CE-25000-23-24-000-2001-00276-01-2004

USOS DEL SUELO - Competencia del concejo municipal o distrital; desarrollo constitucional y legal El artículo 311 de la Constitución Política dispuso que al “municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde (...) ordenar el desarrollo de su territorio”. En desarrollo de esta disposición, el artículo 313 estableció que corresponde a los concejos municipales y distritales “reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda”. En desarrollo de estos preceptos constitucionales, el Congreso de la República expidió la Ley 388 de 1997, por medio de la cual se establecieron los mecanismos que permiten a los distritos y municipios promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la ejecución de acciones urbanísticas eficientes e integrales. Para cumplir con este objetivo, la Ley 388 de 1997, entre otras cosas: -Estableció los principios del ordenamiento territorial. -Estableció el concepto y el objeto del ordenamiento territorial. -Estableció el concepto, el objeto y las reglas a las cuales se deben sujetar los planes de ordenamiento territorial. -Estableció las normas básicas sobre licencias urbanísticas. -Estableció las normas básicas sobre sanciones urbanísticas (artículo 104). Algunas disposiciones de la Ley 388 de 1997 han sido declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, mientras que otras han sido derogadas o modificadas por leyes posteriores, como son la Ley 507 de 1999 y la Ley 810 de 2003. Así ocurre, por ejemplo, con los artículos 103 y

104 de la Ley 388 de 1997, que fueron derogados por los artículos 1 y 2 de de la Ley 810 de 2003, respectivamente. USOS DEL SUELO EN BOGOTA - Reglamentación por Acuerdo 6 de 1990; zonificación de Bogotá / ZONIFICACION DE BOGOTA - Clasificación por niveles En desarrollo de los anteriores preceptos constitucionales y legales, el Concejo de Bogotá expidió el ACUERDO DISTRITAL 6 DE 1990, por medio del cual se adoptó el Estatuto para el Ordenamiento Físico del Distrito Especial de Bogotá. En esta reglamentación se definieron las políticas de Desarrollo Urbano de Bogotá y se adoptaron las reglamentaciones básicas a nivel urbanístico, encaminadas a ordenar el cambio y el crecimiento físico de la ciudad (artículo 1). Entre otras cosas, por medio de este Acuerdo se adoptaron las siguientes medidas: -Se realizó una zonificación de Bogotá, que implica la división del territorio del Distrito, con el objeto de regular ordenadamente los usos del terreno y su intensidad, y las características urbanísticas y arquitectónicas de las áreas y edificaciones que se destinan a los diversos usos (artículo 53). -Se establecieron tres (3) niveles de zonificación, donde las normas relativas a los niveles superiores prevalecen sobre las que regulan niveles inferiores, en orden descendente (artículo 66). 1. Primer nivel de zonificación, que incluye la zonificación para el manejo de los elementos naturales de la estructura urbana (el sistema hídrico y orográfico, el sistema de parques, zonas verdes y forestales, zonas oxigenantes, amortiguadoras y zonas

de preservación de elementos estéticos naturales del paisaje, etc.) y la zonificación para el manejo del patrimonio cultural de la ciudad y de los valores históricos, arquitectónicos, urbanísticos y de identidad urbana(zonas recreativas de uso público, zonas de uso público del sistema de rondas de ríos, quebradas, canales, embalses y lagunas, zonas para el manejo y preservación de las estructuras destinadas al servicio público, etc.) (artículo 63). 2. Segundo nivel de zonificación, en el cual se definen las áreas urbanas, suburbanas, rurales y zonas de reserva agrícola (artículo 64). 3. Tercer nivel de zonificación, para la definición de las áreas urbanas de actividad múltiple y de actividad especializada, y dentro de éstas, la división en zonas residenciales, zonas industriales y zonas cívicas o institucionales (artículo 65). Por su parte, el Decreto Distrital 736 de 1993 reglamentó el Tratamiento Especial de Conservación Urbanística en las áreas urbanas de Bogotá. USOS DEL SUELO - Infracción urbanística por uso institucional no permitido A la luz Decreto 1210 de 1997, a los predios con el Código CM-01 no sólo se les puede dar el uso institucional Clase I, sino también el uso institucional Clase II, en las hipótesis descritas anteriormente. Las resoluciones demandadas y la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca afirmaron que a estos predios únicamente les estaba permitido el uso institucional Clase I, pero en realidad, cuando el inmueble hace parte de una manzana comercial, de un centro cívico o

