CE-25000-23-24-000-2001-00795-01-2003

TRÁNSITO ADUANERO – Cabotaje / RÉGIMEN DE CABOTAJE – Concepto / RÉGIMEN DE CABOTAJE – Obligaciones del transportador / OBLIGACIONES ADUANERAS SUJETAS A GARANTÍA – Procedimiento para hacerlas efectivas no tiene per se carácter sancionatorio / RÉGIMEN DE CABOTAJE – La aduana de partida es la competente para declarar su incumplimiento y ordenar la efectividad de la póliza / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [A]certó el Tribunal al sostener que el incumplimiento del régimen de cabotaje se regía por la Resolución 4324 de 1995 pues como lo puso de presente la Sala en las sentencias que este fallo reitera, el Decreto 1800 de 1994 no era aplicable ya que la efectividad de las garantías no equivale a la imposición de una sanción sino a la declaración de actualización del riesgo por haberse incumplido la obligación amparada, siendo la División de Liquidación de la Aduana de Bogotá la competente para expedir los actos administrativos que declararan el incumplimiento del régimen de cabotaje y hacer efectiva las pólizas.

NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencias Consejo de Estado, Sección Primera, de 4 de julio de 2003, Radicación 25000-23-24-000-2001-00774-01(8676), C.P.

Manuel Santiago Urueta Ayola; de 31 de julio de 2003, Radicación 25000-23-24000-2001-00672-01, C.P. Olga Inés Navarrete Barrero.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil tres (2003) Radicación número: 25000-23-24-000-2001-00795-01

Actor: AEROVIAS NACIONALES DE COLOMBIA AVIANCA S.A. Y

ASEGURADORA COLSEGUROS S.A

Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN Referencia: AUTORIDADES NACIONALES Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 26 de septiembre de 2002, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección A) negó las pretensiones de la demanda en el proceso de nulidad y restablecimiento instaurado contra actos administrativos mediante los cuales la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – Administración Especial de Aduanas de Bogotá (DIAN) declaró el incumplimiento del régimen de cabotaje e hizo efectiva la póliza que lo garantizaba.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El 27 de julio de 2001 AVIANCA S.A. y ASEGURADORA COLSEGUROS S.A., por intermedio de apoderado, formularon la siguiente demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – DIAN: 1.1. Pretensiones 1.1.1. Que se declare nula la Resolución 655-1565 de 27 de septiembre de 1999

por medio de la cual la División de Liquidación de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá declaró el incumplimiento de un régimen de cabotaje e hizo efectiva la póliza global número 645846 expedida el 3 de mayo de 1996 por la Compañía de Seguros Generales de Colombia S.A. «La Nacional,» posteriormente fusionada con ASEGURADORA COLSEGUROS S.A. 1.1.2. Que se declare nula la Resolución 656-2322 de 28 de febrero de 2000 mediante la cual la División de Liquidación de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá resolvió el recurso de reposición manteniendo su anterior resolución. 1.1.3. Que se declare nula la Resolución 6202-4024 de 1° de marzo de 2001 mediante la cual la División Jurídica Aduanera de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá resolvió el recurso de apelación, confirmando en todas sus partes el acto definitivo. 1.1.4. Que como consecuencia de esta declaración de nulidad se declare que AVIANCA S.A. no adeuda suma alguna a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, por concepto de sanciones relativas a los actos administrativos demandados y que no ha incumplido ninguna obligación legal. 1.1.5. Que como consecuencia de la primera declaración, y en caso de haberse pagado la sanción impuesta, se condene a la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público al pago de las sumas generadas por el daño emergente derivado del cumplimiento de la obligación cumplida y el lucro cesante de la actualización de la suma anterior

