CE-25000-23-24-000-2001-0120-01(2741)-2001

NULIDAD ELECCIÓN DE PERSONERO - No invalida la elección el hecho que el Concejo estudie en esa sesión asunto para el que no tenía competencia / ELECCIÓN DE PERSONERO - No genera nulidad de la elección que el Concejo estudie en esa sesión asunto para el que no tenía competencia / CONCEJO MUNICIPAL - Sesiones ordinarias, extraordinarias y especiales / PERSONERO MUNICIPAL - No invalida la elección que en esa sesión Concejo estudie asunto para el que no tenía competencia De conformidad con el artículo 24 de la Ley 136 de 1994, toda reunión de miembros del concejo que con el propósito de ejercer funciones propias de la corporación, se efectúe por fuera de las condiciones legales o reglamentarias, carecerá de validez y los actos que realicen no podrá dársele efecto alguno. Luego de verificarse la elección del Señor Germán Roberto Gutiérrez Roa como Personero Municipal de Mosquera y con base en la opinión del asesor jurídico del Concejo Municipal, el proyecto de Acuerdo que pretendía someterse a consideración de la plenaria fue archivado, sin que alcanzara a ser estudiado, al advertirse que el período de sesiones en el que en ese momento se encontraba la corporación era exclusivo para su instalación y para la elección de funcionarios. El hecho de que en la sesión del Concejo Municipal de Mosquera en la que se verificó la designación acusada se hubiese incluido en el orden del día el estudio de un proyecto de Acuerdo, que finalmente no fue considerado, no le otorga el carácter de ordinaria o extraordinaria a una sesión que, por celebrarse dentro de

los primeros diez días del mes de enero correspondiente a la iniciación de un nuevo período constitucional, la ley le asigna ese objeto específico. Por lo anterior, de probarse que en la sesión del 8 de enero de 2001 el Concejo Municipal de Mosquera incluyó en el orden del día y estudió un asunto para el que legalmente no tenía competencia, a lo sumo podría invalidar la actuación surtida fuera de esa competencia, pero no aquélla para la cual esa corporación estaba autorizada, esto es, la elección del Personero de ese Municipio. De esa forma, la legalidad del acto de elección no está condicionada a la legalidad del trámite y de la aprobación de otros actos que cursen en las sesiones del Concejo Municipal y no puede estarlo, por cuanto aquél constituye una actuación autónoma e independiente de las demás.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: DARÍO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D. C., treinta (30) de noviembre de dos mil uno (2001).

Radicación número: 25000-23-24-000-2001-0120-01(2741)

Actor: ORLANDO LOZANO RAMÍREZ Demandado: PERSONERO DEL MUNICIPIO DE MOSQUERA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia dictada el 9 de agosto de 2001 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante la cual negó la pretensión de nulidad del nombramiento del Señor Germán Roberto Gutiérrez

Roa como Personero del Municipio de Mosquera (Cundinamarca).

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA A.- LAS PRETENSIONES.- El Señor Orlando Lozano Ramírez, actuando en su propio nombre y en ejercicio de la acción de nulidad de carácter electoral, pretende que se declare la nulidad del acto de elección, incluido el de la declaratoria de la misma, del Señor Germán Roberto Gutiérrez Roa como Personero del Municipio de Mosquera para el período 2001 - 2003, proferido el 8 de enero de 2001 por el Concejo de ese Municipio. Como consecuencia de lo anterior, solicita se ordene al Concejo Municipal de Mosquera la realización de una nueva elección de Personero