de un centro institucional vendible, también se le puede dar el uso institucional de influencia urbanística zonal. Adicionalmente, de manera equivocada la administración supuso que al inmueble se le había dado el Uso Institucional de Influencia Metropolitana o Clase III, cuando realmente se le dio el Uso Institucional de Influencia Zonal o Clase II. Sin perjuicio de lo anterior, los yerros anteriores no tienen la potencialidad de viciar las resoluciones demandadas, pues a la luz de las normas vigentes para la época en que ocurrieron los hechos, en todo caso INTESEG desconoció las normas sobre uso de suelo. En efecto, aun bajo la hipótesis de que al predio objeto de la controversia se le diera un uso institucional de influencia zonal o clase II, y no un uso institucional de influencia metropolitana o clase III, INTESEG le dio un uso distinto al permitido por la norma, pues el artículo 21 del Decreto 1210 de 1997 únicamente permite este tipo de uso cuando el predio se encuentra en una manzana comercial, en un predio institucional vendible o en un centro cívico, y según los planos urbanísticos que reposan en el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, la manzana a la que pertenece el predio no tiene esta categoría. Es decir, aun dando aplicación al Decreto 1210 de 1997, y aun asumiendo que al predio se le dio un uso institucional clase II, INTESEG desconoció las normas sobre uso de suelo, motivo por el cual no pueden anularse las resoluciones demandadas con fundamento en el vicio de ilegalidad en el objeto. INSPECCION OCULAR - Irregularidades que no vician los actos demandados

al estar demostrados con otro medios de prueba / DESESTIMACION DE LA PRUEBA - Inspección ocular: irregularidades en su práctica La Sala considera que en efecto se presentaron graves irregularidades en la práctica de esta prueba (INSPECCION OCULAR). La administración distrital tenía el deber de comunicar a INTESEG, con prudente antelación, de la práctica de la prueba; igualmente, de la diligencia se debió dejar constancia en un acta o en otro documento análogo, debidamente suscrito tanto por los comisionados de la administración, como por el representante legal o los delegados de INTESEG. Y por último, la administración ha debido dar traslado de la prueba a la parte interesada, para que ejerciera el derecho de contradicción respectivo. pero nada de esto ocurrió. El hecho de haberse practicado la diligencia ocular en horas hábiles, no elimina las irregularidades en que incurrió la administración. Sin embargo, esta irregularidad tampoco tiene la potencialidad de viciar las resoluciones demandadas, en la medida en los hechos que se pretendían probar a través de la inspección judicial, fueron demostrados a través de otros medios probatorios que sí fueron obtenidos legítimamente. En efecto, a través de la diligencia de inspección ocular se pretendía demostrar el uso que se le estaba dando al predio ubicado en la Calle 29 # 16ª-35. Pero este uso, es decir, el uso institucional, se probó a través de otros medios, tales como los que se enumeran a continuación: -El certificado de existencia y representación legal de INTESEG, en el que consta que se trata de una institución tecnológica de educación superior. -

