CE-25000-23-24-000-2001-0300-01(AC-496)-2001

DERECHO A LA SUBSISTENCIA - Pago de mesadas pensionales La Corte Constitucional ha sostenido en varias ocasiones que por regla general, la tutela no es procedente para obtener el pago de prestaciones laborales o sociales, dada la existencia de otros mecanismos de defensa judicial establecidos por el ordenamiento. No obstante, corresponde al juez de tutela en cada caso particular, evaluar la eficacia que tiene dicho mecanismo con respecto a la situación concreta que viven los demandantes, en orden a establecer si resulta procedente la tutela ante la ineficacia del natural cauce procesal. En el caso concreto, la Sala observa que existen otros mecanismos de defensa a los cuales podría acudir la parte demandante, pues, podría acudir a la jurisdicción contencioso administrativa por medio del ejercicio de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, para cuestionar la legalidad de la resolución 000177 y solicitar que se reparen los perjuicios ocasionados con ella. Sin embargo en el caso sub examine, la procedencia de ese medio judicial no desplaza la acción de tutela pues no alcanza su mismo nivel de eficacia. Como se verá, de la vigencia del derecho a la pensión depende también la del derecho a la subsistencia, razón por la cual, la celeridad de la intervención del juez de amparo, hace de esta acción la única eficaz para atender las necesidades planteadas en el caso concreto. Es importante anotar que el condicionamiento del pago de las mesadas pensionales a la “previa información de FOPEP, donde la mencionada entidad certifique desde cuando efectivamente se pagaron a favor de la sustituta pensional y hasta la ejecutoria de la presente resolución”, constituye

una arbitrariedad de la administración en tanto no responde a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico. De ninguna manera puede obstruirse el goce pleno de un derecho exigible, con la imposición de condiciones que no están previstas por las normas vigentes, pues ello conlleva, necesariamente, una violación de tal derecho. En caso de que el derecho de que se trate, sea fundamental o conexo con uno de esa naturaleza, el juez de tutela debe intervenir si concurren los requisitos de procedibilidad de la acción.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ

Bogotá, D.C., mayo veinticuatro (24) de dos mil uno (2001) Radicación número: 25000-23-24-000-2001-0300-01(AC-496)

Actor: SANDRA MILENA CAMPO FERRER Y OTROS

Demandado: GRUPO INTERNO DE TRABAJO PARA EL PASIVO SOCIAL DE

PUERTOS DE COLOMBIA, DEPENDENCIA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y

SEGURIDAD SOCIAL Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Resuelve la Sala la impugnación interpuesta por la parte demandante en contra de la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 17 de abril de 2001, por medio de la cual se resolvió denegar las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1) El 23 de octubre de 1991, la empresa Puertos de Colombia, reconoció la pensión de jubilación por invalidez al señor José Ignacio Campo Pardo, por medio

de la resolución 141070. 2) El señor José Ignacio Campo Pardo falleció el 6 de junio de 1996. Contaba para ese entonces, con una pensión de jubilación de $1775.559. 3) Mediante la resolución 1147 del 14 de agosto de 1997 se dejó pendiente el 5.56% de la sustitución pensional del fallecido José Ignacio Campo Pardo, en favor de la señorita Sandra Milena Campo Ferrer hasta tanto no presentara la fotocopia de su cédula de ciudadanía y acreditara su condición de hija mayor estudiante. 4) Mediante la resolución 2058 del 20 de mayo de 1998 se dejó pendiente el 5.56% de la sustitución pensional en favor de la señorita Yéssica Campo Ferrer, hasta que el señor José Ignacio Campo Mendoza presentara la sentencia que lo acredite como curador de la menor. 5) Mediante la resolución 3137 del 31 de diciembre de 1998, fue creado el Grupo Interno de Trabajo para la gestión del pasivo social de Puertos de Colombia, con el fin de atender los reclamos y pagos que se encontraban a cargo del Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia. 6) El 25 de septiembre de 2000 el señor Fabián Vélez Pérez, como apoderado de Sandra Milena Campo Ferrer y Yéssica Campo Ferrer, solicitó por escrito al Grupo Interno de Trabajo para la gestión del pasivo social de Puertos de Colombia, el reconocimiento de la sustitución pensional y la inclusión en nómina de sus poderdantes, así como la orden de pago de las mesadas pensionales atrasadas y las que se causen hacia el futuro.

1. En la actualidad, la señorita Yéssica Campo Ferrer es mayor de edad, razón por la cual ya no requiere de la sentencia de curaduría. 8) En reiteradas ocasiones se han presentado los documentos exigidos por la entidad, sin que hasta la fecha se haya pronunciado ni haya respondido la solicitud. 9) La única información que se ha dado sobre la solicitud invocada, fue el oficio 019737 del 19 de diciembre de 2000, referente al orden en que se encontraba la petición para ser resuelta por la entidad.

LA DEMANDA.