Municipal. B.- LOS HECHOS.- Como fundamento de las pretensiones el demandante expone, en síntesis, los siguientes hechos: 1º. El Concejo Municipal de Mosquera incluyó en el orden del día de la sesión del 8 de enero de 2001 el trámite en plenaria de un proyecto de Acuerdo presentado por el Alcalde Municipal cuyo objeto era que esa corporación le otorgara facultades para contratar. 2°. La sesión del 8 de enero de 2001, en cuyo orden del día coincidieron la elección del Señor Germán Roberto Gutiérrez Roa como Personero Municipal de Mosquera y la consideración en plenaria del citado proyecto de Acuerdo, fue convocada y realizada por fuera de las facultades y competencias de esa corporación, si se tiene en cuenta que las sesiones de los diez primeros días del mes de enero del inicio del período de tres años de los concejos municipales no son ordinarias, pues sólo pueden destinarse a su instalación y

a la elección de funcionarios. 3°. Aquella reunión es completamente inválida, incluido el acto de elección del Personero Municipal, pues hace parte de una cadena de sesiones viciadas de nulidad por estar inescindiblemente vinculadas al trámite del citado proyecto de acuerdo, sin que se hubiera convocado a sesiones extraordinarias y sin que los diez primeros días del mes de enero de 2001 correspondieran a un período de sesiones ordinarias. 4º. En vista de que durante el desarrollo de la aludida sesión se presentó discusión en torno a la interpretación del artículo 24 de la Ley 136 de 1994 que regula la invalidez de las reuniones del Concejo Municipal, el Presidente de esa corporación revocó o declaró inexistente el trámite del proyecto de acuerdo debatido, razón por la cual también son inexistentes los actos de elección del Señor Germán Roberto Gutiérrez Roa como Personero Municipal de Mosquera y su declaración como tal. C.- NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN.- El demandante invoca la violación de los artículos 312 y 313, numerales 3° y 8°, de la Constitución Política y 23, 24 y 35 de la Ley 136 de 1994 con fundamento en los argumentos que se resumen así: 1º. En virtud de lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley 136 de 1994, la inclusión del trámite de un proyecto de acuerdo en el orden del día de la sesión del Concejo Municipal de Mosquera efectuada el 8 de enero de 2001 vició de nulidad los actos allí realizados, incluyendo los de elección y la declaración de

la elección de Personero Municipal -no obstante que para estos últimos si tenía competencia-, pues, de conformidad con el artículo 35 de la misma ley, en los primeros diez días del mes de enero correspondiente a la iniciación del período constitucional de esa corporación no pueden realizarse sesiones ordinarias o extraordinarias, dado que tal período está expresamente destinado a la instalación del Concejo Municipal y a la elección de funcionarios. 2°. Se desconoció el artículo 23 de la Ley 136 de 1994 que regula el período de sesiones de los concejos municipales, pues como el Alcalde Municipal de Mosquera no convocó al Concejo de ese Municipio a sesiones extraordinarias en los primeros diez días del mes de enero de 2001 a esa corporación no le era permitido someter a su consideración un proyecto de acuerdo por fuera de las competencias establecidas para ese especial período de reuniones. 3°. De conformidad con las anteriores disposiciones y con el artículo 312 de la Constitución Política las sesiones ordinarias de los concejos municipales no pueden realizarse en enero, pues de lo contrario las facultades de estas corporaciones, como ocurre con las consagradas los numerales 3° y 8° del artículo 313 de la Carta Política, se ejercerían por fuera de las condiciones legales.

2. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, negó las pretensiones de la demanda.

Para adoptar esa decisión el Tribunal no observó irregularidad alguna en el trámite de la elección acusada, pues, consideró que, de conformidad con el artículo 24 de la Ley 136 de 1994, la elección de funcionarios por parte del

Concejo Municipal, tanto en su trámite como en sus efectos, es independiente de la discusión y de la aprobación de los diferentes proyectos de acuerdo que se sometan a su consideración, por tratarse de competencias diversas. Es decir que la invalidez de una sesión respecto del trámite de un proyecto de Acuerdo no comporta sino la invalidez del mismo y de las proposiciones que se hayan efectuado en relación con él. Igualmente aduce que la elección del Personero Municipal de Mosquera se efectuó conforme lo disponen los artículos 24 y 170 de la Ley 136 de 1994, esto es, dentro de los primeros diez días del mes de enero correspondiente a la iniciación del período constitucional del Concejo de ese Municipio. 3.- EL RECURSO DE APELACION El demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia del Tribunal. Como sustento de su inconformidad, además de ratificar lo expuesto en la demanda, manifiesta, en resumen, lo siguiente: 1°. Es inexistente o inválida la elección del Señor Germán Roberto Gutiérrez Roa como Personero Municipal de Mosquera, pues para llegar a esa conclusión basta con advertir la constancia dejada por la Secretaria del Concejo de ese Municipio en el acta número 006 correspondiente a la sesión del 8 de enero de 2001 de esa corporación, en la cual se lee: “NOTA DE LA SECRETARÍA: De acuerdo con la proposición aprobada en sesión del día 9 de enero de 2001, las proposiciones plasmadas en la presente acta carecen de validez”. En efecto, comoquiera que toda elección lleva implícita la proposición del candidato, la proposición del Señor Gutiérrez Roa