según el índice de precios al consumidor más el 6% desde el día en que se abone la suma. 1.2. Hechos  AVIANCA S.A. transportó bajo el régimen de cabotaje, mercancías provenientes del exterior, las cuales según la Aduana fueron entregadas en el lugar de destino con fecha posterior al límite, incumpliendo presuntamente el citado régimen. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación El apoderado de la parte actora sostiene que se violaron los artículos 29 de la Constitución Política; 3°, 38 y 165 del CCA; 140, 141 y 142 del CPC; 2° del Decreto 1800 de 1994; 13 y 39 del Decreto 1725 de 1997; 33 del Decreto 1265 de 1999; 17 literal b) de la Resolución 3366 de 1997; 7° de la Resolución 5634 de 1999 de la DIAN; 33 del Decreto 1071 de 1999; 476, 478 y 520 del Decreto 2685 de 1999; los conceptos 80 de 1996 y 104 de 1998 de la DIAN y los artículos 476, 478 y 520 del Decreto 2685 de 28 de diciembre de 1999. Sostiene que la Administración Especial de Aduanas de Bogotá carecía de competencia para expedir los actos acusados pues a la luz del artículo 39, literales d) y f) del Decreto 1725 de 1997, la Administración Especial de Servicios Aduaneros del Aeropuerto El Dorado de Bogotá es la competente para investigar y sancionar las infracciones a la legislación aduanera que ocurran en su

jurisdicción. Afirma que en la legislación aduanera no existe norma que otorgue la cláusula general de competencia a la Administración Especial de Aduanas de Bogotá para que pueda sostenerse válidamente que a esta le corresponde ejercer las competencias que no están expresamente asignadas a otra Administración aduanera. Manifiesta que jurídicamente es inadmisible que pueda existir dualidad de competencias en el Aeropuerto El Dorado porque la Administración Especial de Aduanas que allí funciona no es una División de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá, sino una Administración de la misma categoría. Afirma que según los artículos 165 del CCA y 140 a 142 del CPC la falta de jurisdicción y competencia constituye causal de nulidad de los actos que en esta ocasión se demandan. Sostiene que al expedir los actos acusados la entidad demandada violó el debido proceso, ya que inobservó el procedimiento sancionatorio para la imposición de sanciones y multas previsto en el artículo 2º del Decreto 1800 de 1994, con lo que, de contera, privó a la actora del derecho de aceptar los hechos al contestar los cargos y de ese modo obtener la reducción del 30% del monto de la multa imponible, según lo preceptúa su inciso tercero. Por otra parte, expresa que cuando se expidió la Resolución que resolvió el recurso de apelación ya se encontraba vigente el Decreto 2685 de 1999, que derogó el Decreto 2295 de 1996 en que se fundamentó la declaración de incumplimiento del régimen de cabotaje y la efectividad de la garantía, y que en observancia del

principio de favorabilidad previsto en el artículo 520 del Decreto 2685 de 1999 le era aplicable por ser la norma más favorable al no contemplar la conducta investigada como sancionable. Al efecto cita el tenor literal del referido precepto que a la letra dice: «Si antes de que la autoridad aduanera emita el acto administrativo que decide de fondo, se expide una norma que favorezca al interesado, la autoridad aduanera deberá aplicarla obligatoriamente, aunque no se haya mencionado en la respuesta al Requerimiento Especial Aduanero.» Señala que como el cabotaje es una modalidad autónoma e independiente del Tránsito Aduanero y como la legislación nueva (Decreto 2685 de 1999) no contempla una sanción especial para el incumplimiento del régimen de cabotaje, no es dable hacer aplicación extensiva de las normas que regulan el tránsito aduanero ya que la analogía se encuentra prohibida expresamente por el artículo 476 del Decreto 2685 de 1999.

II. LA CONTESTACIÓN El apoderado de la DIAN se opuso a la demanda por considerar que en la expedición de los actos acusados se observaron todos los elementos esenciales para su validez y eficacia, y que la actuación administrativa se adelantó con estricta sujeción al debido proceso.