La declaración del mismo representante legal de la entidad rendida el día 20 de octubre de 1999, en la que confirma dicho uso y en la que sostiene que las actividades propias de la institución se ejercen a través del uso del predio objeto de la controversia. De acuerdo con estas pruebas, quedó plenamente demostrado el objeto de INTESEG, el uso que se le estaba dando al predio, y el impacto urbanístico de este uso. Por consiguiente, el cargo no está llamado a prosperar. PRINCIPIO DE LA REFORMATIO IN PEJUS - Prevalencia del principio de legalidad / PRINCIPIO DE LEGALIDAD - Prevalencia sobre la prohibición de la reformatio in pejus En el tipo de casos como el estudiado aparentemente se puede presentar un conflicto entre dos principios constitucionales: el principio de la reformatio in pejus y el principio de la legalidad. En efecto, la resolución proferida por el Consejo de Justicia en realidad agravó la situación del apelante único, pues impuso al demandante una multa sucesiva de setenta (70) salarios mínimos cada dos (2) meses, y no simplemente una sanción de setenta (70) salarios mínimos, tal como lo había decidido la Alcaldía Menor de Teusaquillo. Esta aparente agravación se decidió en virtud del ahora derogado numeral 2 del artículo 104 de la Ley 388 de 1997, que al respecto dispuso lo siguiente: “Las infracciones urbanísticas darán lugar a la aplicación de las sanciones que a continuación se determinan (...) 20. Multas sucesivas que oscilarán entre setenta (70) y cuatrocientos (400) salarios mínimos legales mensuales, para quienes (...) usen o destinen inmuebles en

contravención a las normas sobre usos del suelo”. Es decir, el superior aplicó la norma legal en el sentido de que las multas eran de carácter sucesivo. De manera que no existe un conflicto palmario y evidente entre el principio de reformatio in pejus y el principio de legalidad, pues cuando se encuentra de por medio la aplicación de la ley, el principio de la reformatio in pejus no ostenta un carácter absoluto y debe ceder frente al principio de la legalidad. PROHIBICION DE LA REFORMATIO IN PEJUS - Se aplica en derecho penal y disciplinario, no en las actuaciones administrativas / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO - No se aplica la prohibición de la reformatio in pejus / VIA GUBERNATIVA - No se aplica la prohibición de la reformatio in pejus Así lo ha expresado esta misma Sala en otras oportunidades: “Para la Sala es claro que el principio de la reformatio in pejus consagrado en el inciso 2º del artículo 31 de la Constitución Política, no ostenta todo su rigorismo frente al procedimiento administrativo, pues dicho postulado hace referencia solo a la sentencia penal, y se aplica a la sanción de tipo disciplinario. En cuanto a la remisión al artículo 357 del C.P.C., no resulta de recibo en la actuación administrativa (...) en algunos casos el ad-quem, al conocer del recurso de apelación, puede ejercer su competencia funcional sin limitación alguna sobre la decisión administrativa impugnada. Ello, para permitir que la administración pueda, desde su estructura interna, dar debido cumplimiento al principio de legalidad aplicando la sanción o medida descrita en la norma, como resultado de tener por

probada una contravención de tipo administrativo. Además, cuando el artículo 357 del CPC marca el ámbito de competencia del superior, para indicar que el recurso se entiende interpuesto solo en lo favorable, hace alusión al proceso judicial relativo a controversias entre particulares, mientras que en el caso en estudio, por tratarse de una materia que involucra el bien común, en la medida en que el respeto por las normas urbanísticas renuda en bienestar, tranquilidad y organización social, se trasciende la esfera de lo meramente privado (...) La reformatio in pejus (...) no es de aplicación absoluta (...)no cobijando dicho postulado al caso sub-examine, puesto que lo demandado evidencia la ausencia de ese carácter en la medida en que los fines que persigue la Ley 388 de 1997 son la promoción, por parte de los municipios, del desarrollo, ordenamiento y uso equitativo del suelo, protección al medio ambiente, así como garantizar la función social y ecológica de la propiedad (...) Además de lo anterior, es claro para la Sala que en la vía gubernativa la Administración puede corregir los errores en que haya incurrido el funcionario de inferior jerarquía al expedir el acto recurrido, lo cual permite que el ad-quem pueda llegar a modificar la decisión administrativa que haya adoptado el a-quo, así esto traiga como consecuencia la aplicación de una sanción mayor a quien actuó como impugnante respecto del acto de primera instancia, cuando lo que se vislumbra es el desconocimiento abierto de la ley. Se trata, desde luego, de un situación excepcional en la que el inferior, sin justificación alguna, de manera franca y ostensible, inaplica la ley y adopta una decisión completamente distinta, sin que medie o esté en juego la facultad de

