CE-25000-23-24-000-2001-0074-01(AP-244)-2001

RECURSO DE APELACION - Falta de sustentación del recurso no es óbice para que éste sea concedido y asumido por el superior en las acciones populares / ACCION POPULAR - Falta de sustentación del recurso de apelación En el caso que se examina, la parte demandada se limitó a indicar que apelaba el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sin exponer las razones de su disentimiento. En tal evento, es necesario tomar en consideración que debido al carácter informal de las acciones constitucionales, su naturaleza popular y el fin perseguido, consistente en dar protección efectiva y oportuna frente a la vulneración de los derechos e intereses colectivos por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, se entiende de suyo que la expresión de disentimiento de la entidad demanda frente al fallo contiene la solicitud de revisión del mismo por parte del superior jerárquico, precisamente por no compartir la decisión contenida en la sentencia objeto de impugnación. En consecuencia, si bien la disposición legal antes comentada no es aplicable a la acción popular, ni existe tampoco una similar en la ley 472 de 1998 que la regule, en atención a la naturaleza, características y finalidad de ésta última, y en orden a hacer efectivo el derecho de acceso integral a la administración de justicia, lo mismo que en garantía del debido proceso y del derecho de defensa, para la Sala, la sola manifestación de interposición del recurso de alzada es suficiente para que éste sea concedido y sea asumido el conocimiento del asunto por el superior en segunda instancia. Nota de Relatoría: Ver sentencia AC-6812 del 11 de febrero de 1999 de la Sección Tercera

DERECHO AL GOCE DE UN AMBIENTE SANO - Violación. Matadero de Sesquilé / DERECHO A LA SALUBRIDAD PUBLICA - Violación La acción interpuesta tiene por objeto solicitar que sea iniciada la construcción o adecuación de un nuevo matadero municipal o regional, adoptando las medidas necesarias tendientes a disminuir el deterioro del medio ambiente, y lograr el resarcimiento de los daños causados con la inadecuada operatividad y ubicación del matadero, dada la vulneración de los derechos de carácter colectivo que los actores citan como fundamento de las pretensiones. Resulta evidente que el funcionamiento del matadero de Sesquilé en las condiciones y circunstancias probadas en este proceso, causa una flagrante violación al derecho colectivo del goce de un ambiente sano al tiempo que constituye una amenaza grave y cierta a la salubridad pública, por su deficiencia estructural y operativa, aunando a ello la prolongada inobservancia de los requisitos legales para su funcionamiento por parte de la autoridad local lo cual influye en el deterioro del ambiente, y eleva el riesgo de contaminar la carne destinada al consumo humano, lo que implica riesgos para la salubridad pública de los usuarios de tal establecimiento y consumidores finales de los productos que allí se elaboran. En consecuencia, tal como lo dispuso el a quo en la sentencia objeto de apelación, se impone amparar los derechos colectivos invocados por los actores, esto es, al goce de un ambiente sano y a la salubridad pública. Nota de Relatoría: Ver sentencia AP0258 de 2001

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

Bogotá, D.C., primero (01) de noviembre de dos mil uno (2001) Radicación número: 25000-23-24-000-2001-0074-01(AP-244)

Actor: CLAUDIA SAMPEDRO TORRES y OTROS

Demandado: MUNICIPIO DE SESQUILE Referencia: ACCION POPULAR Conoce la Sala de la impugnación presentada por el actor contra la sentencia del 6 de septiembre de 2001 proferida por la Subsección “B”, Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se dispuso: “Primero: Ampáranse los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la salubridad pública. “Segundo: En consecuencia, ordénase al alcalde de Sesquilé que adopte, en el término de dos (2) meses, las medidas necesarias para el adecuado funcionamiento del matadero municipal y la disminución del impacto ambiental generado por su actividad, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. “Tercero: Ordénase al alcalde de Sesquilé que en el término de seis (6) meses adelante las gestiones administrativas requeridas para la construcción de un nuevo matadero que cumpla los requisitos legales para su funcionamiento y operación. “Ejecutada la obra, la administración municipal procederá al desmonte del actual matadero. “ Cuarto: Notifíquese esta sentencia a las partes y al director de la CAR en la forma prevista en el artículo 173 del Código Contencioso Administrativo, aplicable a la actuación por remisión del artículo 44 de la ley 472 de 1998.

