CE-25000-23-24-000-2001-0233-01(ACU-1004)-2001

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Procedencia para ordenar al Ministerio de defensa Nacional trámite descuentos por nómina a favor de Cooperativa / DESCUENTOS POR NOMINA - Procedencia de la acción de cumplimiento para ordenar su trámite frente al Ministerio de defensa / FUNCIÓN REGLAMENTARIA - No puede exceder límites de lo razonable / DIRECTIVA PERMANENTE DEL MINISTERIO DE DEFENSA - Adolece de reglamentación excesiva que excede límites de función reglamentaria Pretende el actor se ordene al Ministerio de Defensa Nacional, cumpla el artículo 142 de la Ley 79 de 1.988 y ”se proceda a recibir por parte de la demandada, los documentos que consten en obligaciones contraídas por los empleados de esa Institución y el personal de las Fuerzas Militares, a favor de la COOPERATIVA NACIONAL DE RECAUDOS “COONALRECAUDO LTDA” y se efectúen los descuentos correspondientes, mediante LA ASIGNACIÓN DE UN CODIGO PARA EL PROCESAMIENTO DE DATOS” Con claridad se deduce que el Ministerio de Defensa Nacional al expedir la Directiva Permanente No. 008/96, no sólo está desobedeciendo la Carta Política al exigir requisitos adicionales a una actividad que ha sido reglamentada de manera general por medio de la Ley 79 de 1.988, sino que también lo está haciendo con el artículo 142 de dicha ley, pues ha entrado a expedir una reglamentación excesiva, por lo detallada, que sobrepasa las facultades que tiene para facilitar el cumplimiento y entendimiento de la ley. En ella se exige que las obligaciones que asuman los trabajadores o pensionados,

condición que debe ser indiscutible de acuerdo con la correspondiente nómina, consten en títulos suscritos por el deudor, que se acredita con la copia del título valor firmado, y que la acreedora sea una cooperativa de acuerdo con el certificado correspondiente. Pero incluir en el reglamento fechas precisas, particularmente tan distanciadas, para permitir la presentación de las solicitudes, excede los límites de lo razonable y sobretodo de la función reglamentaria que naturalmente tiene la administración después del Presidente de la República. Por lo anteriormente expuesto la Sala revocará la providencia impugnada, y en su lugar se ordenará a la autoridad demandada el cumplimiento de la norma.

NOTA DE RELATORÍA: Mediante providencia de 28 de septiembre de 2001 se negó adición de la sentencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ROBERTO MEDINA LÓPEZ

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil uno (2.001).

Radicación número: 25000-23-24-000-2001-0233-01(ACU-1004)

Actor: COOPERATIVA NACIONAL DE RECAUDOS – CONALRECAUDO LTDA.

Demandado: LA NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL ACCION DE CUMPLIMIENTO Se decide sobre la impugnación presentada por el representante legal de la Cooperativa Nacional de Recaudos – Conalrecaudo -, contra la providencia del 12 de julio de 2.001 proferida por la Sección Primera – Subsección B – del Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, que negó la acción de cumplimiento presentada. ANTECEDENTES El Representante Legal de la Cooperativa Nacional de Recaudos – Coonalrecaudo -, demandó en acción de cumplimiento a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional -, por desatender el artículo 142 de la Ley 79 de 1.988. Hechos.- 1.- El 24 de abril de 2.000, el Gerente de la sociedad Cooperativa Nacional de Recaudos – Coonalrecaudo Ltda. -, le solicitó al señor Ministro de la Defensa Nacional, la autorización para hacer a sus afiliados descuentos por nómina. 2.- Mediante oficio No. 0561/MDIST-029 del 30 de mayo, el Jefe de la División de Informática del Ministerio de Defensa Nacional, le informó que no era posible acceder a su solicitud “por cuanto el Ministerio de Defensa estudia este tipo de solicitudes solo en los primeros quince (15) días del mes de abril de cada año, de conformidad con lo previsto en la Directiva Ministerial No. 008/96” (folio 7). 3.- Manifiesta el actor que “Mediante oficio 4373 del 18 de Septiembre de 2.000, el Gerente de COONALRECAUDO vuelve a solicitar la asignación de un código de descuento de manera formal y argumentando una serie de normas jurídicas por la cual se establece el derecho a efectuar los descuentos del personal del Ministerio de Defensa y de las Fuerzas Militares, haciendo alusión propiamente al artículo 142 de la Ley 79 de 1.988, artículo 149 y 150 del Código Sustantivo de Trabajo y artículo 113 de la Ley 45 de 1.923 entre otros, sin que hasta la fecha se