efectuada en aquélla fecha es inválida y, por ende, su posterior elección como Personero Municipal. 2°. No habiendo convocatoria a sesiones extraordinarias, el Concejo Municipal de Mosquera no podía convertir los diez primeros días del mes de enero de 2001 -destinados exclusivamente a su instalación y a la elección de funcionarios y no a sesionesen período de sesiones ordinarias, como en efecto lo hizo con el trámite que otorgó, en dos debates, a un proyecto de acuerdo presentado por el Alcalde Municipal, contexto dentro del cual se realizó la elección demandada. Finalmente, agrega que en la elección del Personero Municipal de Mosquera se violó el debido proceso administrativo consagrado en el artículo 29 de la Constitución Nacional, pues se realizó fuera de las condiciones legales. 4.- ALEGATOS Dentro de la oportunidad señalada en el artículo 251 del Código Contencioso Administrativo para presentar alegatos de conclusión, las partes no allegaron escrito alguno. 5.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO El Procurador Séptimo Delegado ante el Consejo de Estado en su concepto de fondo solicita que se confirme la sentencia de primera instancia apelada. En primer lugar advierte que -aunque el cargo formulado no corresponde a una transgresión procesal, sino a la naturaleza de la sesión en que la elección acusada se efectuó- desde su aspecto procedimental las actuaciones relativas a la elección del Personero Municipal de Mosquera se acomodan perfectamente a las exigencias contenidas en el artículo 35 de la Ley 136 de 1994, por cuanto se produjeron en una reunión del Concejo de ese Municipio realizada dentro de los

diez primeros días del mes de enero del período constitucional 2001 - 2003 y previo señalamiento de la fecha acordada para la escogencia. Considera que, de conformidad con la ley, las sesiones de los concejos municipales sólo pueden ser ordinarias o extraordinarias, y de ello depende que las decisiones que allí se adopten sean de una u otra naturaleza, pues son las sesiones las que le otorgan el carácter de ordinarias o extraordinarias a las deliberaciones y no a la inversa. En ese orden de ideas, afirma que, según el artículo 23 de la Ley 136 de 1994, el primer período de sesiones de un nuevo Concejo Municipal empieza el 2 de enero posterior a su elección y el hecho de que, de acuerdo con el artículo 35 de la misma ley, en los diez primeros días de ese mes tenga que elegir funcionarios e instalarse no significa que las sesiones cambien su naturaleza, pues éstas siguen siendo ordinarias con un objetivo específico; situación que también se presenta con las sesiones del tercer período que, según el primero de los artículos citados, deben destinarse prioritariamente al estudio del presupuesto municipal. II.- CONSIDERACIONES En este proceso se pretende la declaración de nulidad del acto mediante el cual se declaró la elección del Señor Germán Roberto Gutiérrez Roa como Personero del Municipio de Mosquera para el período 2001 - 2003 contenido en el Acta número 006 correspondiente a la sesión del 8 de enero de 2001 del Concejo Municipal. Como causa para pedir la nulidad se aduce que la sesión del Concejo Municipal de Mosquera en la que se verificó la elección acusada es inválida en su totalidad