“ Quinto: Reconócese el incentivo económico a que se refiere el artículo 39 de la ley 472 de 1998 a favor de los tres accionantes en un equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales, el cual estará a cargo del municipio de Sesquilé. “Sexto: Para efectos de la verificación del cumplimiento de la sentencia, conformase (sic) un comité integrado por los tres accionantes, el director regional Sabana Norte y Almeydas de la CAR, el alcalde de Sesquilé y el procurador segundo judicial ante esta corporación. “Séptimo: Niéganse las restantes pretensiones de la demanda. “Octavo: Con destino a la Procuraduría General de la Nación, por secretaría compúlsense copias de esta sentencia, del acta visible a folios 74 y 75 y de los requerimientos obrantes a folios 84 y 171 para lo de su competencia, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. “Noveno: En caso de no ser apelada, remítase copia de esta sentencia a la Defensoría del Pueblo. (artículo. 80 ley 472 de 1998) “Reconócese personería al Dr. Alberto Martín Reina para actuar como apoderado del municipio de Sesquilé en los términos del poder conferido y visible a folio 179.” (fls. 182 a 193).

I. ANTECEDENTES

1. La demanda Por escrito presentado personalmente el 16 de febrero de 2001 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 1 a 6), los señores Claudia Sampedro Torres, Juan Manuel Suárez Mejía y Héctor Alfredo Suárez Mejía,

instauraron acción popular en contra del Municipio de Sesquilé, para que sean protegidos los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, al goce de un ambiente sano, la protección de los recursos naturales, y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, los cuales consideran vulnerados por cuanto el matadero del mencionado municipio no cuenta con instalaciones adecuadas, ni tampoco reúne las condiciones sanitarias pertinentes para el sacrificio y faenado de animales, por lo cual es fuente de contaminación ambiental.

2. Los hechos Los actores expusieron los siguientes: “ 1. Que el matadero municipal de SESQUILE se encuentra ubicado en la zona urbana del municipio. “2. Que el matadero municipal de SESQUILE se construyó en 1939. “3. Que el representante legal del matadero es el Señor Alcalde del Municipio. “4. Que la propiedad tanto del lote como de la edificación es pública. “ 5. Que de acuerdo al decreto 1036 de 1991 expedido por el Ministerio de Salud el establecimiento no se puede categorizar como matadero, se trata de un planchón en el cual el sacrificio se realiza en el piso. “6. Que no cuenta con licencia ambiental. “7. Que no cuenta con autorizaciones sanitarias en la parte de agua, de aire ni de residuos sólidos. “8. Que las áreas disponibles para las operaciones no son adecuadas. “9. Que el matadero no cuenta con un sistema adecuado de tratamiento de aguas residuales. Las aguas de las instalaciones

sanitarias se entregan unidas al proceso; las aguas cargadas de residuos sólidos, rumen estiércol, tejidos, grasas, pelos, bilis y sangre son evacuadas al alcantarillado que desemboca en la Quebrada (sic), sin ningún tratamiento, así como los vertimientos líquidos en general. “10. Que no se hace manejo ni tratamiento ambiental a los residuos sólidos parte de los cuales mezclados con los vertimientos líquidos son arrojados al alcantarillado que desemboca en la Quebrada (sic). “11. Que el matadero es una fuente de contaminación atmosférica, debido a los procesos que en el (sic) se generan y que producen entre otros malos olores producto de la descomposición de desechos y estiércol. “12. Al no existir sistemas para el tratamiento de aguas residuales, de disposición y aprovechamiento de residuos sólidos, control de la emisión de gases y partículas, se produce una elevada degradación del medio ambiente y los recursos naturales, viéndose (sic) especialmente afectado el recurso hídrico. “13. El matadero está haciendo un vertimiento de 90 Kg. y 45 Kg. de DQO y DBO respectivamente. “14. Que la actividad del matadero de SESQUILE en un día de alto sacrificio genera una contaminación equivalente a 897 personas. “15. Que en virtud de su localización y el grave impacto ambiental causado por el vertimiento de efluentes (sic) líquidos y residuos sólidos al río, de la viabilidad técnica y económica y de las limitaciones de infraestructura y espacio para implementar

sistemas que reduzcan o eliminen el impacto ambiental no se recomiendan medidas de mitigación. “16. Que la inversión en la construcción de mataderos e implementación de equipos y técnicas adecuadas es inversión social pues hace parte del saneamiento ambiental, la seguridad y salubridad pública y el mejoramiento de la calidad de vida de la población. “17. Que el matadero del Municipio (sic) de SESQUILE ha omitido sus funciones de control y vigilancia en relación con el Matadero Municipal (sic). “18. Que el matadero del Municipio (sic) de SESQUILE ha omitido sus funciones constitucionales en relación con el saneamiento ambiental y la protección de los recursos naturales.” (fls.2 a 3).

