CE-25000-23-24-000-2001-00749-01(8436)-2003

REGIMEN DE TRANSITO ADUANERO - Definición legal y modalidades / CABOTAJE - Definición: tratamiento como régimen de tránsito aduanero / EMPRESA TRANSPORTADORA - Obligaciones en cabotaje garantizado con póliza: entrega de la mercancía dentro del plazo en depósito o en zona franca El artículo 12 del Decreto 2666 de 1984, modificado por el Decreto 2402 de 1991, regula el Tránsito Aduanero y lo define como aquel que permite el transporte de mercancías nacionales o extranjeras de una a otra aduana bajo control aduanero, por lo que son dos modalidades: nacional e internacional, y tiene como característica el traslado de mercancías sin el pago de tributos aduaneros. El cabotaje es una de las modalidades de tránsito aduanero; “ Es el régimen aduanero que regula el transporte de mercancías cuya disposición esté restringida, por aire o por agua, entre dos puertos o aeropuertos habilitados dentro del territorio nacional y bajo control aduanero”.(artículo1° del Decreto 2295 de 1996; artículo 375 del Decreto 2685 de 1999). El cabotaje es una especie de cargamento que se transporta de un puerto a otro, por vía marítima o aérea, y a tal actividad, según el artículo 39 de la Resolución 2450 de 1997, expedida por el Director General de la DIAN, corresponde igual tratamiento que el que rige para el tránsito aduanero. De manera que una de las obligaciones de las empresas transportadoras que transportan mercancías sometidas a régimen de tránsito aduanero y/o cabotaje es la entrega oportuna de las mercancías lo cual debe

cumplir en forma estricta dentro del plazo que al efecto ha señalado la aduana de partida. Pero, además, en la medida en que transportan mercancías respecto de las cuales no se han surtido los trámites de nacionalización, y con suspensión de tributos en este caso, la entrega debe hacerse en el lugar que corresponde, depósito habilitado, zona franca, etc., y no en cualquier sitio, obligaciones todas que deben garantizarse mediante una póliza de seguros. ADMINISTRACION ESPECIAL DE SERVICIOS ADUANEROS DEL AEROPUERTO EL DORADO - Funciones / AEROPUERTO EL DORADO - La Administración de Aduanas no tiene competencia para sancionar conductas: sólo supervisión, guarda y enajenación de mercancías decomisadas o abandonadas / ADMINISTRACION ESPECIAL DE ADUANAS DE BOGOTA - Jurisdicción territorial Como se observa ( art. 33 D. 2165/99), la competencia señalada a la Administración Especial de Servicios Aduaneros del Aeropuerto EL DORADO de Bogotá difiere de la que se asigna a las demás Administraciones Especiales de Aduanas en la medida en que se encuentra prevista para brindar la atención directa que necesita el usuario y para ejercer funciones operativas y de Policía Judicial que señale la ley, y en relación con mercancías decomisadas y abandonadas, las atribuciones llegan solo hasta la supervisión de su guarda y enajenación. Por lo tanto, de la norma transcrita no se deriva competencia para sancionar conductas por hechos que se consideren contravienen el régimen aduanero. Si bien el literal a) del artículo 7° de la Resolución 5634/99 1999 de la

DIAN señala que la jurisdicción de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá comprende el territorio de los departamentos de Cundinamarca, Amazonas, Guainía, Guaviare, Vaupés, Meta, caquetá, Boyacá, Vichada y el Distrito capital de Bogotá, “excepto las instalaciones del Aeropuerto Internacional ELDORADO”, no lo es menos, que el artículo 41 de la Resolución 1794 de 1993, expedida también por el Director General de la DIAN, modificada por la Resolución 4324/95, en lo que se relaciona con la competencia para declarar la efectividad de las garantías indica que : “La División de Liquidación de la Administración de Impuestos y Aduanas correspondiente o la que haga sus veces, declarará de oficio, mediante Resolución motivada, el incumplimiento de las obligaciones aduaneras respaldadas con garantía bancaria o de compañía de seguros, previa recepción del expediente...”, es decir, existe una radicación especial de competencia para la declaratoria de efectividad de garantías, competencia que no puede ejercer en forma directa el Director de la Administración Especial de Servicios Aduaneros del Aeropuerto ELDORADO de Bogotá. ADMINISTRACION ESPECIAL DE SERVICIOS ADUANEROS DEL AEROPUERTO EL DORADO - No tiene competencia para declarar el incumplimiento del régimen de tránsito aduanero aunque sea aduana de partida / REGIMEN DE TRANSITO ADUANERO - La declaración de incumplimiento del régimen de tránsito aduanero debe hacerla la Aduana de Bogotá ante incompetencia de la del Aeropuerto El Dorado / DECLARACION

