CE-25000-23-24-000-2001-00604-01(8363)-2003

REGIMEN DE TRANSITO ADUANERO - Definición / CABOTAJE - Definición / EMPRESA TRANSPORTADORA - Obligaciones de plazo y lugar El artículo 12 del Decreto 2666 de 1984, modificado por el Decreto 2402 de 1991, regula el Tránsito Aduanero y lo define como aquel que permite el transporte de mercancías nacionales o extranjeras de una a otra aduana bajo control aduanero, por lo que son dos modalidades: nacional e internacional, y tiene como atributo el traslado de mercancías sin el pago de tributos aduaneros. El cabotaje es una de las modalidades de tránsito aduanero; “Es el régimen aduanero que regula el transporte de mercancías cuya disposición esté restringida, por aire o por agua, entre dos puertos o aeropuertos habilitados dentro del territorio nacional y bajo control aduanero”.(artículo1° del Decreto 2295 de 1996; artículo 375 del Decreto 2685 de 1999). El cabotaje, es una especie de cargamento que se transporta de un puerto a otro, por vía marítima o aérea, y a tal actividad, según el artículo 39 de la Resolución 2450 de 1997, expedida por el Director General de la DIAN, corresponde igual tratamiento que el que rige para el tránsito aduanero. De manera que una de las obligaciones de las empresas transportadoras que transportan mercancías sometidas a régimen de tránsito aduanero y/o cabotaje es la entrega oportuna de las mercancías, para lo cual debe cumplir en forma estricta dentro del plazo que al efecto ha señalado la aduana de partida. Pero, además, en

la medida en que transportan mercancías respecto de las cuales no se han surtido los trámites de nacionalización, y con suspensión de tributos en este caso, la entrega debe hacerse en el lugar que corresponde, depósito habilitado, zona franca, etc., y no en cualquier sitio, obligaciones todas que deben garantizarse mediante una póliza de seguros. ADMINISTRACION ESPECIAL DE SERVICIOS ADUANEROS DEL AEROPUERTO EL DORADO DE BOGOTA - No tiene facultad de expedir actos que declaren el incumplimiento de regímenes aduaneros La parte actora no discute sobre la extemporaneidad en el cumplimiento de su obligación; solo insiste en la falta de competencia de la Administración Aduanera Especial de Bogotá para la expedición de los actos acusados bajo el argumento de que, siendo la aduana de partida la Administración Especial de Servicios Aduaneros de el Aeropuerto El Dorado, correspondía a ésta, y ninguna otra Administración Especial Aduanera, la declaratoria del incumplimiento del régimen de cabotaje. Para declarar no próspero este cargo basta a la Sala revisar las funciones que se atribuyen a la Administración Especial de Servicios Aduaneros del Aeropuerto El Dorado. En efecto, el artículo 33 del Decreto 1265 de 1999 indica que tal Administración no tiene facultad para expedir actos administrativos que declaren el incumplimiento de regímenes aduaneros. La competencia señalada a la Administración Especial de Servicios Aduaneros del Aeropuerto EL DORADO de Bogotá difiere de la que se asigna a las demás Administraciones Especiales de Aduanas en la medida en que se encuentra prevista para brindar

las atención directa que necesita el usuario y para ejercer funciones operativas y de Policía Judicial que señale la ley, y en relación con mercancías decomisadas y abandonadas, las atribuciones llegan solo hasta la supervisión de su guarda y enajenación. Por lo tanto, de la norma transcrita no se deriva competencia para sancionar conductas por hechos que se consideren contravienen el régimen aduanero. ADMINISTRACION ESPECIAL DE ADUANAS DE BOGOTA - Territorio donde ejerce jurisdicción / ADMINISTRACION ESPECIAL DE SERVICIOS ADUANEROS DEL AEROPUERTO EL DORADO - No tiene competencia para declarar el incumplimiento de las obligaciones aduaneras respaldadas con garantía La parte demandante se apoya en el artículo 7° de la Resolución 5634 de 1999, expedida por el Director General de la DIAN, que señala la jurisdicción de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá indicando expresamente que se excluye de dicha jurisdicción las instalaciones del Aeropuerto Internacional ELDORADO, argumento que se desecha por cuanto si bien el literal a) de dicho artículo señala que la jurisdicción de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá comprende el territorio de los departamentos de Cundinamarca, Amazonas, Guainía, Guaviare, Vaupés, Meta, caquetá, Boyacá, Vichada y el Distrito capital de Bogotá, “excepto las instalaciones del Aeropuerto Internacional ELDORADO”, no lo es menos, como lo afirma la administración en la contestación de la demanda, que el artículo 41 de la Resolución 1794 de 1993, expedida