Expresó que el Decreto 1800 de 1994 no era aplicable pues según lo preceptuado en el parágrafo 2º del artículo 14 del Decreto 2295 de 1996 y en la Resolución 2450 de 1997, la declaración de incumplimiento de una obligación garantizada mediante póliza de cumplimiento se rige por el procedimiento especial previsto en

la Resolución 4324 de 1995. Sostuvo que los actos administrativos demandados no impusieron sanción alguna sino que declararon el incumplimiento de la obligación garantizada y ordenaron hacer efectiva la póliza. De otra parte, señaló que entre las funciones asignadas a la Administración Aduanera del Aeropuerto El Dorado no está la de expedir los actos administrativos que declaren el incumplimiento de las obligaciones garantizadas y ordenen hacer efectivas las pólizas. Dicha Administración ejerce funciones operativas y por ello carece de una División de Liquidación. El artículo 36 del Decreto 1909 de 1992 dispone que a los aspectos aduaneros no regulados para las operaciones de cabotaje les serán aplicables las disposiciones establecidas para el tránsito aduanero. De ahí que conforme al artículo14, parágrafo 2º ibídem la División de Liquidación de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá sea la competente para declarar el incumplimiento del régimen de cabotaje. Aclaró que el artículo 7º de la Resolución 5634 de 1994 a cuyo tenor la jurisdicción de la Administración de Aduanas de Bogotá comprende el territorio del Distrito Capital exceptuando las instalaciones del Aeropuerto Internacional El Dorado, debe entenderse a la luz de las funciones asignadas a la Administración Especial de Servicios Aduaneros del Aeropuerto El Dorado. Sostiene que el principio de favorabilidad previsto en el artículo 520 del Decreto 2685 de 1999 tampoco es aplicable a la declaración de incumplimiento del régimen de cabotaje ya que por estar contenida en el capítulo XIV denominado

«procedimiento administrativo para la imposición de sanciones por infracciones aduaneras, la definición de la situación jurídica de la mercancía y la expedición de liquidaciones oficiales.» únicamente es aplicable a dichos procedimientos. Señala que el tránsito aduanero es un régimen que comprende varias modalidades y el cabotaje constituye una de ellas, por lo cual no es cierto que se este haciendo una aplicación extensiva de la ley puesto que es la misma ley la que determina que en lo no regulado se aplique al cabotaje el régimen que regula el tránsito aduanero.

3. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 3.1. La parte actora reiteró los argumentos expuestos en la demanda. 3.2. La entidad demandada insistió en que la actuación administrativa que culminó con la expedición de los actos acusados se ajustó a las leyes, puesto que se aplicaron las normas aduaneras pertinentes y se cumplió a cabalidad con el procedimiento aduanero establecido para el caso, garantizándose el derecho de defensa y el debido proceso.

Reiteró que de acuerdo con las normas procedimentales, sustanciales, estructurales y de competencia que regulan las actuaciones de las autoridades aduaneras, resulta claro que la dependencia competente para declarar el incumplimiento de las obligaciones aduaneras en que incurrió la parte actora era la División de Liquidación de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá.

II. LA SENTENCIA APELADA El a quo denegó las pretensiones de la demanda por considerar que la parte actora no desvirtuó la presunción de legalidad de los actos demandados.

No encontró probado el cargo de violación al debido proceso pues auncuando es cierto que el Decreto 1800 de 1994 estableció un procedimiento para la aplicación de sanciones y multas previstas en la legislación aduanera, también lo es que el Decreto 2295 de 1996, contentivo de normas sobre el régimen de tránsito aduanero nacional, transporte multimodal y cabotaje, es el aplicable por ser la norma especial. Expuso que el artículo 43 del citado Decreto estableció que el procedimiento para declarar y hacer efectivas las garantías otorgadas con ocasión del régimen de transporte aduanero, cabotaje o transporte multimodal se establecería mediante resolución de carácter general de la DIAN y que en tal virtud se expidió la Resolución 2450 de 1997, cuyo artículo 39 dispuso que las garantías constituidas por la empresa transportadora se harían efectivas de conformidad con lo señalado en sus artículos 4 y 21. Por su parte, el artículo 21 de la Resolución 2450 de 1997 dispuso que la Resolución 4324 de 1995 sería aplicable a lo relacionado con la declaración de incumplimiento de las obligaciones aduaneras garantizadas mediante pólizas de cumplimiento y con la efectividad de las garantías. Existiendo un régimen especial aplicable a la declaración de incumplimiento del régimen de cabotaje, no resultaba por tanto aplicable el Decreto 1800 de 1994, que regula en forma general el procedimiento para la imposición de sanciones. El Tribunal también desvirtuó el cargo de incompetencia, pues a su juicio, la declaración de incumplimiento del régimen de cabotaje de la operación que se