3. Intervención del municipio de Sesquilé Debidamente vinculada al proceso y notificada de la acción incoada

(fl. 66), la entidad territorial demandada a través del alcalde en calidad de representante legal, contestó la demanda mediante escrito presentado el 8 de mayo de 2001 (fls. 57 a 59), en el cual manifestó atenerse a lo que resultara probado en el trámite de la demanda. Dicho memorial no fue tenido en cuenta por el a quo, por cuanto fue presentado en forma extemporánea.

4. Audiencia especial de pacto de cumplimiento Mediante auto del 22 de mayo de 2001 (fl. 68), el a quo citó a las partes a la audiencia especial prevista en el artículo 27 de la ley 472 de 1998, la cual fue declarada fallida el 5 de junio de 2001 debido a que las partes no concurrieron a la diligencia.

5. La providencia impugnada

En proveído del 6 de septiembre de 2001 (fls. 182 a 193), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca amparó los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la salubridad pública, en consideración a que en el trámite de la acción se logró demostrar la deficiencia estructural y operativa del matadero de Sesquilé, el cual se encuentra en pésimas condiciones de higiene, es fuente fija de contaminación atmosférica, de degradación de los recursos naturales y del entorno poblacional; así como también, que el establecimiento en referencia no cuenta con los permisos ambientales pertinentes para emisiones atmosféricas y para la realización de vertimentos.

6. La impugnación Inconforme con la decisión del tribunal, la entidad demandada interpuso recurso de apelación (fls. 194), aunque sin ofrecer ningún tipo de argumento como sustento.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1 Procedencia de la apelación En el caso que se examina, la parte demandada se limitó a indicar que apelaba el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sin exponer las razones de su disentimiento. En tal evento, es necesario tomar en consideración que debido al carácter informal de las acciones constitucionales, su naturaleza popular y el fin perseguido, consistente en dar protección efectiva y oportuna frente a la vulneración de los derechos e intereses colectivos por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, se entiende de suyo que la expresión de disentimiento de la entidad demanda frente al fallo contiene la solicitud de revisión del mismo por parte del superior jerárquico, precisamente por no compartir la decisión contenida en la sentencia objeto de impugnación.

Para el caso, resulta ilustrativo referir lo expuesto por ésta Corporación sobre ese punto con ocasión de la acción de tutela: “En primer término, la Sala precisa que al resolver la impugnación presentada contra las decisiones de solicitud de tutela, el superior no sólo debe tener en consideración lo expuesto en el memorial sustentatorio, sino que debe revisar en su totalidad la actuación pues, de acuerdo con el inciso segundo del artículo 32 del Decreto 2591 de 1992, es imperioso examinar el acervo probatorio y el fallo impugnado, sin que haya lugar a plantear insuficiencia en la argumentación de impugnación, toda vez que la competencia del ad-quem, en estos casos, es total “En el caso presente, la Sala acorde con el mandato del artículo 228 de la Carta, abordaría el estudio de la impugnación propuesta, en el entendido que, aunque los impugnantes omitieron la expresión de los motivos de su inconformidad, se debe deducir que ellos no comparten la decisión del a-quo, por ser desfavorable a sus intereses.” 1 En consecuencia, si bien la disposición legal antes comentada no es aplicable a la acción popular, ni existe tampoco una similar en la ley 472 de 1998 que la regule, en atención a la naturaleza, características y finalidad de ésta última, y en orden a hacer efectivo el derecho de acceso integral a la administración de justicia, lo mismo que en garantía del debido proceso y del derecho de defensa, para la Sala, la sola manifestación de interposición del recurso de alzada es suficiente para que éste sea concedido y sea asumido el conocimiento del asunto por el superior en segunda instancia.