también por el Director General de la DIAN, modificada por la Resolución 4324 de 1995, en lo que se relaciona con la competencia para declarar la efectividad de las garantías indica que: “La División de Liquidación de la Administración de Impuestos y Aduanas correspondiente o la que haga sus veces, declarará de oficio, mediante Resolución motivada, el incumplimiento de las obligaciones aduaneras respaldadas con garantía bancaria o de compañía de seguros, previa recepción del expediente...”, es decir, existe una radicación especial de competencia para la declaratoria de efectividad de garantías, competencia que no puede ejercer en forma directa el Director de la Administración Especial de Servicios Aduaneros del Aeropuerto ELDORADO de Bogotá, como lo sugiere la sociedad demandante, porque, como se vio, dentro de las funciones de la mencionada Administración Especial no se encuentra la relacionada con esta materia. DECLARACION DE INCUMPLIMIENTO DE REGIMEN DE CABOTAJE - No tiene procedimiento alguno y no le es aplicable el previsto en el Decreto 1800 de 1994 / CABOTAJE - La declaración de incumplimiento no está sujeta a procedimiento alguno / EFECTIVIDAD DE GARANTIA - No sujeto a actuación administrativa del D. 1800 de 1994 por no constituir propiamente una sanción por infracción aduanera En cuanto al cargo de falta al debido proceso, se encuentra que el no cumplimiento del régimen de cabotaje dentro del término señalado por la aduana de partida amerita la declaratoria de dicho incumplimiento y, consecuentemente, la de la efectividad de la garantía, mediante el procedimiento dispuesto en la Resolución 2450 de 1997, reglamentaria del Decreto 2295 de 1996. El que dicho

incumplimiento acarreara, además, imposición de multa, no implica que la declaratoria del siniestro y la consecuente efectividad de la garantía debieran igualmente tramitarse previa actuación regulada por el Decreto 1800 de 1994, como para que se justificara el planteamiento de la parte demandante en el sentido de que debía adelantarse toda una actuación administrativa tendiente a la imposición de una multa para luego sí hacer la declaratoria de siniestro y la consecuente efectividad de la garantía, pues el mencionado Decreto 1800 unifica los procedimientos en materia aduanera en lo que respecta a la definición de la situación jurídica de las mercancías aprehendidas( artículo 1), para la aplicación de sanciones y multas (artículo 2°), para proferir liquidaciones oficiales de corrección o de revisión de valor (artículo 3°) y, como es obvio, no regula procedimiento alguno para la expedición de actos como los demandados, en los cuales de declara el incumplimiento del Régimen de Cabotaje (siniestro) y, como consecuencia, ordena la efectividad de la póliza. Por lo tanto, el procedimiento que echa de menos la parte actora, descrito en el Decreto 1800 de 1994 con la etapa de formulación de pliego de cargos, no resultaba aplicable al tipo de decisiones demandadas, pues, como reiteradamente lo ha plasmado esta Sección, la efectividad de garantías no implica el diligenciamiento de todo un trámite administrativo. De manera que siendo que la declaratoria del siniestro, en este caso el incumplimiento del término señalado por la aduana de partida en el

régimen de cabotaje, no constituye propiamente una sanción de las que se imponen por la comisión de faltas aduaneras, sino, simplemente, la declaración de que el hecho garantizado no se efectuó o se efectuó tardíamente, no debía la administración aduanera adelantar toda una actuación administrativa regulada por el Decreto 1800 de 1994.