haya obtenido respuesta”; que “el señor Ministro de Defensa Nacional, se ha abstenido de recibir los DOCUMENTOS que constituyen ACREENCIAS a favor de la COOPERATIVA NACIONAL DE RECAUDOS “COONALRECAUDO LTDA”, por cuanto no tiene código asignado en los equipos de informática de dicha Institución...”, y que “NO ES POTESTATIVO del Ministerio de Defensa Nacional, efectuar o no los descuentos que se soliciten, pues la aplicación de la LEY ES DE OBLIGATORIO CUMPLIMIENTO, por las razones atribuibles a la EFICACIA ADMINISTRATIVA, de las entidades públicas o privadas, luego no puede ser óbice para que se limite el libre ejercicio de los empleados y personal de las Fuerzas Militares, el de obtener beneficios tan fundamentales como el préstamo de dinero en efectivo y los servicios de ASESORIA JURÍDICA para ejercer el derecho a la defensa y otros servicios que voluntariamente deseen adquirir...” (copia textual, folios 2 y 3). 4.- Solicita mediante el ejercicio de la presente acción, se ordene al Ministerio de Defensa Nacional dar cumplimiento al artículo 142 de la Ley 79 de 1.988 y “se proceda a recibir por parte de la demandada, los documentos que consten en obligaciones contraídas por los empleados de esa Institución y el personal de las Fuerzas Militares, a favor de la COOPERATIVA NACIONAL DE RECAUDOS “COONALRECAUDO LTDA.” y se efectúen los descuentos correspondientes, mediante LA ASIGNACIÓN DE UN CODIGO PARA EL PROCESAMIENTO DE DATOS” (copia textual, folio 1). 2.- Contestación.- En la contestación de la demanda, dice el apoderado de la Nación – Ministerio de

Defensa Nacional -, que no es cierto que esa entidad se haya abstenido de recibir los documentos que constituyen acreencias a favor de la Cooperativa “por cuanto como se refleja en copia de oficio de fecha 24 de abril de 2000, radicado en este Ministerio con el No. 8148 de 3 de mayo de 2000, dicha solicitud, solo se ha encaminado a la fecha a crear una posibilidad de ofrecer sus servicios al personal en actividad y en retiro, de las Fuerzas Militares”; que lo solicitado no reúne los requisitos ni las condiciones establecidas, pues ”es necesario, para acceder a semejantes solicitudes, que se permita a la Institución Armada efectuar un estudio pertinente, para el cual, es necesario aportar por parte de la solicitante, toda una documentación que permita evaluar las condiciones y calidades de la entidad, por cuanto se trata de proteger en primera instancia los intereses del personal a su cargo”; que “la solicitud inicial, formulada por la accionante, es decir, la presentada el 24 de abril del 2000, contempla apenas una expectativa, o como ella misma lo menciona, es decir, la posibilidad de ofrecer el servicio a todo el personal en actividad y en retiro de las Fuerzas Militares, lo que impide a la administración pronunciarse de manera definitiva frente a una mera expectativa”, y que en éste caso no se ha cumplido con el requisito de la renuencia, pues “el oficio No.4373 de 18 de septiembre de 2000, no resulta radicado en el Ministerio de Defensa, razón por la cual no se tuvo conocimiento de sus planteamientos” (copia textual, folios 26 y 27). 3.- La providencia impugnada.- Por considerar que la Cooperativa no ha cumplido con los requisitos previamente

establecidos por el Ministerio, para realizar los descuentos, y que la última solicitud mencionada por el actor no había sido conocida por la demandada, la Sección Primera – Subsección B – del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, negó la acción de cumplimiento presentada. 4.- Impugnación.- Inconforme con la decisión proferida por el a quo la impugna el representante legal de la Cooperativa Nacional de Recaudos – Coonalrecaudo –, quien manifiesta que el pagaré-libranza es el único título valor obligatorio para que las Cooperativas hagan los descuentos; que “la Ley 79 de 1988 sobre la legislación Cooperativa, jamás previo o autoriza la expedición de normas adicionales para hacer efectiva la deducción a que hace referencia la Ley, es decir que cuando el Ministerio de Defensa Nacional al expedir la Directiva permanente 008 de 1996 y que se encuentra dentro del expediente a los folios 34 a 51 transgrede la Ley, coloca cortapisas, coarta la libertad de comercio, impide la efectivización del título valor...”; que “es inaudito la aplicación de la Directiva 008 de 1996 que para poder efectuar un descuento que consta en un título valor como lo es el pagaré-libranza a favor de la Cooperativa, se deba esperar hasta los primeros 15 días del mes de Abril de cada año, para que se estudie la posibilidad de asignar el código y así de esta manera efectuar el descuento de la libranza correspondiente...”. CONSIDERACIONES El artículo 87 de la Constitución Política permite que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto

administrativo que otra autoridad se rehúsa a observar y que en caso de prosperar la acción, en sentencia se le ordenará la ejecución del deber omitido. En el caso sub – iudice, mediante escrito del 24 de abril de 2.000, el Gerente de la Cooperativa Nacional de Recaudos – Coonalrecaudo Ltda. – le solicitó al señor Ministro de Defensa Nacional la autorización de los descuentos por nómina. El 30 de mayo mediante oficio No. 0561/MDIST-029, el Jefe de la División de Informática del Ministerio, le informó que no era posible acceder a dicha solicitud, pues esa entidad solo las estudiaba los 15 primeros días del mes de abril de cada año, según la Directiva Ministerial No. 008 de 1.996. Dice el actor que el señor Ministro de la Defensa Nacional se ha abstenido de recibir los documentos que constituyen acreencias a favor de la cooperativa que él representa, “por cuanto no tiene código asignado en los equipos de informática de dicha Institución...”, y que no puede el Ministerio crear requisitos adicionales a los señalados expresamente en la ley. Manifiesta en la contestación de la demanda el apoderado de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional -, que no es cierto que esa entidad se haya abstenido de recibir los documentos que constituyen acreencias a favor de la Cooperativa; que para obtener los mencionados códigos es necesario que el solicitante cumpla con requisitos previamente establecidos, y que en éste caso no se ha cumplido la renuencia, pues “el oficio No.4373 de 18 de septiembre de 2000, no resulta radicado en el Ministerio de Defensa, razón por la cual no se tuvo

conocimiento de sus planteamientos” (copia textual, folios 26 y 27). Pretende el actor se ordene al Ministerio de Defensa Nacional, cumpla el artículo 142 de la Ley 79 de 1.988 y ”se proceda a recibir por parte de la demandada, los documentos que consten en obligaciones contraídas por los empleados de esa Institución y el personal de las Fuerzas Militares, a favor de la COOPERATIVA NACIONAL DE RECAUDOS “COONALRECAUDO LTDA” y se efectúen los descuentos correspondientes, mediante LA ASIGNACIÓN DE UN CODIGO PARA EL PROCESAMIENTO DE DATOS” (copia textual, folio 1). Al respecto, la Sala observa lo siguiente: Carece de razón al apoderado del demandado cuando manifiesta que como no recibió el segundo escrito del actor, donde le solicita expresamente el cumplimiento de la norma, no se ha cumplido el requisito de la renuencia. Y no es así, pues aunque de manera expresa en el escrito del 24 de abril de 2.000 (folio 6) recibido por el Ministro, el actor no solicitaba cumplimiento del artículo 142 de la Ley 79 de 1.988, el Jefe de la División de Informática de esa entidad mediante oficio No. 0561/MDIST-029, comprendió claramente la solicitud, al responder que de acuerdo con la Directiva Ministerial No. 008 de 1.996, no era posible aceptarla, que sólo sería estudiada dentro de los 15 primeros días del mes de abril de cada año, según se dispone en esa directiva. De otro lado, considera la Sala que sí se ha incumplido la norma.

En efecto: El artículo 84 de la Carta establece que cuando un derecho o una

actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir requisitos adicionales para su ejercicio. Que viene a complementar el artículo 4 también de la Carta Política, que señala: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”. Disposiciones que hacen inaplicable la directiva del Ministerio de Defensa por lo que se dice a continuación. Con claridad se deduce que el Ministerio de Defensa Nacional al expedir la Directiva Permanente No. 008/96, no sólo está desobedeciendo la Carta Política al exigir requisitos adicionales a una actividad que ha sido reglamentada de manera general por medio de la Ley 79 de 1.988, sino que también lo está haciendo con el artículo 142 de dicha ley, pues ha entrado a expedir una reglamentación excesiva, por lo detallada, que sobrepasa las facultades que tiene para facilitar el cumplimiento y entendimiento de la ley. En ella se exige que las obligaciones que asuman los trabajadores o pensionados, condición que debe ser indiscutible de acuerdo con la correspondiente nómina, consten en títulos suscritos por el deudor, que se acredita con la copia del título valor firmado, y que la acreedora sea una cooperativa de acuerdo con el certificado correspondiente. Pero incluir en el reglamento fechas precisas, particularmente tan distanciadas, para permitir la presentación de las solicitudes, excede los límites de lo razonable y sobretodo de la función reglamentaria que naturalmente tiene la administración después del Presidente de la República.

Por lo anteriormente expuesto la Sala revocará la providencia impugnada, y en su lugar se ordenará a la autoridad demandada el cumplimiento de la norma. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA REVOCASE la providencia del 12 de julio de 2.001 proferida por la Sección Primera – Subsección B – del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y en su lugar se ordena al Secretario General del Ministerio de Defensa Nacional que de cumplimiento al artículo 142 de la Ley 79 de 1.988 respecto de la petición elevada por la Cooperativa Nacional de Recaudos - Coonalrecaudo Ltda. - de acuerdo con las motivaciones de esta providencia. Devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. MARIO ALARIO MENDEZ Presidente ausente con excusa

REINALDO CHAVARRO BURITICA ROBERTO MEDINA LOPEZ

DARIO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General