inició en el Aeropuerto El Dorado sí correspondía a la División de Liquidación de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá, por no existir División de Liquidación en la Administración Especial de Servicios Aduaneros del Aeropuerto El Dorado, por expresa disposición del parágrafo del artículo 5º del Decreto 1725 de 1997, que señaló que ésta no tendría divisiones. El a quo agregó que desde el punto de vista de la organización interna y la distribución de funciones de la DIAN, la División Jurídica de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá tiene la calidad de superior jerárquico de la División de Liquidación y de la Administración Especial de Servicios Aduaneros del Aeropuerto El Dorado. Por esta razón, sostuvo que si en gracia de discusión se admitiese que se incurrió en falta de competencia, ésta quedaría saneada tras la intervención del superior jerárquico competente para resolver la apelación, lo que llevaría a la convalidación de los actos expedidos por la Aduana Especial de Bogotá. Asimismo desestimó el cargo de violación a la ley por no haberse dado aplicación al principio de favorabilidad pues consideró que según el artículo 520 del Decreto 2685 de 1999 aquella está condicionada a que la autoridad aduanera no haya emitido el acto administrativo que decida de fondo, y en este caso, la actuación ya había concluido con un acto de mérito.

III. EL RECURSO DE APELACIÓN El actor insistió en los cargos por incompetencia y violación del debido proceso que expuso en la demanda.

Reiteró que no existe norma alguna que permita a la Administración de Aduanas

de Bogotá asumir el conocimiento de los asuntos que sucedan en las instalaciones del aeropuerto El Dorado, jurisdicción única de la Administración Especial de Servicios Aduaneros, al tenor de lo preceptuado por el literal a) del artículo 7º de la Resolución 5634 de 1999, amén de que el parágrafo 2º del artículo 14 del Decreto 2295 de 1996, que para la época de los hechos regulaba la operación de cabotaje, asignaba a la Aduana de Partida la competencia para imponer la multa por incumplimiento del régimen de cabotaje. Afirma que en la DIAN sí existe competencia territorial para conocer de los procesos sancionatorios y que así lo prevé el artículo 29 de la Resolución 5644 de 2000. Insiste en el cargo de violación al debido proceso por considerar que ante el incumplimiento por extemporaneidad en la entrega de la mercancía transportada, lo procedente es adelantar el procedimiento para la imposición de multa o de sanción, mas no ordenar la inmediata efectividad de la garantía, como se consideró en el fallo de primera instancia. Al proceder la multa o sanción, se ha debido seguir el procedimiento previsto en el artículo 2° del Decreto 1800 de 1994, el que por lo demás. Resultaba más ventajoso para la actora, puesto que le daba la opción de obtener una rebaja de un 30% de la multa impuesta.

IV. CONSIDERACIONES Consta en los antecedentes allegados que la Jefe del Grupo de Tránsitos

Aduaneros de la Administración Especial de Servicios Aduaneros del Aeropuerto

Internacional El Dorado autorizó el 13 de mayo de 1998 a la empresa transportadora AVIANCA S.A. el régimen de Tránsito aduanero y/o Cabotaje 0067025 para transportar con suspensión de tributos y bajo control aduanero una mercancía consistente en 2 bultos, con peso bruto declarado de 25 kilos y con fecha límite para terminar el régimen autorizado al 14 de mayo de 1998. La Administración de Cúcuta, en calidad de Aduana de Destino, dio aviso a la Aduana de Partida de que la mercancía llegó el 21 del citado mes y año, o sea, extemporáneamente. Consta en la parte motiva de la Resolución 655-1565 de 27 de septiembre de 1999 que por el referido hecho la DIAN declaró incumplida la obligación de finalizar el régimen de cabotaje y ordenó hacer efectiva la póliza. La actora no discute la ocurrencia del hecho que generó la declaración de incumplimiento del régimen de cabotaje. Controvierte el procedimiento que a esos efectos debió seguir la entidad demandada, así como la Aduana a que competía expedir los actos administrativos que declarasen el incumplimiento del régimen de cabotaje y ordenaran hacer efectiva la póliza. En esas condiciones, corresponde a la Sala determinar si la DIAN incurrió en violación del debido proceso y del derecho de defensa porque para declarar el incumplimiento del régimen de cabotaje y ordenar la efectividad de la garantía dicha autoridad estuviera obligada a adelantar el procedimiento para la aplicación de las sanciones previsto en el Decreto 1800 de 1994. Asimismo, establecer si es