NOTA DE RELATORIA: Se cita Sentencia de 18 de abril de 2002, Actor Sociedad SERCARGA S.A. expediente 7375, Magistrada Ponente doctora OLGA INES NAVARRETE BARRERO. Sentencia de noviembre 22 de 2001, expediente 6282,

Magistrado Ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejera ponente: OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO Bogotá, enero treinta y uno (31) de dos mil tres (2003) Radicación número: 25000-23-24-000-2001-00604-01(8363)

Actor: AEROVÍAS NACIONALES DE COLOMBIA S.A.- AVIANCA

Demandado: LA NACIÓN - DIAN BOGOTÁ Referencia: APELACIÓN SENTENCIA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante respecto de la providencia de fecha julio 4 de 2002, proferida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

A. El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda.

La sociedad Aerovías Nacionales de Colombia S.A., Avianca, por medio de apoderado instauró demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho tendiente a que se declare la nulidad de las Resoluciones 655-1911 de octubre 5 de 1999, proferida por la División de Liquidación de la Administración Especial Aduanera de Bogotá; 064-216-656-2727 de marzo 13 de 2000, expedida por la misma División de Liquidación, y la 03-072193-6202-2994 de febrero 20 de 2001, de la División Jurídica Aduanera de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá.

B. Los hechos de la demanda Por medio de los actos acusados, la Administración Especial de Aduanas de Bogotá declaró el incumplimiento del régimen de cabotaje autorizado por la DIAN.

Interpuestos los recursos de ley, éstos fueron decididos en forma adversa a los intereses de la demandante.

C. La cita de normas violadas y el concepto de su violación.

En la demanda se citaron como infringidos: Artículo 29 de la Constitución Política; inciso 5° del artículo 3° y artículos 38 y 165 del C.C.A.; artículos 140, 141 y 142 del C.P.C.; artículo2° del Decreto 1800 de 1994; artículos 13 y 39 del Decreto 1725 de 1997; artículo 33 del Decreto 1265 de 1999; literal b) del artículo 17 de la Resolución 3366 de 1997de la DIAN; artículo7° de la Resolución 5634 de 1999 de la DIAN; artículo 33 del Decreto 1071 de 1999;

Conceptos 80 de 1996 7 104 de 1998 de la DIAN; artículos 476,478 y520 del Decreto 2685 de 1999. El concepto de violación de las normas citadas como infringidas, que bajo la forma de cargos se presentó, se sintetiza así: El caso en estudio hace relación a la efectividad de una garantía por el supuesto incumplimiento del régimen de cabotaje, el que se realiza entre dos aeropuertos o puertos. Por vía aérea y utilizando como puerto de salida el Aeropuerto El Dorado, se transportó la mercancía, de manera que el asunto no tiene relación alguna con la Administración Especial de Aduanas de Bogotá sino que la competente es la Administración Especial de Servicios Aduaneros del mencionado Aeropuerto. Por lo tanto, los actos demandados están viciados de nulidad por incompetencia ya que en Bogotá funcionan dos Aduanas Especiales, que abarcan varios departamentos y la ciudad de Bogotá, pero con excepción de lo que ocurra en el Aeropuerto El Dorado que tiene asignada competencia para conocer de las infracciones que ocurran allí. El cabotaje solo se puede desarrollar entre puertos o aeropuertos, pues implica traslado de mercancías que han llegado al territorio colombiano por un terminal y que casi de manera inmediata se trasladan a otro aeropuerto en el cual se deben realizar las operaciones de comercio exterior. Es por ello imposible que la Administración Especial de Aduanas de Bogotá pueda tener influencia en estas operaciones, pues todo el proceso de llegada y autorización de salida nuevamente se efectúa en el Aeropuerto, donde ejerce su potestad en forma exclusiva la Administración Especial de Servicios Aduaneros de

El Dorado; no es admisible que pueda existir dualidad de competencias porque la administración que funciona en el Aeropuerto es de la misma categoría de la Especial de Bogotá. La competencia que antes asignaban los literales d) y f) del artículo 39 del Decreto 1725 de 1997, y actualmente señala el artículo 33 del Decreto 1265 de 1999, para este tipo de infracciones es de la Administración Especial de Servicios Aduaneros del Aeropuerto El Dorado, en donde las funciones se desempeñan directamente por su Director, en el evento en que no exista determinada División, conforme lo establece el artículo 33 del Decreto 1071 de 1999. Este aspecto fue planteado en el curso de la vía gubernativa y fue resuelto de manera desfavorable sin que se expusieran fundamentos valederos.

