CE-25000-23-24-000-2001-00278-01(8365)-2003

APLICACIÓN DE LA LEY EN EL TIEMPO - Normas sustanciales y normas procesales / NORMAS SUSTANCIALES - Aplicación retroactiva cuando es favorable / PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD - Ley retroactiva favorable en materia punitiva / PRINCIPIO DE LEGALIDAD - Juzgamiento sujeto a normas preexistentes / NORMAS PROCESALES - Aplicación inmediata, excepto términos que hubieren empezado a correr / NORMA SUSTANCIAL - Regula situaciones jurídicas: obligaciones Se debe distinguir entre la vigencia de las normas sustanciales y las normas procesales, a cuyo respecto hay reglas y principios de interpretación que indican que las primeras sólo se aplican de manera retroactiva, esto es, a situaciones o conductas anteriores, cuando son favorables al destinatario de las mismas, lo cual corresponde al principio de favorabilidad, claramente consagrado respecto de normas punitivas (penales, disciplinarias y policivas), o cuando la norma así lo prevé, de suerte que, de lo contrario, sólo se aplican a conductas o hechos que ocurran bajo su vigencia, situación que corresponde al principio de legalidad en cuanto dispone que nadie puede ser juzgado y sancionado sino conforme a norma preexistente. Las normas procesales, por su parte, se rigen por el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, a cuyo tenor pueden aplicarse a trámites o procedimientos que se hubieren iniciado con anterioridad a la entrada en vigencia de la norma procesal, excepto los términos que hubieren empezado a correr o las actuaciones o diligencias que ya estuvieren iniciadas. El precitado artículo 58 es una norma sustancial toda

vez que regula relaciones jurídicas al referirse a las obligaciones de una de las partes en la relación contractual en comento, por consiguiente sólo podía aplicarse a conductas o hechos posteriores atinentes a esa relación. NORMA SUSTANCIAL - Prohibición de aplicación retroactiva / RETROACTIVIDAD DE LA LEY SUSTANCIAL - Prohibición / PRINCIPIO DE LEGALIDAD - Norma preexistente a la conducta investigada: violación / TARJETA DE OPERACIÓN - Término de renovación La cuestión central de la instancia consiste en establecer si era aplicable a la conducta de la actora el artículo 58 del Decreto 1557 de 1998 citado. Ese decreto empezó a regir el 4 de agosto de 1998, día de su publicación en el Diario Oficial, y que dicha norma dispone que “Es obligación de la empresa de transporte tramitar la obtención de la tarjeta de operación de los vehículos vinculados a la misma y entregarla oportunamente a los propietarios. De igual forma la empresa deberá solicitar la renovación de las tarjetas de operación, por lo menos con tres (3) meses de anticipación a la fecha de vencimiento”. En este caso, el vehículo fue afiliado a la actora mediante contrato celebrado el 19 de agosto de 1997 y según consta a folio 36, la empresa gestionó una tarjeta provisional de operación del vehículo que vencía el 22 de octubre de 1998, es decir, que a la luz de la norma aplicada la renovación debió haber sido solicitada hasta antes del 22 de julio anterior, cuando aún no había empezado la vigencia del aludido decreto, luego se está aplicando a una conducta que se habría realizado con anterioridad. La situación sub examine se venía rigiendo

por el Decreto 91 de 13 de enero de 1998, cuyos artículos 75 y 83 invocó el propietario del vehículo para solicitarle a la empresa que pidiera la renovación de la tarjeta de operación y con base en el último la entidad demandada requirió a la actora con oficio de 2 de julio de 1998 para que procediera a ello a instancia de su propietario. De modo que la conducta de la actora estaba regulada por una norma distinta a la aplicada por la Administración, y bajo la vigencia de la norma anterior se tiene que aquélla, el 3 de julio de 1998, presentó una solicitud de renovación de la tarjeta de operación provisional en mención que le había sido dada para el automotor aludido, aduciendo al efecto el artículo 83 del citado Decreto 91 de 1998, circunstancia que no consideraron la Administración ni el a quo. Así las cosas, la conducta de la accionante debió juzgarse a la luz de la preanotada disposición, y no del artículo 58 del Decreto 1557 de 1998, por cuanto era la norma preexistente a la conducta investigada, luego se violó el principio de legalidad de toda acción punitiva, esencial al debido proceso, de allí que el cargo de violación de ese derecho fundamental, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, tiene vocación de prosperar, de forma que habrá de revocarse la sentencia apelada para, en su lugar, declarar la nulidad de los actos acusados y ordenar el restablecimiento del derecho.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de julio del dos mil tres (2003) Radicación número: 25000-23-24-000-2001-00278-01(8365)

Actor: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL TOLIMA LTDA. –

COOTRANSTOL

Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: APELACIÓN SENTENCIA Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 11 de julio de 2002 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante la cual niega las pretensiones de la demanda.