2. El caso concreto

La acción interpuesta tiene por objeto solicitar que sea iniciada la construcción o adecuación de un nuevo matadero municipal o regional, adoptando las medidas necesarias tendientes a disminuir el deterioro del medio ambiente, y lograr el resarcimiento de los daños causados con la inadecuada operatividad y ubicación del matadero, dada la vulneración de los derechos de carácter colectivo que los actores citan como fundamento de las pretensiones. Al respecto, observa la Sala que obra en el expediente copia del proyecto para la reestructuración de los mataderos del departamento de Cundinamarca realizado en diciembre de 1999, elaborado por la Facultad de Veterinaria de la Universidad Nacional en convenio con la gobernación de esa entidad territorial, prueba ésta que, si bien la allegaron los actores con el escrito de demanda en copia simple, motivo por el cual no presta mérito probatorio (fls. 7 a 44), la misma luego fue remitida en copia auténtica por la Secretaría de Agricultura de la gobernación departamental (fls. 100 a 168), en cumplimiento a la solicitud que sobre el particular le fuere elevada en desarrollo del auto de pruebas dictado en primera instancia (fls. 78 y 79). En la parte pertinente, dicho estudio incluyó un diagnóstico de la situación general del matadero desde los puntos de vista social, económico, institucional, legal, higiénico, ambiental y sanitario. En ese sentido, en cuanto a las tres últimos aspectos antes mencionados se refiere, el documento contiene las siguientes conclusiones: 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia AC-6812 de 11 de febrero de 1999. a) Las condiciones de higiene son muy deficientes y se generan

malos olores por la falta de aseo. b) El patio de maniobras permanece sucio, lo que favorece la presencia de roedores, gallinazos y perros. c) La piel de los animales que van a ser faenados se encuentra muy sucia, lo cual afecta la contaminación de la carne dispuesta para el consumo humano. d) No se realiza la desinfección diaria de los equipos y áreas de proceso bajo condiciones, programas y sustancias adecuadas. e) El personal no cuenta con uniformes ni implementos necesarios para la labor de beneficio. f) El proceso de sacrificio y faenado de animales incluye prácticas en el piso, lo cual afecta la calidad de la carne. Los porcinos son pelados con gasolina, práctica que está prohibida por los riesgos que ella representa. g) No tiene sistema de tratamiento de aguas residuales y las aguas cargadas con fluidos corporales y contenido ruminal son descargadas al alcantarillado que desemboca en la quebrada. h) Al no existir sistema para el tratamiento secundario de aguas residuales, de disposición y aprovechamiento de residuos sólidos y control de la emisión de gases y partículas, se produce una alta degradación de los recursos naturales, especialmente el hídrico. Se concluyó que el matadero en cuestión no puede ser catalogado como tal, por no cumplir con los requisitos exigidos en el decreto 1036 de 1991 del Ministerio de Salud, ya que no cuenta con licencia ambiental de la CAR, ni autorizaciones sanitarias para manejo y disposición de residuos sólidos, emisiones atmosféricas y protección de fuentes hídricas, además de que entre los

principales factores que causan desequilibrio ecológico en la región, se encuentran las inadecuadas condiciones higiénico sanitarias del matadero, las que afectan directamente a la población por estar ubicado en el área urbana del municipio. Para finalizar, en el estudio que se comenta, se propuso como alternativa tecnológica para el mejoramiento del sistema de sacrificio y faenado de animales, la integración de los municipios de la Provincia de Los Almeidas conformada por Chocontá, Machetá, Manta, Sesquilé, Suesca, Tibirita, Villapinzón y Guatavita, para construir un matadero regional. A pesar de que el diagnóstico fue realizado desde 1999, el alcalde de Sesquilé omitió tomar las medidas necesarias para mitigar los daños causados al medio ambiente, conducta ésta que se confirma con el informe rendido al proceso por el jefe de División de Asesoría Jurídica de la Corporación Autónoma de Cundinamarca elaborado por la Dirección Regional Sabana Norte y Almeydas de la CAR el 29 de junio de 2001 (fls. 86 a 92), en respuesta al auto de pruebas del 6 de junio de 2001. En ese documento expresamente se señala, que la entidad territorial no ha presentado ninguna solicitud de licencia ambiental para el matadero municipal ni un plan para manejo de residuos contaminantes, no cuenta con permiso ambiental para las emisiones atmosféricas que genera su actividad ni para la realización de vertimentos; de igual manera, se pone de presente también que los vertimentos del matadero son conducidos por el sistema de alcantarillado a la planta de tratamiento de aguas residuales domésticas del municipio, lo cual