cierto o no que la División de Liquidación de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá carecía de competencia para expedir los actos administrativos mediante los cuales declaró el incumplimiento del régimen de cabotaje y ordenó hacer efectiva la garantía; o si, como lo alega la actora, la competencia para expedirlos era de la Administración Especial de Servicios Aduaneros del Aeropuerto El Dorado de Bogotá, como Aduana de partida.  A la declaración de incumplimiento del régimen de cabotaje no le era aplicable el Decreto 1800 de 1994 y no constituye aplicación de sanción.  En virtud de lo preceptuado por el Decreto 2295 de 1996 y por los artículos 4, 21 y 39 de la Resolución 2450 de 1997, a la declaración de incumplimiento del régimen de cabotaje era aplicable el procedimiento previsto en la Resolución 4324 de 1995 para la declaración de incumplimiento de las obligaciones aduaneras garantizadas con pólizas de cumplimiento y la efectividad de las garantías en materia de tránsito aduanero. Esta Sala ya ha tenido oportunidad de consignar su pensamiento acerca de las cuestiones que vuelven a plantearse en el asunto sub-examine, con ocasión de acciones de nulidad y restablecimiento contra actos de la DIAN, sustentados por la actora en los mismos cargos que alega en el caso presente. Al pronunciarse sobre la normativa aplicable a la declaración de incumplimiento del régimen de cabotaje, la Sala en diversas providencias ha dejado claramente definido que la declaración de incumplimiento del régimen de cabotaje no se regía

entonces por el Decreto 1800 de 1994 sino por la Resolución 4324 de 1995, norma especial que regula la materia. Así, en sentencia de 4 de julio de 2003 (C.P. Dr. Manuel Urueta Ayola, Radicación 8676), al decidir una acción análoga a la sub-examine, desestimó el cargo que en esta oportunidad vuelve a plantearse, con las consideraciones que resulta pertinente transcribir por resultar enteramente aplicables al caso sub-examine. Dijo entonces la Sala: «El objeto del acto acusado es declarar el incumplimiento del régimen de cabotaje que le fue autorizado a la empresa AVIANCA S.A. y ordenar, en consecuencia, la efectividad de la póliza global en mención en el monto atrás indicado, otorgada por la entonces Compañía de Seguros Generales de Colombia S.A. La Nacional, lo cual resulta concordante con los hechos que sirvieron de fundamento a dicho acto, cuya ocurrencia no ha desvirtuado la parte actora. De modo que no se trató de una sanción ni de liquidación de tributo o derecho alguno. El régimen de cabotaje, según el artículo 128 del Decreto 2666 de 1984, comprende las disposiciones aduaneras que gobiernan el transporte de mercancías cuya circulación esté restringida - por agua o por aire - entre dos (2) puertos o aeropuertos habilitados dentro del territorio nacional bajo control aduanero, para lo cual, atendiendo el artículo 129 ibídem, antes de que se carguen en la nave o aeronave las mercancías a transportar bajo ese régimen, el