I.- ANTECEDENTES I.1. LA DEMANDA La Cooperativa de Transportadores del Tolima Ltda. “Cootranstol”, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, solicita al Tribunal que acceda a las siguientes I.1.1. Pretensiones Primera. Que declare la nulidad de las Resoluciones Núms. 000203 del 21 de mayo, de la Directora Regional del Tolima del Ministerio de Transporte, por la cual decide una investigación que se adelantó contra ella en el sentido de imponerle una multa de $ 6.114.780.oo; 000402 del 23 de noviembre, de la misma funcionaria, por la cual decide el recurso de reposición interpuesto contra aquélla, confirmándola, ambas de 1999; y 003223 del 10 de noviembre de 2000, del Director General de Transporte y Tránsito Automotor del Ministerio de Transporte, por la cual se decide el

recurso de apelación interpuesto contra la primera, también confirmándola. Segunda. Que, como consecuencia de lo anterior, decrete que la actora no está obligada a pagar la sanción impuesta en los actos administrativos mencionados. Tercera. Que condene en costas y agencias en derecho a la entidad demandada. I.1.2. Hechos en que se funda la demanda Se refiere en la demanda que el 21 de mayo de 1999 la Directora Regional de Transporte y Tránsito Terrestre del Ministerio de Transporte expidió la Resolución 000203, mediante la cual sancionó a la actora con multa a favor de la Nación por seis millones ciento catorce mil setecientos ochenta pesos ($6.114.780.oo), equivalente a 30 salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de su expedición, por infracción del artículo 74, numeral 7, del Decreto 1557 de 1998, previa apertura de investigación y pliego de cargos en virtud de queja de Juan Carlos Rojas Segura por presunta infracción de la norma mencionada debido a que la actora, desatendiendo el artículo 58 del Decreto 1557 de 1998, no tramitó la tarjeta de operación del vehículo de placas WXA-216, propiedad del quejoso, quien se encontraba afiliado a dicha cooperativa; que ésta solicitó inicialmente la desvinculación del vehículo (comunicación C199 de 21 de julio de 1998), pero posteriormente desistió de tal solicitud (carta de 24 de julio de 1998); que el 15 de octubre de 1998 Juan Carlos Rojas vuelve a insistir en su queja contra

“Cootranstol” por no tramitarle la tarjeta definitiva de operación, ya que la que tenía era provisional con vencimiento el 22 de octubre de 1998. En la contestación de los cargos Cootranstol alegó que al señor Juan Carlos Rojas no le sería renovado el contrato de vinculación por orden del Consejo de Administración (comunicación de 4 de mayo de 1998), aunque no obstante sí le tramitó la tarjeta de operación ante el Ministerio en julio de 1998 y se le renovó el 15 de octubre siguiente; de donde no habría infringido el artículo 74, numeral 7, del Decreto 1557 de 1998. Sin embargo, estos hechos no fueron tenidos en cuenta puesto que fueron presentados extemporáneamente. Contra la resolución sancionatoria presentó los recursos de reposición y, en subsidio, de apelación, los cuales se fundamentaron básicamente en los descargos expuestos, en especial en la solicitud de desvinculación realizada de común acuerdo por las partes. Fueron desatados mediante las Resoluciones Núms. 00492 de 23 de noviembre de 1999 y 003223 de 10 de noviembre de 2000, en el sentido de confirmar la multa mencionada. Anexa certificación de 20 de marzo de 2001 sobre la desvinculación del vehículo. I.1.3. Normas violadas y concepto de la violación Se indican como violados los artículos 29 de la Constitución Política; 74, numeral 7, del Decreto 1557 de 1998; 174 y 187 del C.P.C. (principio de unidad y comunidad de la prueba), 3 del C.C.A. (Garantía de Imparcialidad), 85 del Decreto

