casos para la aplicación mediante resolución independiente de las sanciones y multas previstas en la legislación aduanera, se seguirá el siguiente procedimiento: “Una vez identificada la posible falta administrativa o los hechos constitutivos de posible infracción administrativa aduanera de acuerdo con la legislación vigente, la División de Fiscalización formulará el correspondiente pliego de cargos al presunto infractor. A su turno, el destinatario deberá presentar los descargos dentro del mes siguiente a la fecha de notificación del mencionado pliego”. Debiendo ser, entonces, independiente la resolución sancionatoria también ha de serlo el procedimiento administrativo respectivo, y para evitar decisiones encontradas lo lógico es que primero se surta el atinente a la definición de la situación jurídica de la mercancía, que al fin y al cabo es el objeto principal de la actividad aduanera, y esa definición justamente puede permitir identificar la posible falta o infracción administrativa aduanera, como se dice en la norma citada, de allí que cuando hay lugar a determinar la posible comisión de falta por parte del transportador, por ejemplo, se compulse copia para adelantar la actuación administrativa después de culminada la relativa a la definición de la situación jurídica

de la mercancía, sólo que en este caso el investigado y sancionado es el mismo poseedor de la mercancía decomisada. De modo que en tales casos se habrá de entender que los hechos originarios de la acción sancionatoria están dados por las resultas del procedimiento administrativo 1 ? Ver, entre otras, sentencia de 6 de septiembre de 2002, Exp. 6875, Consejero Ponente doctor Manuel Santiago Urueta Ayola. tendiente a definir la situación jurídica de la mercancía y, por tanto, que la fecha a tomar como referencia para contar el término de caducidad de la acción sancionatoria administrativa es aquella en la que quede en firme el acto que ponga fin a la actuación administrativa de ese procedimiento, esto es, el que contenga tal definición. Así las cosas, como en el sub lite el aludido acto administrativo quedó en firme el 5 de marzo de 1999, el término señalado en el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991 vencía el 5 de marzo de 2001, y como el acto sancionatorio le fue notificado a la actora el 2 de mayo de 2000, e incluso quedó en firme el 25 de octubre de 2000, día en que le fue notificada la resolución que decidió el recurso de reconsideración, es claro que se expidió dentro de los dos años de caducidad, luego lo fue con competencia temporal, de allí que el recurso no prospera y que la sentencia apelada habrá de confirmarse, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : Primero.- CONFÍRMASE la sentencia apelada. Segundo.- Reconócese a la abogada Patricia del Pilar Romero Angulo como apoderada judicial de la UAE - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, en los términos y para los fines del poder conferido que obra a folio 19 de este cuaderno. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 11 de julio del 2003

MANUEL S. URUETA AYOLA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Ausente con Excusa