desestabiliza el sistema y genera contaminación al río Bogotá. Cabe resaltar, que la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR, mediante auto DRZ852 del 14 de diciembre de 1998, inició un trámite administrativo sancionatorio contra el municipio de Sesquilé por contaminación ambiental causada por el matadero municipal. En este auto se solicitó la presentación de alternativas de reubicación del establecimiento e información acerca de programas de limpieza de las instalaciones, construcción de tanques para tratamiento de aguas residuales, destinación de contenedores para almacenamiento de subproductos, etc. Frente a tal requerimiento la administración municipal no presentó las posibles soluciones, hecho que le impidió al organismo pronunciarse sobre la licencia ambiental (fl. 87). Así las cosas, resulta evidente que el funcionamiento del matadero de Sesquilé en las condiciones y circunstancias antes descritas, causa una flagrante violación al derecho colectivo del goce de un ambiente sano al tiempo que constituye una amenaza grave y cierta a la salubridad pública, por su deficiencia estructural y operativa, aunando a ello la prolongada inobservancia de los requisitos legales para su funcionamiento por parte de la autoridad local lo cual influye en el deterioro del ambiente, y eleva el riesgo de contaminar la carne destinada al consumo humano, lo que implica riesgos para la salubridad pública de los usuarios de tal establecimiento y consumidores finales de los productos que allí se elaboran. En consecuencia, tal como lo dispuso el a quo en la sentencia objeto de apelación, se impone amparar los derechos colectivos invocados por los

actores, esto es, al goce de un ambiente sano y a la salubridad pública. No obstante lo anterior, la Sala modificará parcialmente los términos de las medidas de protección señalados en dicho fallo, los ordinales tercero y quinto de la parte resolutiva del fallo que se revisa, en el sentido de ajustarlos al criterio señalado por aquélla con ocasión de resolver un asunto similar a éste, decidido en segunda instancia en sentencia del 23 de agosto de 20012, relativo a las condiciones de funcionamiento del matadero del municipio de Chocontá, en donde se ordenó: “PRIMERO. Ordenar al alcalde de Chocontá realizar en el término de cuatro meses contados a partir de la notificación de esta providencia, las obras necesarias para mitigar el impacto ambiental que produce el matadero del municipio, señaladas por las autoridades sanitarias del municipio y en particular las que se requieran para el adecuado manejo de las aguas residuales. “SEGUNDO. Adelantar en el mismo lapso las acciones necesarias para la construcción del matadero regional y en el evento de que las autoridades comprometidas en el proyecto no demuestren ningún interés en su realización, proceder a adelantar las gestiones tendientes a la construcción de un matadero municipal, en cuya ejecución no podrá excederse del término de un año, contado a partir de la fecha de esta providencia.” Finalmente, frente a la petición de los actores de que sean resarcidos los daños causados con la inadecuada operatividad y ubicación del 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia AP-0258 del 23 de agosto de 2001, actor: Juan Manuel

Suárez. contra el municipio de Chocontá. matadero, cabe advertir que a la luz del artículo 34 de la ley 472 de 1998, tal indemnización tiene lugar cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo a favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, presupuestos éstos que no se dan en el presente caso, dado que es precisamente la conducta culposa de la administración del municipio de Sesquilé que se está generando la vulneración a los derechos colectivos cuya protección se solicita con la demanda, razón ésta por la cual no hay lugar a acceder a tal pretensión. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : 1°) Modifícanse los ordinales 3° y 5° de la sentencia impugnada, esto es, la proferida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo del Cundinamarca el 6 de septiembre de 2001, los cuales quedan así: TERCERO: Ordénase al alcalde de Sesquilé que en el término de cuatro (4) meses adelante las acciones necesarias para la construcción del matadero regional, y en el evento en que no se cumpla con tal término, proceda a adelantar las gestiones tendientes a la construcción de un matadero municipal, en cuya ejecución no podrá excederse del término de un año, contado a partir de la fecha de esta providencia. Ejecutada la obra, la administración municipal procederá al desmonte del actual matadero.

QUINTO: Reconócese el incentivo económico a que se refiere el artículo 39 de la ley 472 de 1998, en un equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales, el que se distribuirá en partes iguales para los tres actores, el cual estará a cargo del municipio de Sesquilé. 2°) Confírmanse los numerales 1°, 2°, 4°, 6°, 7°, 8° y 9° de la providencia impugnada. 3°) En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

COPIESE y NOTIFIQUESE. CUMPLASE

ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

Presidente de Sala

JESUS M. CARRILLO BALLESTEROS RICARDO HOYOS DUQUE

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General