1557 de 1998 y 88 del Decreto 1927 de 1991, por razones que se resumen en los cargos de aplicación retroactiva de disposiciones no vigentes a la fecha de los hechos presuntamente contravencionales, vicio de falsa motivación en que incurren las resoluciones acusadas e indebida aplicación de normas. Lo primero debido a que las presuntas infracciones acaecieron con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 1557 de 4 de agosto de 1998, con fundamento en el cual se impuso la sanción en comento, de donde el Ministerio lo aplicó retroactivamente; lo segundo, por cuanto no es cierto que el vehículo sigue vinculado como se afirma en las resoluciones acusadas ya que en julio 26 de 1999 las partes presentaron de común acuerdo solicitud de desvinculación ante la Regional Tolima del Ministerio de Transporte, la cual se hizo efectiva el 5 de agosto del mismo año, extinguiéndose en ese momento para COOTRANSTOL toda obligación para con el señor Juan Carlos Rojas respecto del aludido vehículo, de modo que las resoluciones acusadas se fundan en motivos que no son ciertos; y lo tercero, en razón a que hubo aplicación indebida del artículo 74, numeral 7, del Decreto 1557 de 1998. 1.2. Contestación de la demanda El Ministerio de Transporte manifestó su oposición a todas las pretensiones de la actora y alega que la administración actuó dentro del marco de la ley; que los argumentos expuestos por la demandante en los recursos de reposición y de apelación no tienen sustento jurídico por cuanto es obligación de toda empresa de transporte de servicio público solicitar la tarjeta de operación de los vehículos

afiliados conforme el artículo 58 del Decreto 1557 de 1998, y que como se establece en los documentos que obran en el expediente el señor Juan Carlos Rojas es afiliado de la citada Cooperativa; y que para la fecha de apertura y trámite de la investigación estaba vigente el Decreto 1557 de 1998. Sostiene que la empresa incumplió con las obligaciones previstas en los artículos 49, 58 y 79 del Decreto 1557 de 1998, y 3, numeral 8, del Decreto 1566 del mismo año, pues el propietario o tenedor no pierde la calidad de asociado a pesar de la no renovación de la matrícula debido a que quienes se asocian son las personas y no los automotores; una cosa es la vinculación de un automotor a la sociedad transportadora y otra son los derechos que se adquieren cuando se hacen aportes en dineros para gastos de administración, rodamiento, admisión, etc. para el funcionamiento de la misma. De tal manera que era obligación de la empresa solicitar la renovación de la tarjeta de operación por lo menos con tres (3) meses de anticipación a la fecha de vencimiento, requisito incumplido por la actora, incurriendo en violación de la norma citada. Señala que el debido proceso se aplicó en su integridad puesto que el actor hizo uso de su derecho de defensa al tener la oportunidad de controvertir las decisiones de la administración, y que no hubo aplicación retroactiva de normas por cuanto la investigación administrativa se debe adelantar con las normas vigentes aplicables al caso concreto, como en efecto sucedió, diferente a iniciar una investigación con unas normas y fallar con otras distintas a no ser que estas le

sean más favorables. II.- LA SENTENCIA APELADA El a quo negó las pretensiones de la demanda por cuanto los actos administrativos demandados se expidieron con infracción del artículo 74, numeral 7, del Decreto 1557 de 1998, dado que “COOTRANSTOL” no tramitó la tarjeta de operación del vehículo de placas WXA-126, vinculado mediante contrato con su propietario Juan Carlos Rojas Segura, el 19 de agosto de 1997 y por un término de 1 año (folio 25, cuaderno 2). Lo anterior, teniendo en cuenta que a la actora se le solicitó que se allanara a dar cumplimiento de esa obligación el 15 de octubre de 1998, fecha en la que ya se encontraba vigente el Decreto 1557 de 4 de agosto de 1998, de donde no encuentra razón para que la administración aplicara normas anteriores que fueron derogadas por aquél, como lo pretende el libelista. Que si bien hubo discrepancias entre Juan Carlos Rojas Segura y la empresa de transporte como se desprende de los documentos visibles a folios 78 y siguientes del cuaderno 2, y que por ello el Consejo de Administración de la Cooperativa “COOTRANSTOL” decidió el 23 de diciembre de 1997 excluirlo como asociado, no por eso ha de entenderse que habían cesado las obligaciones entre las partes, pues existía un contrato vigente entre ellos que debía respetarse y la obligación de seguir operando en las condiciones que lo venían haciendo, como se desprende del artículo 49 del Decreto 1557 de 1998. En cuanto a la vulneración de las finalidades del procedimiento, del principio de