DE INCUMPLIMIENTO DEL REGIMEN DE TRANSITO ADUANERO - No implica trámite administrativo alguno: ni su declaración ni la efectivización de la póliza por carecer del carácter de sanción De manera que aunque la Administración Especial de Servicios Aduaneros del Aeropuerto El Dorado fue la aduana de partida de la mercancía transportada por la actora bajo el régimen especial de cabotaje, y que, de otra parte, por regla general la aduana de partida es la competente para hacer la declaratoria de incumplimiento del régimen de tránsito aduanero y/o cabotaje, tal Administración Especial, al no tener competencia para la declaratoria de incumplimiento de dicho régimen y la consecuente efectividad de la garantía, no podía válidamente expedir tales actos administrativos, y ante tal situación la llamada a hacerlo era la Administración Especial Aduanera de Bogotá, como sucedió en el presente caso. PROCEDIMIENTO ADUANERO - Unificación mediante Decreto 1800 / DECLARACION DE INCUMPLIMIENTO DEL REGIMEN DE TRANSITO ADUANERO - No implica trámite administrativo alguno: ni su declaración ni la efectivización de la póliza por no ser sanción El mencionado Decreto 1800/94 unifica los procedimientos en materia aduanera en lo que respecta a la definición de la situación jurídica de las mercancías aprehendidas( artículo 1), para la aplicación de sanciones y multas (artículo 2°), para proferir liquidaciones oficiales de corrección o de revisión de valor (artículo 3°) y, como es obvio, no regula procedimiento alguno para la expedición de

actos como los demandados, en los cuales de declara el incumplimiento del Régimen de Cabotaje (siniestro) y, como consecuencia, ordena la efectividad de la póliza. Por lo tanto, el procedimiento que echa de menos la parte actora, descrito en el Decreto 1800 de 1994 con la etapa de formulación de pliego de cargos, no resultaba aplicable al tipo de decisiones demandadas, pues, como reiteradamente lo ha plasmado esta Sección, la efectividad de garantías no implica el diligenciamiento de todo un trámite administrativo. De manera que siendo que la declaratoria del siniestro, en este caso el incumplimiento del término señalado por la aduana de partida en el régimen de cabotaje, no constituye propiamente una sanción de las que se imponen por la comisión de faltas aduaneras, sino, simplemente, la declaración de que el hecho garantizado no se efectuó o se efectuó tardíamente, no debía la administración aduanera adelantar toda una actuación administrativa regulada por el Decreto 1800 de 1994.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejera ponente: OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO Bogotá, febrero trece (13) de dos mil tres (2003) Radicación número: 25000-23-24-000-2001-00749-01(8436)

Actor: AEROVÍAS NACIONALES DE COLOMBIA S.A. Y COMPAÑÍA

ASEGURADORA COLSEGUROS

Demandado: LA NACIÓN – DIAN

Referencia: APELACIÓN SENTENCIA

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante respecto de la providencia de fecha agosto 1 de 2002, proferida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

A. El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda.

Las sociedades Aerovías Nacionales de Colombia S.A. “Avianca” y Aseguradora Colseguros, por medio de apoderado instauraron demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho tendiente a que se declare la nulidad de las Resoluciones 655-2284 de octubre 19 de 1999; 656-2168 de 28 de febrero de 2000, y la 6202-10902 de 14 de abril de 2001 expedidas por la Dian, por medio de las cuales se declara el incumplimiento de un régimen de cabotaje y se ordena hacer efectiva en forma proporcional una póliza global.