D. Intervención de la aseguradora.

En el escrito respectivo ( folio 75del cuaderno principal) la Aseguradora Colseguros S.A. únicamente manifestó que se adhería las pretensiones de la demanda, coadyuvando la misma.

E. La defensa de los actos demandados.

Luego de citar las normas que organizan y distribuyen competencias al interior de la DIAN , la administración solicitó denegar las pretensiones de la demanda, básicamente, por cuanto la Administración Especial de Ser4vicios Aduaneros del Aeropuerto ELDORADO de Bogotá no tiene competencia para declarar el incumplimiento de las obligaciones inherentes al Régimen de cabotaje, al cual se le aplican las mismas disposiciones del Régimen de Tránsito Aduanero. Adujo que el procedimiento descrito en el Decreto 1800 de 1994 no era aplicable

en el presente caso, dado que no se trata de la aplicación de una sanción sino de la declaratoria de incumplimiento y la consecuente orden de efectividad de la garantía que amparaba el cumplimiento oportuno de las obligaciones de la empresa transportadora.

F. Sentencia de primera instancia.

El a quo denegó las pretensiones de la demanda con base en lo siguiente: La sociedad actora no discutió la ocurrencia de la conducta objeto de declaratoria de incumplimiento por parte de la DIAN, consistente en el entrega extemporánea de la mercancía dentro del régimen de cabotaje. La respectiva operación autorizada por Avianca tenía como fecha máxima para su cumplimiento el seis de abril de 1998 y no obstante llegó el día trece del mismo mes y año a la ciudad de Cúcuta. Esta información consta en el reporte de operaciones vencidas en sus términos llevada a cabo por la Jefe del Grupo Ejecutor de Tránsito Aduanero de la DIAN ante su similar de la División de Liquidación de la entidad el 22 de marzo de 1998. El cargo sobre incompetencia de la administración aduanera de Bogotá para el conocimiento y sanción de la infracción que originó la efectividad de la garantía se despachó en forma desfavorable en la medida en que la operación de cabotaje partió del aeropuerto El Dorado, por lo que era la administración aduanera de Bogotá la competente para conocer y fallar la infracción ocurrida dentro del régimen, como reiteradamente lo ha precisado el Tribunal acorde con lo señalado en el artículo 39 del Decreto 1725 de 1997 sobre organización interna y distribución de funciones de la DIAN, y en el 33 del Decreto 1265 de 1999, sobre

funciones de la Administración Especial de Servicios Aduaneros Aeropuerto El Dorado. Agregó que aunque se aceptara en gracia de discusión que los Decretos mencionados solo regulan la organización interna y distribución de funciones de la DIAN, el evento de que se decidiera por una dependencia de esa entidad a la que no le corresponde el asunto tampoco generaría nulidad porque el cabotaje es un régimen aduanero que regula el transporte de mercancías cuya disposición esté restringida, por aire o por agua, entre dos puertos o aeropuertos habilitados dentro del territorio nacional y bajo control aduanero. De lo anterior se desprende que la operación de cabotaje no solo se realiza en el puerto de salida, donde se autoriza el envío, sino también en el puerto de recibo a donde debe llegar la mercancía dentro del plazo concedido. Además, el incumplimiento se concreta al recibo de la mercancía en el puerto de destino por fuera de los términos. El procedimiento que se surtió en la etapa administrativa resulta de conformidad con lo dispuesto en la Resolución 2450 de abril 29 de 1997 al haberse dado informe por la Administración Especial de Cúcuta a la de Servicios Aduaneros del Aeropuerto El Dorado, y al no existir División de Liquidación en la Administración Especial de Servicios Aduaneros del Aeropuerto, la que hace sus veces como aduana de partida es la de Bogotá. De otro lado, ni el Decreto 1725 de 1997 ni el 1265 de 1999 otorgan al Administrador Especial de Servicios Aduaneros del Aeropuerto El Dorado competencia para la declaratoria de incumplimiento del régimen de cabotaje y por