imparcialidad y de la comunidad de la prueba, advierte que no los observa vulnerados por el Ministerio de Transporte, sino que, por el contrario, mediante la comunicaciones visibles a folios 48, 49 y 64 éste le recordó a la actora las obligaciones legales a cumplir, previstas en el artículo 58 del Decreto 1557 de 1998, cuya omisión está consignada expresamente como causal de sanción en el artículo 74, numeral 7, ibídem. III.- EL RECURSO DE APELACIÓN La actora impugna la sentencia con fundamento en que el a quo desconoce el principio de irretroactividad de la norma administrativa y el principio de ultractividad de la norma administrativa, consagrado en el artículo 85 del Decreto 1557 de 1998, por no considerar que el hecho causante de la sanción - la supuesta omisión de “COOTRANSTOL” para tramitar la tarjeta de operación-, se consumó presuntamente con anterioridad a julio de 1998, y si bien es cierto que para la fecha en que se expidió el Decreto 1557 de 1998 no se había aún definido la situación jurídica de la actora frente a dichos hechos, no es menos cierto que las actuaciones emanadas del Ministerio de Transporte ya habían iniciado, por ende debían regirse por el Decreto 91 de 1998 en armonía con los artículos 75 y 88, literal c), del Decreto 1927 de 1991, el primero de los cuales sancionaba a la empresa transportadora por no tramitar oportunamente la renovación de la tarjeta de operación de los vehículos vinculados, con multa entre 3 y 6 salarios mínimos

legales mensuales vigentes; multa que fue agravada por el Decreto 1557 de 1998, al elevarla a 30 salarios mínimos mensuales vigentes, a la luz del cual fue condenada la actora, y en cuyo artículo 85 estableció la aplicación de las normas anteriores en las actuaciones radicadas antes de su vigencia. Conforme con ello, el a quo, al desestimar las pretensiones de la demanda, viola el artículo 29 de la Constitución Política y el Decreto 1557 de 1998 por aplicación indebida, pues no puede aplicarse con carácter retroactivo. Insiste en la falsa motivación, respecto de la cual dice que el a quo no tuvo en cuenta que pese a estar demostrado que el vehículo no se encontraba vinculado, esto es, contrario al hecho que exige la norma: que se encuentre vinculado, ordenó continuar con su vinculación, siendo que mal podría obligarse a otorgar tarjeta de operación si ya no estaba vinculado, ni mucho menos sancionar por no haberse tramitado tarjeta de un vehículo que llevaba más de un año de haberse retirado de la Cooperativa, hecho extintivo o modificativo de esa obligación que debió analizarse para así no haber determinado sanción con la consiguiente orden de tramitarle dicho documento - artículo 305 último inciso del C.P.C. Por las anteriores razones solicita se revoque la sentencia impugnada y se acceda a las súplicas de la demanda.

IV.- LOS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

IV. 1. La actora reitera sus cuestionamientos al acto acusado expuestos en sus escritos de demanda y sustentación del recurso, concluyendo, en síntesis, que el

problema es un conflicto de aplicación de normas en el tiempo, puesto que se está aplicando un régimen posterior a la los hechos y a la iniciación de la actuación administrativa; que se le ha violado el derecho al debido proceso por no aplicarse las normas preexistentes al acto que se imputa y aplicar retroactivamente el Decreto 1557 de 1998, pues éste no se encontraba vigente a la fecha de los hechos que se consideran infracción al mismo, incurriendo en aplicación indebida y en violación de los principios de no retroactividad de las disposiciones administrativas y de ultractividad de la norma.

IV. 2. La entidad demandada reitera los planteamientos consignados en la contestación de la demanda y se acoge a las apreciaciones del a quo, en virtud de lo cual solicita la confirmación de la sentencia censurada.

IV.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuradora Delegada ante la Corporación guardó silencio sobre el proceso. VI.- DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes CONSIDERACIONES VI.1. La decisión acusada Se trata de la contenida en las Resoluciones Núms. 000203 del 21 de mayo, de la Directora Regional del Tolima del Ministerio de Transporte, por la cual le impone a la actora una multa de $6.114.780.oo; 000402 del 23 de noviembre, de la misma funcionaria, por la cual decide el recurso de reposición interpuesto contra aquélla, confirmándola, ambas de 1999; y 003223 del 10 de noviembre de 2000, del Director

General de Transporte y Tránsito Automotor del Ministerio de Transporte, por la cual se dirime el recurso de apelación interpuesto contra la primera, también confirmándola. La misma se debe a que la entidad demandada encontró que la actora infringió el artículo 58 del Decreto 1557 de 1998, en cuanto no solicitó en tiempo la renovación de la tarjeta de operación del automotor vinculado a ella de propiedad de Juan Carlos Rojas Segura, en virtud de cuya queja por esa omisión se adelantó la acción sancionatoria respectiva.

VI. 2. Examen del recurso Vistos los argumentos del mismo y de la sentencia apelada, la cuestión central de la instancia consiste en establecer si era aplicable a la conducta de la actora el artículo 58 del Decreto 1557 de 1998 citado.