por haberse incluido en el orden del día y discutido durante su desenvolvimiento un proyecto de Acuerdo como si se tratara de una sesión ordinaria, siendo que los primeros diez días del mes de enero correspondiente a la iniciación del período constitucional de un nuevo concejo municipal no corresponden ni a sesiones ordinarias ni extraordinarias, pues, de conformidad con el artículo 35 de la Ley 136 de 1994, deben destinarse exclusivamente a la instalación de esa corporación y a la elección de funcionarios. Así mismo, afirma que en vista de que durante la aludida sesión el Presidente del Concejo Municipal de Mosquera revocó el trámite del proyecto de acuerdo debatido, el acto de elección del Señor Germán Roberto Gutiérrez Roa como Personero de ese Municipio es igualmente inválido. El Tribunal denegó las pretensiones de la demanda. El demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia del Tribunal. Siendo así, se trata de averiguar si el acto de elección impugnado se expidió conforme a derecho, previo análisis acerca de si la sesión del Concejo Municipal de Mosquera en la que se verificó tal designación es inválida en su totalidad por haberse incluido en el correspondiente orden del día un asunto que, según el demandante, es propio de las sesiones ordinarias y no del período de sesiones en el que se efectuó tal reunión. Al respecto, debe tenerse en cuenta que, de conformidad con el artículo 24 de la Ley 136 de 1994, toda reunión de miembros del concejo que con el propósito de ejercer funciones propias de la corporación, se efectúe por fuera de las condiciones legales o reglamentarias, carecerá de validez y los actos que realicen

no podrá dársele efecto alguno. Ocurre que en el orden del día de la sesión del 8 de enero de 2001 del Concejo Municipal de Mosquera se incluyó no sólo la elección del Personero Municipal (punto 2), sino, además, el estudio de proyectos de Acuerdo para debate de la plenaria -en realidad sólo del proyecto de Acuerdo que pretendía conceder facultades al Alcalde Municipal de Mosquera para contratar administrativamente- (punto 4), según consta en el Acta número 006 correspondiente a la sesión de esa fecha (folios 184 a 206). Sin embargo, luego de verificarse la elección del Señor Germán Roberto Gutiérrez Roa como Personero Municipal de Mosquera y con base en la opinión del asesor jurídico del Concejo Municipal, el proyecto de Acuerdo que pretendía someterse a consideración de la plenaria fue archivado, sin que alcanzara a ser estudiado, al advertirse que el período de sesiones en el que en ese momento se encontraba la corporación era exclusivo para su instalación y para la elección de funcionarios. Como consecuencia de lo anterior, el Presidente del Concejo Municipal de Mosquera manifestó “Entonces me voy a permitir presentar una proposición, en el sentido de revocar las proposiciones aprobadas por esta corporación, igualmente el primer debate que la comisión accidental se nombró para dar trámite al proyecto de acuerdo de concederle las facultades al alcalde”, propuesta que, según consta en el Acta número 006 de 2001, fue aprobada por unanimidad (punto 5 del orden del día). El artículo 23 de la Ley 136 de 1994, que consagra el período de sesiones de los concejos municipales, dispone: “Artículo 23.- Período de sesiones. Los concejos de los

municipios clasificados en categorías especial, primera y segunda, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio y máximo una vez por día, seis meses al año, en sesiones ordinarias así: a) El primer período será en el primer año de sesiones, del dos de enero posterior a su elección, al último día del mes de febrero del respectivo año. El segundo y tercer período de sesiones tendrá como primer período el comprendido entre el primero de marzo y el treinta de abril; b) El segundo período será del primero de junio al último día de julio, y c) El tercer período será del primero de octubre al treinta de noviembre, con el objetivo prioritario de estudiar, aprobar o improbar el presupuesto municipal. Los concejos de los municipios clasificados en las demás categorías, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio, cuatro meses al año y máximo una vez (1) por día así: febrero, mayo, agosto y noviembre. Si por cualquier causa los concejos no pudieran reunirse ordinariamente en las fechas indicadas, lo harán tan pronto como fuere posible, dentro del período correspondiente. Parágrafo 1.- Cada período ordinario podrá ser prorrogado por diez días calendario más, a voluntad del respectivo concejo. Parágrafo 2.- Los alcaldes podrán convocarlos a sesiones extraordinarias en oportunidades diferentes, para que se ocupen exclusivamente de los asuntos que se sometan a su consideración.” De manera que es la ley la que otorga el carácter ordinario o extraordinario a las sesiones de los concejos municipales, pues del texto de la norma transcrita no se