ende, tampoco para ordenar la efectividad de la póliza entregada en garantía. Finalmente, la decisión de declaratoria de incumplimiento de la obligación y de efectividad de la garantía fue adoptada por la DIAN, entidad que desde el punto de vista de la organización interna y la distribución de funciones tiene la calidad de superior jerárquico de la División de Liquidación de la Administración Aduanera de Bogotá y de la Administración de Servicios Aduaneros del Aeropuerto El Dorado. El segundo cargo, relativo en violación al debido proceso también fue despachado desfavorablemente bajo el criterio de que el Decreto 1800 de 1994 no es aplicable al incumplimiento derivado de la operación de cabotaje sino que el artículo 39 del Decreto 2295 de 1996 señaló las sanciones por no finalización del régimen de transporte multimodal o de cabotaje en el término autorizado por la aduana de partida y reguló lo relativo a declarantes, procedimiento para la solicitud, garantías, finalización e incumplimientos y en relación con el procedimiento para declarar el incumplimiento y para hacer efectiva la garantía el artículo 43 de dicho Decreto dispuso sobre lo concerniente.

II. RECURSO DE APELACIÓN Uno de los aspectos de controversia es el relativo a la falta de competencia de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá para emitir los actos acusados.

El a quo no aceptó el cargo y con tal argumento cualquiera de las administraciones aduaneras del país estará habilitada para imponer sanciones en el territorio nacional, sin importar la competencia territorial. Las normas que regulan el tema aduanero son de obligatorio cumplimiento, entre

ellas el literal a del artículo 7º de la Resolución 5634 de julio 9 de 1999 que expresamente prohibe a la Administración Especial de Aduanas de Bogotá ejercer funciones dentro de las instalaciones de El Dorado, pues esa es otra jurisdicción y dependencia de igual jerarquía. De otra parte, el mismo Decreto 2295 de 1996 señala en el parágrafo 2ª del artículo 14 que la competencia para imponer la multa por incumplimiento de un cabotaje es de la aduana de partida, y en este caso la operación de cabotaje partió del Aeropuerto El Dorado, vale decir, que la aduana de partida es la Administración Especial de Servicios Aduaneros de dicho Aeropuerto. Por lo tanto, no es posible que cualquiera administración de aduanas pueda ordenar el incumplimiento e imponer sanciones, pues en aras del principio de seguridad jurídica, el particular debe contar con la certeza de qué administración lo sancionará y qué tipo de sanción se le impondrá, así como el procedimiento que se le seguirá. No existe norma que permita a la Administración Especial de Aduanas de Bogotá asumir el conocimiento de asuntos que sucedan en las instalaciones del aeropuerto El Dorado, jurisdicción única de la Administración Especial de Servicios Aduaneros de El Dorado por dos razones: si existiera con seguridad que la misma DIAN en vía gubernativa o dentro del presente proceso la hubiera citado; segundo, si la Aduana de Bogotá pudiera intervenir en el Aeropuerto El Dorado, pese a la prohibición del artículo 7º de la Resolución 5624 de 1999, ¿qué sentido tendría la

creación de una Administración Especial de Aduanas para el terminal aéreo? Tampoco es cierto que la División Jurídica de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá sea el superior jerárquico de las dependencias de la Administración Especial de Servicios Aduaneros del Aeropuerto El Dorado de Bogotá, sencillamente porque no existe norma que respalde esta afirmación y no puede existir porque se habla de administraciones de igual jerarquía y el superior jerárquico de una dependencia o de un funcionario de una Administración Especial de Aduanas es el jefe de esa administración. Las normas aduaneras de estructura de la entidad consagran a las Subdirecciones como la de Fiscalización, como funcionarios competentes a nivel nacional, pero ellos, para asumir el conocimiento de un determinado caso requieren comisión expresa del Director General y, en muchos casos en los que se ha olvidado tal formalidad internamente han decretado nulidades de todo lo actuado. Basta citar el artículo 29 de la Resolución 5644 de julio 14 de 2000 para establecer que la competencia territorial dentro de la misma DIAN, acorde con lo que dice el Decreto 2295 de 1996, en el tema específico de los cabotajes, que se asigna la competencia a la Aduana de Partida. De otra parte, el cabotaje, aunque parecida, es una figura sustancialmente distinta del tránsito aduanero En cuanto al procedimiento adelantado, no cabe duda de que al ocurrir una entrega extemporánea de la mercancía sometidas a dicho régimen, el legislador expresamente consagró la imposición de multa o sanción; por lo tanto, es una