interpretar la norma ni el ejercicio de atribuciones discrecionales (...)”. NOTA DE RELATORIA: Se cita sentencia de la Sección Primera del Consejo de Estado, julio 6 de 2001, Exp. 0324, M.P. Olga Inés Navarrete Barrero.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Bogotá, D. C., nueve (9) de diciembre del dos mil cuatro (2004) Radicación número: 25000-23-24-000-2001-00276-01

Actor: CORPORACIÓN INSTITUTO TECNOLÓGICO DE LA SEGURIDAD –

INTESEG

Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ Referencia: APELACIÓN SENTENCIA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la providencia de fecha 30 de octubre de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

A. El Actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda.

La Corporación Instituto Tecnológico de la Seguridad –INTESEG-, por medio de apoderado, instauró demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, tendiente a que se declare la nulidad de las siguientes resoluciones: - Resolución sin número de febrero 9 de 2000, expedida por el Alcalde local 13 de Bogotá, por medio de la cual se declara al actor infractor de las normas

sobre uso de suelo, y se le impone una multa. - Resolución sin número de junio 15 de 2000, expedida por el Alcalde local 13 de Bogotá, que resolvió el recurso de reposición en contra de la resolución anterior, confirmándola. - Resolución sin número expedida por el Consejo de Justicia de Bogotá, mediante la cual se resuelve el recurso de apelación en contra de la Resolución sin número de febrero 9 de 2000, expedida por el Alcalde local 13 de Bogotá.

B. Los hechos de la demanda. - Mediante memorial con Nro. de radicación 1793, el 18 de agosto de 1999 algunos vecinos del barrio Armenia solicitaron al Alcalde Local de Teusaquillo que estableciera si las actividades educativas desarrolladas por la Corporación Inteseg eran compatibles con el código de zonificación del barrio. - El alcalde local abrió el expediente por “cese de actividad”, señaló fecha para una inspección ocular y citó al representante de Inteseg para que rindiera una diligencia de descargos. - El 21 de octubre de 1999 se llevó a cabo la diligencia de descargos, a la cual acudió el representante legal de la parte actora, el señor Jorge Alberto Rivadeneira. En esta diligencia se aclaró que no existía ningún tipo de invasión al espacio público, se explicaron las actividades de la corporación y se concedió un término de 30 días para allegar la documentación que acreditara el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley 232 de 1995. - El día 9 de diciembre de 1999 INTESEG allegó parte de la documentación

solicitada en la diligencia anterior, sin el concepto de uso de suelo. - El día 9 de febrero de 2000, la Alcaldía profirió resolución, mediante la cual se declaró a INTESEG infractor de las normas sobre uso de suelo y se le impuso una multa equivalente a los setenta (70) salarios mínimos legales mensuales, con fundamento en la ley 388 de 1997 y 232 de 1995. - Tanto la parte actora como el Personero Local interpusieron recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra de la resolución anterior. - El día 15 de junio de 2000 se resolvió el recurso de reposición, confirmando la resolución y concediendo el recurso de apelación. - Mediante resolución expedida el día octubre 13 de 2000, el Consejo de Justicia Distrital resolvió el recurso de apelación, negando nuevamente las pretensiones de la parte actora, y adicionando y modificando las resoluciones anteriores.