transportador presentará a las autoridades aduaneras una declaración que contenga los datos relativos al medio de transporte, la lista de las mercancías, identificándolas por su embalaje, peso, marca y número, y los nombres de los aeropuertos de cargue o descargue. Los hechos ocurrieron el 4 de marzo 1998, fecha en que la mercancía llegó a la Aduana de destino extemporáneamente y con peso mucho menor al despachado, de donde se declaró el incumplimiento del régimen de cabotaje en comento, estando vigente la Resolución 4324 de 10 de agosto de 1995, expedida por el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales, en uso de sus facultades legales y en especial de las conferidas por los literales c) y f) del artículo 13 del Decreto 2117 de 1992, a fin de modificar el artículo 41 de la Resolución 1794 de 1993, “Por la cual se establecen los plazos, modalidades y condiciones en que deben otorgarse las garantías que respalden obligaciones aduaneras”. La modificación se circunscribe al artículo 41 de esta resolución, que precisamente regula el procedimiento para la efectividad de las pólizas en mención, disponiendo al efecto, y en lo que interesa al sub lite, lo siguiente: «ARTÍCULO PRIMERO.- Modifícase el artículo 41 de la Resolución 1794 de 1993, el cual quedará así: ARTíCULO 41.- Efectividad de las garantías. La División de Liquidación de la Administración de Impuestos y Aduanas correspondiente o la que haga sus veces, declarará de oficio, mediante resolución motivada, el incumplimiento de las

obligaciones aduaneras respaldadas con garantía bancaria o de compañía de seguros, previa recepción del expediente que contenga las pruebas correspondientes remitido por la División competente de la Administración de Impuestos y Aduanas donde ocurrieron los hechos y de la fotocopia autenticada de la garantía, enviada por la dependencia donde repose el original de la misma, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes al recibo de tales documentos, sin perjuicio de las sanciones disciplinarias a que hubiere lugar. En todo caso, en la misma providencia se declarará la obligación incumplida, se ordenará la efectividad de la garantía y se determinará la obligación de pagar la suma líquida de dinero con la cual se afecta la garantía. Este acto administrativo deberá notificarse al garante y al tomador de la garantía, conforme a lo dispuesto en los artículos 98 y siguientes del Decreto 1909 de 1992. En el mismo acto deberá ordenarse, una vez el mismo se encuentre ejecutoriado, la remisión de copia o fotocopia debidamente autenticada a la dependencia donde reposa el original de la garantía para que, con fundamento en dicho acto, se envíe el original de la garantía a la Subdirección o a la División de Cobranzas, según sea el caso, o a la dependencia que haga sus veces en la Administración de Impuestos y Aduanas correspondiente, con el objeto de hacer efectivo el cobro de la obligación por vía de jurisdicción coactiva. Contra la providencia que declare el incumplimiento de la obligación aduanera afianzada y ordena la efectividad de la garantía, podrán

interponerse los recursos de reposición y apelación dentro de los cinco (5) días hábiles a su notificación.» Como se observa, la finalidad de dicho procedimiento es principalmente la de hacer efectiva la póliza de cumplimiento que ampara una obligación aduanera sometida a garantía, independientemente de la actuación que deba adelantarse por hechos que eventualmente sean constitutivos de falta administrativa o infracción de norma aduanera. Así se señala en el artículo transcrito, en cuanto hace la salvedad de que el procedimiento debe desarrollarse “sin perjuicio de las sanciones disciplinarias a que hubiere lugar”, cuya legalidad fue examinada por la Sala en sentencia de 11 de octubre de 2001 (Expediente 6342, Consejero Ponente doctor Manuel Santiago Urueta Ayola) De allí que el artículo 21, inciso segundo, de la Resolución 2450 de 1997, remite a aquella resolución para efectos de declarar el incumplimiento y ordenar la efectividad de la póliza en casos como el examinado, al señalar que se «enviará dentro del día hábil siguiente el informe de los hechos acompañado de las pruebas recaudadas, al Jefe de la División Operativa de la Aduana de Partida para que adelante el procedimiento establecido en la Resolución 4324 de 1995.» De lo anterior se infiere que el objeto de los actos acusados corresponde a la materia de que se ocupa la Resolución 4324 de 1995, a la vez distinta de la materia regulada en el artículo 2º (intitulado Procedimiento para la aplicación de sanciones y multas previstas en la legislación aduanera ) del Decreto 1800 de 1994,