B. Los hechos de la demanda Avianca transportó bajo el regimen de cabotaje mercancias provenintes del exterior, las cuales según la Aduana fueron entregadas en el lugar de destino, presuntamente incumpliendo el citado régimen.

Con la finalidad de sancionar el presunto incumplimiento, la División de Liquidación mediante resolución declaro el incumplimiento del régimen sin seguir el procedimiento establecido en el artículo 2º del Decreto 1800 de 1994. Contra dicha resolucion se interpusieron los recursos pertinentes alegando la violacion del debido proceso lo cual motivó que mediante resolución posterior se revocara

de oficio la resolución impugnada, por violacion del debido proceso. No obsatante lo anterior, la División de Liquidación, violando nuevamente el debido proceso expidío la resolución que se demanda siguiendo un procedimiento creado por el Concepto No.104 del 29 de diciembre de 1998, proferido por la División de Doctrina de la Subdireccion Jurídica. Los recursos de reposición y apelación, en que se alegó la violación del debido proceso, fueron fallados confirmando la resolución impugnada. La División de Liquidación de la Administración Especial de Aduanas de Santafé de Bogotá no tenía competencia para adelantar el trámite sancionatorio, dicha competencia correspondía a la Administración Especial de Servicios Aduaneros Aeropuerto el Dorado de Santefé de Bogotá.

C. La cita de normas violadas y el concepto de su violación.

En la demanda se citaron como infringidos: Artículo 29 de la Constitución Política; en concordancia con el artículo 2º del Decreto 1800 de 1994; asi como el artículo 39 y el parágrafo 2 del artículo 14 del Decreto 2295 de 1996. El concepto de violación de las normas citadas como infringidas, que bajo la forma de cargos se presentó, se sintetiza así: Se viola el debido proceso cuando no se dió al usuario la oportunidad de acogerse a lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 2º del Decreto 1800 de 1994, es decir, a la reducción de un treinta por ciento de la multa imponible. La razón de ser de un pliego de cargos es presentar al presunto responsable un

panorama jurídico muy claro de cual es la situación que el Estado percibe, incluyendo en esto todos los aspectos que afectarían al implicado, de manera que éste pueda dar explicaciones pertinentes y conocer con absoluta certeza que es lo que el Estado hará si no se desvirtuan los hechos o las razónes jurídicas que se plantean en el pliego de cargos, que es la esencia de un procedimiento que tiene como finalidad salvaguardar el derecho a la defensa. Se viola el artículo 39 y el parágrafo 2 del artículo 14 del Decreto 2295 de 1996, cuando el acto administrativo que se demanda omite el trámite procedimental tendiente a imponer la sanción de multa, trámite que permite la defensa de sus intereses, aun reconociendo los hechos que se le imputan, para lograr una rebaja en la sanción. El acto demandado por el contrario se limita a declarar el imcumplimiento del régimen y ordenar que se haga efectiva la garantía, violando así las normas que disponen que se impondrá una sanción de multa que se podrá hacer efectiva mediante la exigibilidad de la garantía. Lo procedente es formular pliego de cargos y adelantar el procedimiento legal para determinar si hay o no lugar a sanción y una vez en firme el acto que impone la sanción proceder a la exigibilidad de la garantía. Se viola el artículo 2º, inciso tercero del Decreto 1800 de 1994 por la no aplicación privando al usuario aduanero de la facultad de aceptar los hechos para lograr una rebaja significativa de la multa y defender así sus interese económicos,

independientemente de la existencia de la infracción aduanera, ademas la norma es clara al señalar que corresponde a la Administración Especial de Servicios Aduaneros Aeropuerto El Dorado de Santafé de Bogotá la investigación y sanción de las infracciones a la legislación aduanera en su jurisdicción.