C. La cita de normas violadas y el concepto de su violación.

En la demanda se consideró la infracción de las siguientes disposiciones:

1. El artículo 29 de la Constitución Política: Se consideró la violación del artículo 29 de la Constitución Política, por las siguientes razones: - Por irregularidades en la investigación del hecho sancionado, en la medida en que se sancionó a la corporación por motivos y hechos distintos a los que fueron objeto de la investigación. Se argumenta que la investigación iniciada por la Alcaldía se refería a un “cese de actividad” y que en la diligencia de descargos se hicieron preguntas relacionadas con la invasión del espacio

público y con el cumplimiento de los requisitos establecidos en el la Ley 232 de 1995, mientras que la resolución se fundó en una supuesta infracción a las normas sobre uso del suelo, en concordancia con el artículo 104 de la Ley 388 de 1997. - Por irregularidades en la investigación del hecho sancionado, en la medida en que la decisión de la Alcaldía se sustentó en una supuesta inspección ocular de la cual la parte demandante nunca tuvo conocimiento y de la cual no existe acta ni constancia alguna. - Por irregularidades en la resolución del recurso de apelación, en la medida en que se aumentó la sanción, convirtiéndola en multa sucesiva cada dos (2) meses. Con ello se desconoció el principio de “non reformatio in pejus” y se impuso una sanción confiscatoria y desproporcionada.

2. La Ley 232 de 1995 y la Ley 388 de 1997.

Se argumenta que estas leyes fueron indebidamente aplicadas al caso. En cuanto a la Ley 232 de 1995, al momento de proferirse la sanción se encontraba derogada, y, adicionalmente, hacía referencia a los requisitos que debían cumplir los establecimientos de comercio y no las corporaciones de carácter educativo sin ánimo de lucro y de utilidad común. En cuanto al inciso 2 del numeral 2 del artículo 104 de la Ley 388 de 1997, esta norma establece sanciones cuando existen infracciones urbanísticas, y en este caso no se presentó ninguna infracción de esta índole.

D. La defensa de los actos demandados.

El Distrito Capital contestó la demanda de la siguiente manera:

Argumenta que ninguna de las pretensiones de la demanda están llamadas a prosperar, por cuanto las decisiones contenidas en las resoluciones demandadas se apoyan en las normas vigentes. Que el Acuerdo Distrital Nro. 6 de 1990 establece para el Uso Institucional de los inmuebles tres (3) tipos de Influencia: Influencia local clase I, influencia zonal clase II e influencia metropolitana clase III. Dentro de la primera categotría se encuentran las guarderías y jardines infantiles; en la segunda categoría se encuentran los colegios de primaria y bachillerato, los centros de educación superior, los institutos de capacitación técnicos, conventos y seminarios. Por su parte, el Decreto 736 de 1993 dispone que el inmueble ubicado en la Calle 29 Nro. 16ª-35 se clasifica con el Código CM-01, que permite como uso principal el de vivienda, el comercial IA y IB e institucional de Influencia Local Clase I. De acuerdo con esto, y en la medida en que INTESEG es una institución tecnológica privada de educación superior que no podía adelantar las actividades propias de su objeto social en el inmueble ubicado en la Calle 29 Nro. 16ª-35, la sanción impuesta se ajusta a las normas constitucionales, legales y reglamentarias.

E. Sentencia de primera instancia.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las pretensiones de la demanda, argumentando que ninguno de los supuestos vicios en que se fundan los cargos fueron probados. Para sustentar esta decisión, se presentaron los siguientes argumentos:

• En cuanto a la supuesta indebida aplicación de la Ley 232 de 1995, norma que únicamente es aplicable a los establecimientos de comercio, se argumenta que aunque la Alcaldía de Teusaquillo y el Consejo de Justicia se equivocaron al citar dicha ley, la sanción impuesta a Inteseg se fundó, no en dicha norma, sino en la Ley 388 de 1997, motivo por el cual no es procedente el cargo. - En cuanto a la supuesta indebida aplicación de la Ley 388 de 1997 por la inexistencia de infracción urbanística, argumenta que la licencia otorgada por la Curaduría Urbana a INTESEG se confirió únicamente para adecuaciones para el Uso Institucional Grupo I, y que el artículo 310 del Acuerdo Distrital Nro. 6 de 1990 establece que el Uso Institucional Grupo I para el uso educativo, corresponde únicamente a Guarderías y Jardines Infantiles, y no a instituciones tecnológicas de educación superior, motivo por el cual el cargo no prospera. - En cuanto a la violación del debido proceso por sancionar a INTESEG con fundamento en hechos diferentes a los que fueron objeto de la investigación “por cese de actividad”, se argumenta que “el demandante sí tuvo conocimiento sobre el hecho a establecer por parte de la Alcaldía Local de Teusaquillo”, en la medida en que la Alcaldía Menor dio a conocer al representante legal de la entidad demandada los motivos de la investigación, al ponerle de presente la queja presentada por la comunidad en relación con el uso indebido del suelo por parte de INTESEG. - En cuanto a la violación del debido proceso por la existencia de irregularidades