excepción al resto del articulado del Decreto 2295 y lo procedente, por ende, era adoptar el procedimiento del artículo 2º del Decreto 1800 de 1994, norma de superior jerarquía a las reglamentaciones adoptadas por el Director de la DIAN. No debe olvidarse que la actuación iniciada con base en el incumplimiento de la obligación, de cuyo aviso dio cuenta la Aduana de Destino, fue anulada para iniciar, no el proceso de efectividad de garantía sino otro diferente que la DIAN creó por medio del Concepto 104 de 1998, en clara violación del artículo 43 del Decreto 2295 de 1996 que ordenaba crear, mediante resolución de carácter general, los procedimientos para hacer efectivas las garantías otorgadas para las modalidades de tránsito, Cabotaje o Transporte Multimodal; obviamente, en los casos en que se pudiera hacer efectiva la garantía sin que previamente se impusiera la multa o sanción, que era lo procedente en el caso materia de estudio. Basta leer los considerandos de los actos acusados para deducir que se motiva el incumplimiento de la obligación aduanera en el Concepto 104 de diciembre 29 de

1998. Es decir, la administración en la vía gubernativa ni adoptó el procedimiento de efectividad de la garantía de que habló el Tribunal como de correcta aplicación, ni adoptó el procedimiento sancionatorio del artículo 2º del Decreto 1800 de 1994, que la demandante ha sostenido como el correcto, sino que aplicó un tercer procedimiento contemplado en el Concepto Jurídico de la misma entidad, siendo clara la violación al debido proceso.

El Decreto 2295 de 1995, que regulaba todo el tema de los cabotajes, no era lo suficientemente claro y daba lugar a confusiones en los temas que contenía, como el cabotaje y el tránsito, pero de esas normas sí se evidencia que lo procedente con ocasión de un incumplimiento es la imposición de una sanción y, por ende, el procedimiento aplicable es el consagrado en el Decreto 1800 de 1994 en el cual se contemplaba como etapa procesal el pliego de cargos y la oportunidad de rebaja de un 30% si el usuario decidía allanarse. Luego, en la legislación actual, Decreto 2685 de 1999 o Estatuto Aduanero, el incumplimiento de un cabotaje es una infracción y se sanciona con imposición de multa, con un procedimiento previo, pliego de cargos. ALEGATOS DE LAS PARTES En la oportunidad para presentar alegaciones en segunda instancia, la parte demandante insistió en los cargos plasmados en la demanda, relativos a la falta de competencia de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá para la expedición de los actos demandados y a la falta de aplicación del procedimiento previo. La DIAN solicitó la confirmación del fallo apelado porque el proceso administrativo se originó por cuanto AVIANCA, en su calidad de empresa transportadora, Usuario Aduanero Permanente, para garantizar el cumplimiento de los regímenes autorizados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales constituyó póliza global. En el caso en estudio, mediante declaración de tránsito aduanero 0065937 a la

demandante se le otorgó la autorización de operaciones 1552 de abril 3 de 1998 hasta la ciudad de Cúcuta con fecha límite hasta el 6 de abril del mismo año. La demandante finalizó el régimen de cabotaje por fuera del término concedido, esto es el 13 de abril de 1998, y así obra en el aviso de llegada. Mediante los actos demandados la División de Liquidación declaró el incumplimiento de tránsito y/o cabotaje y se ordenó hacer efectiva la garantía, por cuanto está probado que no se cumplió con el régimen de cabotaje dentro del término otorgado conforme a las disposiciones aduaneras sobre la materia. Si bien las normas aduaneras indican que quien debe proferir la actuación es la aduana de partida y no otra, es claro que el Decreto 1265 de 1999, que organiza internamente las funciones de la Unidad Administrativa Especial de la DIAN, indica que la Administración Especial de Servicios Aduaneros Aeropuerto El Dorado como las dependencias que la conforman, no tienen competencia para proferir actos administrativos que declaren el incumplimiento de las obligaciones garantizadas, por cuanto no cuenta con División de Liquidación ni otra que haga sus veces. Por lo tanto, la División competente para declarar mediante resolución motivada el incumplimiento de las obligaciones aduaneras respaldadas con garantía es la División de Liquidación de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá. En cuanto a la alegada falta al debido proceso, afirma que el Decreto 1800 de 1994 contiene el procedimiento para definir la situación jurídica de la mercancía aprehendida, para formular requerimentos especiales, formular liquidaciones