Al respecto se tiene que ese decreto empezó a regir el 4 de agosto de 1998, día de su publicación en el Diario Oficial, y que dicha norma dispone que “Es obligación de la empresa de transporte tramitar la obtención de la tarjeta de operación de los vehículos vinculados a la misma y entregarla oportunamente a los propietarios. De igual forma la empresa deberá solicitar la renovación de las tarjetas de operación, por lo menos con tres ( 3 ) meses de anticipación a la fecha de vencimiento”. En este caso, el vehículo fue afiliado a la actora mediante contrato celebrado el 19 de agosto de 1997 y según consta a folio 36 del cuaderno contentivo del expediente administrativo, la empresa gestionó una tarjeta provisional de operación del vehículo que vencía el 22 de octubre de 1998, es decir, que a la luz de la norma aplicada la

renovación debió haber sido solicitada hasta antes del 22 de julio anterior, cuando aún no había empezado la vigencia del aludido decreto, luego se está aplicando a una conducta que se habría realizado con anterioridad. Al efecto, se debe distinguir entre la vigencia de las normas sustanciales y las normas procesales, a cuyo respecto hay reglas y principios de interpretación que indican que las primeras sólo se aplican de manera retroactiva, esto es, a situaciones o conductas anteriores, cuando son favorables al destinatario de las mismas, lo cual corresponde al principio de favorabilidad, claramente consagrado respecto de normas punitivas (penales, disciplinarias y policivas), o cuando la norma así lo prevé, de suerte que, de lo contrario, sólo se aplican a conductas o hechos que ocurran bajo su vigencia, situación que corresponde al principio de legalidad en cuanto dispone que nadie puede ser juzgado y sancionado sino conforme a norma preexistente. Las normas procesales, por su parte, se rigen por el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, a cuyo tenor pueden aplicarse a trámites o procedimientos que se hubieren iniciado con anterioridad a la entrada en vigencia de la norma procesal, excepto los términos que hubieren empezado a correr o las actuaciones o diligencias que ya estuvieren iniciadas. El precitado artículo 58 es una norma sustancial toda vez que regula relaciones jurídicas al referirse a las obligaciones de una de las partes en la relación contractual en comento, por consiguiente sólo podía aplicarse a conductas o hechos posteriores atinentes a esa relación. Consta en el plenario que la situación sub examine se venía rigiendo por el Decreto

91 de 13 de enero de 1998, cuyos artículos 75 y 83 invocó el propietario del vehículo para solicitarle a la empresa que pidiera la renovación de la tarjeta de operación y con base en el último la entidad demandada requirió a la actora con oficio de 2 de julio de 1998 para que procediera a ello a instancia de su propietario (folio 63 cuaderno anexo ). De modo que la conducta de la actora estaba regulada por una norma distinta a la aplicada por la Administración, y bajo la vigencia de la norma anterior se tiene que aquélla, el 3 de julio de 1998, presentó una solicitud de renovación de la tarjeta de operación provisional en mención que le había sido dada para el automotor aludido ( folio 61 cuaderno anexo ), aduciendo al efecto el artículo 83 del citado Decreto 91 de 1998, circunstancia que no consideraron la Administración ni el a quo. Así las cosas, la conducta de la accionante debió juzgarse a la luz de la preanotada disposición, y no del artículo 58 del Decreto 1557 de 1998, por cuanto era la norma preexistente a la conducta investigada, luego se violó el principio de legalidad de toda acción punitiva, esencial al debido proceso, de allí que el cargo de violación de ese derecho fundamental, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, tiene vocación de prosperar, de forma que habrá de revocarse la sentencia apelada para, en su lugar, declarar la nulidad de los actos acusados y ordenar el restablecimiento del derecho en la forma pedida en la demanda, sin necesidad de más consideraciones.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- REVOCASE la sentencia apelada y, en su lugar, DECLARASE la nulidad de las Resoluciones Núms. 000203 del 21 de mayo, de la Directora Regional del Tolima del Ministerio de Transporte, 000402 del 23 de noviembre, de la misma funcionaria, ambas de 1999; y 003223 del 10 de noviembre de 2000, del Director General de Transporte y Tránsito Automotor del Ministerio de Transporte. Segundo. En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, DECLARASE que la actora no está obligada a pagar la sanción impuesta en los actos administrativos anulados Tercero. No se condena en costas a la demandada por no observarse razones que así lo ameriten. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 24 de julio del 2003.

MANUEL S. URUETA AYOLA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO GABRIEL E. MENDOZA MARTELO