D. La defensa de los actos demandados.

El apoderado de la DIAN sostuvo que existió incumplimiento de la obligación dentro del régimen de cabotaje y agrego que la garantía no fue hecha efectiva a través del procedimiento previsto en el Decreto 1800 de 1994 por cuanto no era procedente su aplicación. Aseguró que el incumplimiento no fue supuesto sino que realmente ocurruió, pues la mercancía llegó por fuera del término de vencimiento y registró una diferencia negativa de peso de 2.125 kilos. Destacó que en el cabotaje se impone una sanción por incumplir el régimen, procediendo a hacer efectivo el contrato de seguro bajo el procedimiento establecido para el régimen de tránsito, por lo cual era competencia de la Aduana de partida la recaudación de las pruebas. Invocó el contenido del concepto No. 369 de 2000 de la división de doctrina aduanera de la DIAN, del Decreto 2295 de 1996, la resolución 2450 de 1996,y la resolución 2450 de 1996 y la resolución 2450 de 1997 para concluir que la sanción se hace efectiva a través de la efectividad de la garantía. Advirtió que no existió violación al debido proceso por la existencia de un

procedimiento especial consagrado en el artículo 14 del decreto 2295 de 1996, además descartó la falta de competencia de la administración aduanera de Bogotá, pues está regulada en los decretos 1071 de 1999 y 1265 de 1999 y las resoluciones 1749 de 1999 y 5632 de 1999, agregó que en el aeropuerto no existe división de liquidación y su administración ejerce funciones operativas. Precisó que aunque el artículo 7º de la Resolucion 5634 de 1994 dispuso que la jurisdiccion de la Administracion de Aduanas de Bogotá comprende el territorio del distrito capital y exceptuó al aeropuerto, esta limitación solamente se extiende a las funciones asignadas a la Administración Especial de Servicios Aduaneros del aeropuerto el Dorado. Adujo que el procedimiento descrito en el Decreto 1800 de 1994 no era aplicable en el presente caso, dado que no se trata de la aplicación de una sanción sino de la declaratoria de incumplimiento y la consecuente orden de efectividad de la garantía que amparaba el cumplimiento oportuno de las obligaciones de la empresa transportadora. E.Sentencia de primera instancia. El a quo denegó las pretensiones de la demanda con base en lo siguiente: La sociedad actora no discutió la ocurrencia de la conducta objeto de declaratoria de incumplimiento por parte de la DIAN, consistente en la entrega extemporánea de la mercancía dentro del régimen de cabotaje y la inconsistencia del peso autorizado y el peso reportado. La respectiva operación autorizada por Avianca tenía como fecha máxima para su cumplimiento el 27 de mayo de 1998 y no obstante llegó el día 28 del mismo mes

y año a la ciudad de Cúcuta. Esta información consta en el reporte de operaciones incumplidas en sus términos llevada a cabo por la Jefe del Grupo Ejecutor de Tránsito Aduanero de la DIAN ante su similar de la División de Liquidación de la entidad el 9 de junio de 1998. En cuanto al cargo de violación al debido proceso fue despachado desfavorablemente bajo el criterio de que el Decreto 1800 de 1994 no es aplicable al incumplimiento derivado de la operación de cabotaje sino que el artículo 39 del Decreto 2295 de 1996 señaló las sanciones por no finalización del régimen de transporte multimodal o de cabotaje en el término autorizado por la aduana de partida y reguló lo relativo a declarantes, procedimiento para la solicitud, garantías, finalización e incumplimientos y en relación con el procedimiento para declarar el incumplimiento y para hacer efectiva la garantía el artículo 43 de dicho Decreto dispuso sobre lo concerniente. En la demanda Avianca y Coseguros S.A. no incluyeron nuevos planteamientos que conduzcan a modificar la posición fijada por el Tribunal respecto del debido proceso, restaría advertir que la posibilidad de reducir la multa a que aluden las sociedades actoras tampoco era aplicable en la acutación, dado que forma parte del procedimiento establecido en el citado decreto 1800 de 1994 ajeno a las opreraciones de cabotaje. Al estar claro que dicho procedimiento general no regulaba las sanciones señaladas dentro del régimen de cabotaje, mal puede invocarse sus previsiones dentro del trámite especial que culminó con la expedición de las resoluciones