desprende que la naturaleza de tales reuniones dependa de los asuntos que sean sometidos a consideración de esas corporaciones o que simplemente se incluyan en el orden del día de sus debates. Así, para los concejos de municipios de categoría especial, primera y segunda son sesiones ordinarias las correspondientes a los meses de enero y febrero (éstos sólo en el primer año del período constitucional), marzo, abril, junio, julio, octubre y noviembre y para los de municipios de tercera, cuarta, quinta y sexta categoría las relativas a los meses de febrero, mayo, agosto y noviembre. Respecto de las sesiones extraordinarias el mismo artículo transcrito prevé, en su segundo parágrafo, que éstas corresponden a las convocadas por los Alcaldes en oportunidades diferentes a las anteriores, para que los concejos municipales “se ocupen exclusivamente de los asuntos que se sometan a su consideración”. En ese orden de ideas, el hecho de que en la sesión del Concejo Municipal de Mosquera en la que se verificó la designación acusada se hubiese incluido en el orden del día el estudio de un proyecto de Acuerdo, que finalmente no fue considerado, no le otorga el carácter de ordinaria o extraordinaria a una sesión que, por celebrarse dentro de los primeros diez días del mes de enero correspondiente a la iniciación de un nuevo período constitucional, la ley le asigna ese objeto específico. Ciertamente, los artículos 35 y 170 de la Ley 136 de 1994 señalan: “Artículo 35.- Elección de funcionarios. Los concejos se instalarán y elegirán a los funcionarios de su competencia en los primeros diez días del mes de enero correspondiente a la iniciación

de sus períodos constitucionales, previo señalamiento de fecha con tres días de anticipación. En los casos de faltas absolutas, la elección podrá hacerse en cualquier período de sesiones ordinarias o extraordinarias que para el efecto convoque el alcalde. Siempre que se haga una elección después de haberse iniciado un período, se entiende hecha sólo para el resto del período en curso.” “Artículo 170.- Elección. A partir de 1995, los personeros serán elegidos por el concejo municipal o distrital, en los primeros diez (10) días del mes de enero del año respectivo, para períodos de tres años, que se iniciarán el primero de marzo y concluirán el último día de febrero. Parágrafo.- Los personeros municipales o distritales elegidos a la vigencia de la Ley 136 de 1994, concluirán su período el 28 de febrero de 1995.” Es decir que para los concejos de municipios de categoría especial, primera y segunda las elecciones de funcionarios se realizan durante el período de sesiones ordinarias, pues, según los artículos 23, 35 y 170 de la Ley 136 de 1994, debe entenderse que los primeros diez días del mes de enero correspondiente a la iniciación de sus períodos constitucionales son reuniones de esa naturaleza, dado que se incluyen en el primer período de sesiones ordinarias que comprende los meses de enero y febrero del primer año de labores. Todo lo cual permite concluir que los concejos de dichos municipios durante ese período no sólo podrán ejercer las competencias que ordinariamente les asigna la ley, sino las que especialmente establecen los dos últimos artículos citados. No obstante, no ocurre lo mismo con los concejos de los municipios clasificados