toda vez que la de aquélla, como está dicho, corresponde al procedimiento para hacer efectivas las garantías que deben otorgarse en los asuntos aduaneros, lo cual no tiene per se carácter sancionatorio, sino de previsión y amparo de los riesgos que pueden afectar los intereses del Estado en las operaciones relativas a tales asuntos; mientras que el contenido del artículo 2º del precitado Decreto 1800 de 1994, corresponde específicamente a la acción sancionatoria que está a cargo de las autoridades aduaneras, la cual está dirigida a reprimir las conductas y omisiones que constituyan falta administrativa o infracción de las normas aduaneras, independientemente de que existan obligaciones aduaneras sujetas a garantía.» En sentencia de 31 de julio de 2003 (C.P. Dra. Olga Inés Navarrete Barrero, Radicación 8955) ahondó sobre esta temática en los siguientes términos: «En cuanto al cargo de falta al debido proceso, se encuentra que el no cumplimiento del régimen de cabotaje dentro del término señalado por la Aduana de partida amerita la declaratoria de dicho incumplimiento y, consecuentemente, la de la efectividad de la garantía mediante el procedimiento dispuesto en la Resolución 2450 de 1997, reglamentaria del Decreto 2295 de 1996. El que dicho incumplimiento acarreara, además, imposición de multa, no implica que la declaratoria del siniestro y la consecuente efectividad de la garantía debieran igualmente tramitarse previa actuación regulada por el Decreto 1800 de 1994, como para que se justificara el planteamiento de la parte demandante en el

sentido de que debía adelantarse toda una actuación administrativa tendiente a la imposición de una multa para luego sí hacer la declaratoria de siniestro y la consecuente efectividad de la garantía, pues el mencionado Decreto 1800 unifica los procedimientos en materia aduanera en lo que respecta a la definición de la situación jurídica de las mercancías aprehendidas (artículo 1), para la aplicación de sanciones y multas (artículo 2), para proferir liquidaciones oficiales de corrección o de revisión de valor (artículo 3) y, como es obvio, no regula procedimiento alguno para la expedición de actos como los demandados, en los cuales se declara el incumplimiento del Régimen de Cabotaje (siniestro) y, como consecuencia, ordena la efectividad de la póliza. Por lo tanto, el procedimiento que echa de menos la parte actora, descrito en el Decreto 1800 de 1994 con la etapa de formulación de pliego de cargos, no resultaba aplicable al tipo de decisiones demandadas, pues, como reiteradamente lo ha plasmado esta Sección, la efectividad de garantías no implica el diligenciamiento de todo un trámite administrativo. De manera que siendo que la declaratoria del siniestro, en este caso el incumplimiento del término señalado por la Aduana de partida en el régimen de cabotaje, no constituye propiamente una sanción de las que se imponen por la comisión de faltas aduaneras, sino, simplemente, la declaración de que el hecho garantizado no se efectuó o se efectuó tardíamente, no debía la administración aduanera adelantar toda una actuación

administrativa regulada por el Decreto 1800 de 1994.»  Según la Resolución 4324 de 1995 la División de Liquidación de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá es la competente para declarar el incumplimiento del régimen de cabotaje y hacer efectiva la póliza. En la ya citada sentencia de 31 de julio de 2003 la Sección también se pronunció sobre la alegada incompetencia de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá para expedir los actos acusados. Al desestimar el cargo que afirmaba que la Administración Especial de Servicios Aduaneros del Aeropuerto El Dorado era la competente por tener la calidad de Aduana de Partida, la Sala expuso los siguientes razonamientos: «Para declarar no próspero este cargo basta a la Sala revisar las funciones que se atribuyen a la Administración Especial de Servicios Aduaneros del Aeropuerto El Dorado. En efecto, el artículo 33 del Decreto 1265 de 1999 indica que tal Administración no tiene facultad para expedir actos administrativos que declaren el incumplimiento de regímenes aduaneros. ... Como se observa, la competencia señalada a la Administración Especial de Servicios Aduaneros del Aeropuerto El Dorado de Bogotá difiere de la que se asigna a las demás Administraciones Especiales de Aduanas en la medida en que se encuentra prevista para brindar la atención directa que necesita el usuario y para ejercer funciones operativas y