impugnadas. El cargo sobre incompetencia de la administración aduanera de Bogotá para el conocimiento y sanción de la infracción que originó la efectividad de la garantía se despachó en forma desfavorable en la medida en que la operación de cabotaje partió del aeropuerto El Dorado, por lo que era la administración aduanera de Bogotá la competente para conocer y fallar la infracción ocurrida dentro del régimen, como reiteradamente lo ha precisado el Tribunal de acuerdo con acorde con lo señalado en el artículo 39 del Decreto 1725 de 1997 sobre organización interna y distribución de funciones de la DIAN, y en el 33 del Decreto 1265 de 1999, sobre funciones de la Administración Especial de Servicios Aduaneros Aeropuerto El Dorado. Agregó que aunque se aceptara en gracia de discusión que los Decretos mencionados solo regulan la organización interna y distribución de funciones de la DIAN, el evento de que se decidiera por una dependencia de esa entidad a la que no le corresponde el asunto tampoco generaría nulidad porque el cabotaje es un régimen aduanero que regula el transporte de mercancías cuya disposición esté restringida, por aire o por agua, entre dos puertos o aeropuertos habilitados dentro del territorio nacional y bajo control aduanero. De lo anterior se desprende que la operación de cabotaje no solo se realiza en el puerto de salida, donde se autoriza el envío, sino también en el puerto de recibo a donde debe llegar la mercancía dentro del plazo concedido. Además, el incumplimiento se concreta al recibo de la mercancía en el puerto de destino por fuera de los términos.

El procedimiento que se surtió en la etapa administrativa resulta de conformidad con lo dispuesto en la Resolución 2450 de abril 29 de 1997 al haberse dado informe por la Administración Especial de Cúcuta a la de Servicios Aduaneros del Aeropuerto El Dorado, y al no existir División de Liquidación en la Administración Especial de Servicios Aduaneros del Aeropuerto, la que hace sus veces como aduana de partida es la de Bogotá. De otro lado, ni el Decreto 1725 de 1997 ni el 1265 de 1999 otorgan al Administrador Especial de Servicios Aduaneros del Aeropuerto El Dorado competencia para la declaratoria de incumplimiento del régimen de cabotaje y por ende, tampoco para ordenar la efectividad de la póliza entregada en garantía. Finalmente, la decisión de declaratoria de incumplimiento de la obligación y de efectividad de la garantía fue adoptada por la DIAN, entidad que desde el punto de vista de la organización interna y la distribución de funciones tiene la calidad de superior jerárquico de la División de Liquidación de la Administración Aduanera de Bogotá y de la Administración de Servicios Aduaneros del Aeropuerto El Dorado.

II. RECURSO DE APELACIÓN El juzgador de primera instancia incurre en interpretación errónea del artículo 39 del decreto 2295 de 1996, pero la entiende equivocadamente, ya que del ánalisis de la norma se deduce que el incumplimiento del término autorizado para hacer el cabotaje trae como consecuencia la imposición de una sanción consistente en multa; además la norma contempla la posibilidad de que la sanción se haga

efectiva mediante la exigibilidad de la garantía constituida, se trata de una posibilidad, la expresión gramatical utilizada es “se podrán”, ello no implica que sea la única forma de hacer efectiva la sanción que se imponga siguiendo el procedimiento legal establecido, en el cual se da al interesado la oportunidad de demostrar el cumplimiento de la obligación o de aceptar los cargos obteniendo la rebaja de la multa. El procedimiento seguido por la aduana para hacer efectiva la garantía, sin adelantar previamente el proceso sancionatorio, impidió que el demandante pudiera demostrar las causales de exoneración o acogerse al pago reducido de la multa. En cuanto al parágrafo 2 del artículo 14 del mismo decreto este tambien fue interpretado erroneamente ya que, según la parte demandante la garantía que constituye el transportador tiene como finalidad cubrir para la aduana el riesgo de no poder hacer efectivo el pago de una sanción, por un incumplimiento que puede o no ocurrir, por el contrarío, la garantía que se constituye para el pago de tributos tiene como finalidad asegurar el pago de una obligación que nace al momento de la introducción de la mercancía al territorio aduanero nacional, independientemente del cumplimiento del transportador en el cabotaje. El hecho de llegar la mercancía a su destino final fuera del término del cabotaje no implica su decomiso y por consiguiente podrá ser declarada en una modalidad de importación procediéndose al pago de los tributos que fueron asegurados mediante la garantía. Se concluye que el incumplimiento del transportador en sus obligaciones relativas al cabotaje trae como consecuencia la imposición de sanciones por parte de la