oficiales para imponer sanciones, pero no señala procedimiento especial para declarar el incumplimiento y efectividad de garantías y, por lo tanto, no era aplicable. El procedimiento correspondía, antes de la vigencia del Decreto 2685 de 1999 y de la Resolución 4240 de 2000, a la Resolución 2450 de 1997, reglamentaria del Decreto 2295 de 1996, norma que determinó en forma expresa que para declarar el incumplimiento en el régimen de tránsito aduanero debía seguirse el procedimiento descrito en la Resolución 4324 de 1995. El Representante del Ministerio Público no intervino en esta oportunidad.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA El punto central del presente caso gira alrededor de establecer si la Administración Especial de Servicios Aduaneros del Aeropuerto El Dorado de Bogotá tiene o no competencia, como aduana de partida, para declarar el incumplimiento del Régimen de Cabotaje y para hacer efectiva la respectiva garantía, y en caso negativo si la competencia al efecto es de la Administración Especial Aduanera de

Bogotá. El artículo 12 del Decreto 2666 de 1984, modificado por el Decreto 2402 de 1991, regula el Tránsito Aduanero y lo define como aquel que permite el transporte de mercancías nacionales o extranjeras de una a otra aduana bajo control aduanero, por lo que son dos modalidades: nacional e internacional, y tiene como atributo el traslado de mercancías sin el pago de tributos aduaneros. El cabotaje es una de las modalidades de tránsito aduanero; “ Es el régimen

aduanero que regula el transporte de mercancías cuya disposición esté restringida, por aire o por agua, entre dos puertos o aeropuertos habilitados dentro del territorio nacional y bajo control aduanero”.(artículo1° del Decreto 2295 de 1996; artículo 375 del Decreto 2685 de 1999) El cabotaje, es una especie de cargamento que se transporta de un puerto a otro, por vía marítima o aérea, y a tal actividad, según el artículo 39 de la Resolución 2450 de 1997, expedida por el Director General de la DIAN, corresponde igual tratamiento que el que rige para el tránsito aduanero. De manera que una de las obligaciones de las empresas transportadoras que transportan mercancías sometidas a régimen de tránsito aduanero y/o cabotaje es la entrega oportuna de las mercancías, para lo cual debe cumplir en forma estricta dentro del plazo que al efecto ha señalado la aduana de partida. Pero, además, en la medida en que transportan mercancías respecto de las cuales no se han surtido los trámites de nacionalización, y con suspensión de tributos en este caso, la entrega debe hacerse en el lugar que corresponde, depósito habilitado, zona franca, etc., y no en cualquier sitio, obligaciones todas que deben garantizarse mediante una póliza de seguros. En el caso en estudio, verificada la documentación respectiva e inspeccionada la mercancía que había sido transportada por Avianca S.A., en su calidad de usuario aduanero permanente, bajo el Régimen de Cabotaje 0065937 de 1998, se encontró que la Aduana de Destino (Cúcuta) dio aviso de llegada de la mercancía

por fuera de la fecha límite, que era el 6 de abril de 1998. Previo el aviso de las razones de hecho y de derecho en que se fundamentó la administración aduanera, y del requerimento de la documentación respectiva se declaró el incumplimiento de las obligaciones inherentes al Régimen de Cabotaje. Al respecto, la parte actora no discute sobre la extemporaneidad en el cumplimiento de su obligación; solo insiste en la falta de competencia de la Administración Aduanera Especial de Bo