en las demás categorías, cuyas sesiones ordinarias sólo pueden realizarse en los meses de febrero, mayo, agosto y noviembre. Así, sólo en relación con estas corporaciones puede entenderse que las reuniones que se desarrollen durante los primeros diez días del mes de enero correspondiente a la iniciación de sus períodos constitucionales -en las que sólo es posible la instalación del concejo municipal y la elección de funcionarios en los términos previstos en los artículos 35 y 170 de la Ley 136 de 1994son sesiones de naturaleza especial, pues, según lo previsto en el artículo 23 de la misma ley, no pueden catalogarse como ordinarias ni como extraordinarias. Por lo anterior, de probarse que en la sesión del 8 de enero de 2001 el Concejo Municipal de Mosquera incluyó en el orden del día y estudió un asunto para el que legalmente no tenía competencia, a lo sumo podría invalidar la actuación surtida fuera de esa competencia, pero no aquélla para la cual esa corporación estaba autorizada, esto es, la elección del Personero de ese Municipio. Para la Sala es claro que, como lo afirma el Tribunal, la invalidez de los actos de discusión y aprobación de los diferentes proyectos de Acuerdo que se someten a consideración del Concejo Municipal, bien sea porque se discutan fuera de las competencias legales o bien porque su trámite sea expresamente revocado por esa corporación, no tiene por qué afectar la validez de la elección de funcionarios por parte de esa corporación, dado que, en efecto, aunque se realicen en una misma sesión, corresponden a actuaciones totalmente diferentes en su trámite, efectos y regulación y son adelantadas en ejercicio de facultades y competencias igualmente distintas.

De esa forma, la legalidad del acto de elección no está condicionada a la legalidad del trámite y de la aprobación de otros actos que cursen en las sesiones del Concejo Municipal y no puede estarlo, por cuanto aquél constituye una actuación autónoma e independiente de las demás. En ese orden de ideas, si bien en la sesión del 8 de enero de 2001 se dispuso la revocatoria de las proposiciones aprobadas durante la reunión de esa fecha y, por tanto, las mismas son inválidas, lo cierto es que tal invalidez debe entenderse referida únicamente a las proposiciones relacionadas con el proyecto de Acuerdo presentado por el Alcalde. Esa es la intención que se desprende del contenido del Acta número 006 correspondiente a la sesión del 8 de enero de 2001, pues, además de que ninguna objeción se presentó en torno al procedimiento de elección del Personero Municipal que, en gracia de discusión, ameritara su revocatoria, en ella se deja constancia del concepto del Asesor Jurídico de esa corporación en el sentido de que las sesiones de los primeros diez días del mes de enero correspondiente a la iniciación del período constitucional de un nuevo concejo municipal no pueden comprender la discusión de proyectos de Acuerdos, pues deben destinarse exclusivamente a la instalación de esa corporación y a la elección de funcionarios. Finalmente, la Sala advierte que, en su aspecto procedimental, la elección del Señor Germán Roberto Gutiérrez Roa como Personero Municipal de Mosquera se encuentra ajustada a derecho, por cuanto las actuaciones del Concejo de ese Municipio relativas a tal designación se adecuan al trámite establecido en los

artículos 35 y 170 de la Ley 136 de 1994 para el efecto. Lo anterior, por cuanto, de una parte, como la elección se produjo en la sesión del Concejo Municipal de Mosquera realizada el 8 de enero de 2001 ello quiere decir que tuvo lugar dentro de los primeros diez días del mes de enero correspondiente a la iniciación de su período constitucional, tal y como lo ordenan los artículos citados. Y por otra, si bien el artículo 35 de la Ley 136 de 1994 exige que el señalamiento de la fecha de la correspondiente elección debe hacerse con tres días de anterioridad, en el caso en estudio, la fecha para la elección del Personero de ese Municipio se fijó con una anticipación, inclusive, mayor a la exigida, dado que fue señalada en la reunión correspondiente al 2 de enero de 2001, esto es seis días antes de llevarse a cabo tal designación, según consta en el Acta número 002 de ese día (folios 44 a 47). En consideración con todo lo expuesto, se tiene que no se desvirtuó la presunción de legalidad de la elección impugnada. Por consiguiente, se confirmará la sentencia apelada.

III. LA DECISION Por lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A : 1º. Confírmase la sentencia dictada el 9 de agosto de 2001 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B. 2º. Ejecutoriada esta sentencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

MARIO ALARIO MENDEZ REINALDO CHAVARRO BURITICA

Presidente

ROBERTO MEDINA LOPEZ DARÍO QUIÑONES PINILLA

VIRGILIO ALMANZA OCAMPO

Secretario