aduana, cuyo pago se garantiza mediante la constitución de una garantía, un seguro que cubre la eventualidad del no pago de la multa por el transportador, pero no lo priva del derecho a efectuar el pago en forma directa para beneficiarse de la reduccion de la multa, consagrada en artículo 2º del decreto 1800 de 1994. La Resolución Reglamentaria 4324 de 1995, no puede entrar a modificar el derecho en virtud del cual se expide (Decreto 2295 de 1996) y éste expesamente dispone que el incumplimiento del transportador en las obligaciones surgidas del régimen de cabotaje se sanciona con la imposición de multa, no con la efectividad de una garantía. De acuerdo con lo anterior, se debe adelantar un proceso sancionatorio para la imposición de la multa, el cual está dispuesto en el Decreto 1800 de 1994, norma que no fue derogada por el Decreto 2295 de 1996 y cuya aplicación obligatoria no puede ser descalificada argumentando que se debe dar aplicación a las Leyes 57 y 153 de 1887 sobre la aplicación de las normas, por cuanto como ya quedó demostrado, se trata de dos procedimientos independientes, uno para la imposición de la sanción, dentro del cual el presunto incumplido tiene la opción legal de aceptar los cargos que se le imputan para obtener una significativa rebaja en la multa (30%); el otro para hacer efectiva la garantía una vez en firme el acto administrativo que impuso la sanción. Respecto de la falta de competencia manifiesta que el Decreto 1725 de 1997, que en forma expresa fija la competencia del Administrador Especial de Servicios

Aduaneros Aeropuerto El Dorado de Bogotá, disponeiendo que “...son funciones del administrador para ejercerlas directamente o a través de organización interna, en el Aeropuerto Internancional el Dorado de Santafé de Bogotá las siguientes: .....”. La norma es clara y expresa cuando dispone que son funciones del administrador que deberá ejercer directamente o a través de su organización interna, la “o” es una disyuntiva, es decir que las funciones de que trata deben ser ejercidas directamente por el administrador en caso de no tener una organización interna a quien delegarlas. En ninguna parte del decreto 1725 de 1997 se confiere la facultad al Administrador de Aduanas del Aeropuerto para delegar sus funciones en otra administración. Es claro que los literales d) y f) del artículo 39 del Decreto 1725 de 1997 disponen que son funciones del Administrador Especial de Servicios Aduaneros Aeropuerto El Dorado de Santafé de Bogotá. “d)..... f) Prevenir, reprimir, investigar y sancionar las infracciones a la legislación aduanera y cambiaria en su jurisdicción, conforme a las normas vigentes....” ALEGATOS DE LAS PARTES En la oportunidad para presentar alegaciones en segunda instancia, la parte demandante insistió en los cargos plasmados en la demanda. La DIAN por su parte, afirma que la Administración en ningun momento ha incurrido en violación a las disposiciones legales, la infraccion aduanera segun la legislacion actual se configura mediante acción u omisión a las reglas para el control de las operaciones de comercio exterior desarrollados por los usuarios,

dentro de una política cuyo objetivo es la protección de la economía y de los consumidores, bajo estos principios se han promulgado los Decretos 2666 de 1984, 1909 de 1992, 1800 de 1994 y el 2685, cuyas caracteristicas consiste en su aplicación al control de importaciónes y exportaciónes, en tal sentido para determinar las infracciones a que haya lugar se requiere adelantar la correspondiente investigación, ceñida al debido proceso . Para declarar el incumplimiento de una obligación de hacer, respaldada con una póliza y en consecuencia ordenar que dicha garantía se haga efectiva, como ocurre en el régimen de tránsito aduanero, el procedimiento es sumario y objetivo ya que solo basta que se realice el riesgo. Al respecto cabe observar que todas pólizas de cumplimiento incluyen la cláusula sobre renuncia al beneficio de excusión. Para el caso en éxamen existe prueba repecto a la observancia por parte de la Administración de todo lo previsto en las normas y en lo referente a la debida aplicación de la Resolucion 4324 de 1995. En cuanto a la exigencia del cumplimiento de las obligaciones que se pacten para el cumplimiento del régimen de tránsito aduanero, no existe duda que la Administración debe extender al máximo su control, dadas las caracteristicas de tales operaciones.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA El punto central del presente caso gira alrededor de establecer si la Administración Especial de Servicios Aduaneros del Aeropuerto El Dorado de Bogotá tiene o no competencia, como aduana de partida, para declarar el incumplimiento del Régimen de Cabotaje y para hacer efectiva la respectiva