en la inspección ocular realizada el 12 de octubre de 1999, al no informar de ella previamente a INTESEG, al no existir acta ni ningún otro tipo de constancia, y al no dar traslado de la misma al demandado, argumenta que el traslado de la misma no es necesario, “dado que el Alcalde de Teusaquillo junto con su Asesora Jurídica se desplazaron hasta INTESEG e inspeccionaron el lugar (...) y tal circunstancia –la descripción del lugarpermite concluir que el Alcalde fue atendido por personas de INTESEG”. Adicionalmente argumenta que como la diligencia se practicó en hora de atención al público (2 de la tarde), no existe ninguna irregularidad. En consecuencia, considera que el cargo es improcedente. - En cuanto a la violación del debido proceso por la existencia de una sanción de tipo confiscatorio y por haberse agravado en segunda instancia en contravía al principio de non reformatio in pejus, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que la decisión del Consejo de Justicia se ajustó a la dispuesto por el artículo 104 de la Ley 388 de 1997, motivo por el cual tampoco es procedente el cargo.

II. EL RECURSO DE APELACION La parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia, argumentando que las resoluciones demandadas desconocieron las siguientes

normas superiores:

1. Violación del artículo 29 de la Constitución Política, por las siguientes razones: 1.1. Desconocimiento del derecho de defensa, en la medida en que la Alcaldía Menor de Teusaquillo no formuló cargos concretos al

demandado antes de imponer la sanción. Se argumenta que la Administración desconoció los derechos de audiencia, defensa y contradicción en cabeza de INTESEG, por cuanto previamente a la imposición de la sanción no se le formuló ningún tipo de cargos por el presunto incumplimiento de las normas urbanísticas, ni se le permitió la presentación de los descargos correspondientes. Únicamente se le citó a una diligencia de descargos por un proceso de “cese de actividad”, donde se le dio a conocer una solicitud de los vecinos del barrio a la Alcaldía, para que determinara si al inmueble ocupado por INTESEG se le estaba dando un uso permitido por la ley, y donde se le interrogó sobre el cumplimiento de los requisitos exigidos por la Ley 232 de 1995 para el ejercicio de la actividad comercial. Argumenta que una petición no puede sustituir un pliego de cargos y que un proceso por cese de actividad de establecimiento de comercio no puede culminar en una sanción por infracción urbanística. 1.2. Violación del derecho de defensa, en la medida en que la prueba que sirvió de fundamento a la decisión no fue dada a conocer al demandante ni pudo ser controvertida. Se sostiene que la administración realizó una inspección ocular el día 12 de octubre de 2000 en las instalaciones de INTESEG, sin comunicar esta circunstancia a la entidad, sin elaborar el acta correspondiente y sin dar traslado de la misma a la entidad para ejercer el derecho de contradicción. Sostiene que el hecho de haberse realizado la diligencia en horas laborables no suprime la obligación de dar traslado de la misma a las partes, ni el derecho de contradicción sobre las pruebas.

2. Violación del artículo 170 del Código Contencioso Adminsitrativo, en concordancia con el artículo 31 de la Constitución Política. Señala que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca omitió pronunciarse sobre los argumentos presentados por las partes, desconociendo de esta manera el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo; que en la demanda se sostuvo que la resolución expedida por el Consejo de Justicia había violado el principio non reformatio in pejus consagrado en el artículo 31 de la Constitución Política, al haber agravado la sanción impuesta a INTESEG y al imponer una sanción confiscatoria y desproporcionada. Frente a este cargo, el Tribunal únicamente afirma que la sanción está acorde con el artículo 104 de la Ley 388 de 1997, de modo que “el anterior planteamiento atenta flagrantemente contra la obligación que tenía el Tribunal de pronunciarse de fondo sobre todos los argumentos de la defensa, incluido éste que tiene que ver con la transgresión del principio de la no reformatio in pejus en que incurrió el Consejo de Justicia, en su decisión de segunda instancia”.

III. ALEGATOS DE LAS PARTES.

Ninguna de las partes presentó alegatos de conclusión.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. LA LEGALIDAD DE LA DECISION DE FONDO.

En la Resolución sin número del día 9 de febrero de 2000, expedida por la Alcaldía Local de Teusaquillo, se declara infractor de las normas sobre uso del suelo a INTESEG, por el uso dado al inmueble ubicado en la Calle 29 Nro. 16ª-35 de la

ciudad de Bogotá, y en concordancia con lo anterior, se le impone una multa por valor de setenta (70) salarios mínimos mensuales a favor del Fondo de Desarrollo Local de la Alcaldía Local de Teusaquillo. Se dice que según el Decreto 736 de 1993, el inmueble ubicado en la Calle 29 # 16ª-35 pertenece a la categoría CM013C, categoría para la cual, según este mismo Decreto, sólo se encuentra permitido el Uso Institucional de Influencia Local o Clase I, y que según el Acuerdo Distrital 06 de 1990, pertenecen a esta categoría dentro del nivel educativo, las guarderías y jardines infantiles, y no las instituciones técnicas de educación superior, que pertenecen al Uso Institucional de Influencia Metropolitana (Clase III). Esta Sala considera necesario hacer en el estudio de fondo del problema, el análisis de no sólo si la administración incurrió en vicio de procedimiento en la producción de las resoluciones sancionatorias, sino además si las decisiones adoptadas se ajustaron a la normatividad vigente.  El artículo 311 de la Constitución Política dispuso que al “municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde (...) ordenar el desarrollo de su territorio”. En desarrollo de esta disposición, el artículo 313 estableció que corresponde a los concejos municipales y distritales “reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda”.  En desarrollo de estos preceptos constitucionales, el Congreso de la República

expidió la Ley 388 de 1997, por medio de la cual se establecieron los mecanismos que permiten a los distritos y municipios promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la ejecución de acciones urbanísticas eficientes e integrales. Para cumplir con este objetivo, la Ley 388 de 1997, entre otras cosas: - Estableció los principios del ordenamiento territorial. - Estableció el concepto y el objeto del ordenamiento territorial. - Estableció el concepto, el objeto y las reglas a las cuales se deben sujetar los planes de ordenamiento territorial. - Estableció las normas básicas sobre licencias urbanísticas. - Estableció las normas básicas sobre sanciones urbanísticas (artículo 104). Al respecto, el artículo 103 dispuso que se considera como infracción urbanística “la localización de establecimientos comerciales, industriales y de servicios en contravención a las normas de usos de suelo”. Por su parte, el numeral 2 del artículo 104 dispuso que se deben imponer “multas sucesivas que oscilarán entre setenta (70) y cuatrocientos (400) salarios mínimos legales mensuales, para quienes parcelen, urbanicen o construyan en terrenos aptos para estas actuaciones, sin licencia, además de la orden policiva de suspensión y sellamiento de la obra y la suspensión de servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo señalado por la Ley 142 de 1994. En la misma sanción incurrirán quienes demuelan inmuebles declarados de conservación arquitectónica o realicen intervenciones sobre los mismos sin la licencia respectiva, o incumplan las obligaciones de adecuada conservación, sin perjuicio de

la obligación de reconstrucción que más adelante se señala, así como quienes usen o desti