garantía, y en caso negativo si la competencia al efecto es de la Administración Especial Aduanera de Bogotá. El artículo 12 del Decreto 2666 de 1984, modificado por el Decreto 2402 de 1991, regula el Tránsito Aduanero y lo define como aquel que permite el transporte de mercancías nacionales o extranjeras de una a otra aduana bajo control aduanero, por lo que son dos modalidades: nacional e internacional, y tiene como caractérística el traslado de mercancías sin el pago de tributos aduaneros. El cabotaje es una de las modalidades de tránsito aduanero; “ Es el régimen aduanero que regula el transporte de mercancías cuya disposición esté restringida, por aire o por agua, entre dos puertos o aeropuertos habilitados dentro del territorio nacional y bajo control aduanero”.(artículo1° del Decreto 2295 de 1996; artículo 375 del Decreto 2685 de 1999) El cabotaje es una especie de cargamento que se transporta de un puerto a otro, por vía marítima o aérea, y a tal actividad, según el artículo 39 de la Resolución 2450 de 1997, expedida por el Director General de la DIAN, corresponde igual tratamiento que el que rige para el tránsito aduanero. De manera que una de las obligaciones de las empresas transportadoras que transportan mercancías sometidas a régimen de tránsito aduanero y/o cabotaje es la entrega oportuna de las mercancías lo cual debe cumplir en forma estricta dentro del plazo que al efecto ha señalado la aduana de partida. Pero, además, en la medida en que transportan mercancías respecto de las cuales no se han

surtido los trámites de nacionalización, y con suspensión de tributos en este caso, la entrega debe hacerse en el lugar que corresponde, depósito habilitado, zona franca, etc., y no en cualquier sitio, obligaciones todas que deben garantizarse mediante una póliza de seguros. En el caso en estudio, verificada la documentación respectiva e inspeccionada la mercancía que había sido transportada por Avianca S.A., en su calidad de usuario aduanero permanente, se encontró que la Aduana de Destino (Cúcuta) dio aviso de llegada de la mercancía por fuera de la fecha límite, que era el 27 de mayo de 1998. Previo el aviso de las razones de hecho y de derecho en que se fundamentó la administración aduanera, y del requerimento de la documentación respectiva se declaró el incumplimiento de las obligaciones inherentes al Régimen de Cabotaje. Al respecto, la parte actora no discute sobre la extemporaneidad en el cumplimiento de su obligación; solo insiste en la falta de competencia de la Administración Aduanera Especial de Bogotá para la expedición de los actos acusados bajo el argumento de que, siendo la aduana de partida la Administración Especial de Servicios Aduaneros de el Aeropuerto El Dorado, correspondía a ésta, y ninguna otra Administración Especial Aduanera, la declaratoria del incumplimiento del régimen de cabotaje. Para declarar no próspero este cargo basta a la Sala revisar las funciones que se atribuyen a la Administración Especial de Servicios Aduaneros del Aeropuerto El Dorado. En efecto, el artículo 33 del Decreto 1265 de 1999 indica que tal

Administración no tiene facultad para expedir actos administrativos que declaren el incumplimiento de regímenes aduaneros.

Dice el mencionado artículo: “Artículo 33: ADMINISTRACIÓN ESPECIAL DE SERVICIOS ADUANEROS AERPUERTO ELDORADO DE BOGOTA. Conforme a las políticas, instrucciones y delegaciones del Director General, son funciones de la Administración para ejercerlas directamente o a través de las Divisiones creadas por este Decreto en el Aeropuerto Internacional ELDORADO de Bogotá, las siguientes: 1.Planear, organizar, dirigir, coordinar y supervisar la ejecución de las funciones pro