El 27 de marzo de 2001 el señor Fabián Vélez Pérez, apoderado de Sandra Milena Campo Ferrer y Yéssica Campo Ferrer, ejerció una acción de tutela contra el Grupo de Trabajo Interno para la gestión del pasivo social de Puertos de Colombia. En primer lugar denunció la violación del derecho de petición en tanto no se ha dado respuesta a la solicitud contenida en el oficio 025695 del 25 de septiembre de 2000 por parte de la entidad demandada. En segundo lugar, señaló que sus poderdantes, como consecuencia de no estar incluidos en la nómina de pensionados, no se encuentran cobijados por los beneficios del servicio médico asistencial a que tiene derecho todo pensionado, situación que pone en peligro su derecho a la salud y, por conexidad, a la vida. Afirmó que el criterio de la entidad demandada en torno al reconocimiento de los intereses moratorios y la corrección monetaria, según el cual, sólo la jurisdicción es competente para ordenar su cancelación, viola abiertamente el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 y contradice los principios básicos del Estado

Social de Derecho. Adicionalmente, sostuvo, en su propio nombre, que se está amenazando su derecho al trabajo, porque la entidad ha desconocido abiertamente su expresa facultad para recibir, consignada en el poder otorgado por las demandantes; dijo que esta conducta pone en peligro el cobro de sus honorarios.

PRETENSIONES.

El actor solicitó al Tribunal de Cundinamarca que ordenara a la entidad demandada la respuesta inmediata a la petición contenida en el escrito del 25 de septiembre de 2000 y que ordenara la inclusión de sus poderdantes en la nómina pensional de Colpuertos, en su condición de sustitutas del difunto José Ignacio Campo Pardo. Igualmente solicitó que se ordenara el reconocimiento de los intereses moratorios y la indexación correspondientes a las mesadas pensionales atrasadas, así como de la facultad para recibir incluida en los poderes legalmente otorgados. Esta demanda fue admitida por el Tribunal de Cundinamarca el 29 de marzo. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La parte demandada, dentro del término legal para ejercer su derecho de defensa, manifestó que mediante la resolución 000177 del 4 de abril de 2001 se respondió la solicitud de la parte demandante y se sustituyó la pensión del extinto trabajador José Ignacio Campo Pardo en favor de Sandra Milena Campo Ferrer, Yéssica Beatriz Campo Ferrer y otros, en un porcentaje del 5.56% para cada una. En esta resolución se dispuso, entre otras cosas: “ARTÍCULO SEGUNDO.- Sustituir e incluir en nómina a JESICA BEATRIZ

CAMPO FERRER identificada con cédula de ciudadanía No. 26671.946 de Santa Marta, el 5.56% de la sustitución pensional del extinto JOSÉ IGNACIO CAMPO PARDO, en la suma mensual de CIENTO NOVENTA Y SEIS MIL SETECIENTOS TRES PESOS CON 23/100 ($196.703.23), a partir de la ejecutoria de la presente resolución(...) ARTÍCULO CUARTO.- Reconocer y pagar por nómina a JESICA BEATRIZ CAMPO FERRER, identificada con cédula de ciudadanía No. 26 671.946 de Santa Marta el monto de las mesadas pendientes por cobrar, previa información de FOPEP, donde la mencionada entidad certifique desde cuando efectivamente se pagaron a favor de la susutituta pensional y hasta la ejecutoria de la presente resolución(...) ARTÍCULO QUINTO.- Sustituir e incluir en nómina a SANDRA MILENA CAMPO FERRER identificada con cédula de ciudadanía No. 39049.324 de Santa Marta, el 5.56% de la sustitución pensional del extinto JOSÉ IGNACIO CAMPO PARDO, en la suma mensual de CIENTO NOVENTA Y SEIS MIL SETECIENTOS TRES PESOS CON 23/100 ($196.703.23), a partir de la ejecutoria de la presente resolución(...) ARTÍCULO SÉPTIMO.- Reconocer y pagar por nómina a SANDRA MILENA CAMPO FERRER, identificada con cédula de ciudadanía No. 39 049.324 de Santa Marta el monto de las mesadas pendientes por cobrar, previa información de FOPEP, donde la mencionada entidad certifique

desde cuando efectivamente se pagaron a favor de la susutituta pensional y hasta la ejecutoria de la presente resolución(...)” (Fls. 44 y 45) Antes de la decisión del Tribunal, la parte demandante señaló que la resolución 000177 no hizo mención alguna sobre los “demás puntos contenidos dentro de la Acción en cuestión”, es decir, sobre el desconocimiento de la facultad para recibir otorgada al apoderado expresamente por los poderdantes. Argumentó que los artículos cuarto y séptimo de dicha resolución disponen el condicionamiento del pago de las mesadas atrasadas a la expedición de una certificación por parte del FOPEP, condición que encuentra inaceptable porque vulnera los derechos de los demandantes y además incongruente con el concepto del FOPEP, según el cual le resulta imposible efectuar el suministro de la información requerida por dichos artículos.

EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA.

El 17 de abril, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió la sentencia. Negó las pretensiones de inclusión en la nómina pensional y del reconocimiento de intereses moratorios y corrección monetaria, porque los derechos amenazados pueden ser protegidos por medios de defensa judicial diferentes de la acción de tutela. Acerca del derecho de petición, decidió declarar improcedente la tutela, puesto que la entidad demandada se contestó la solicitud antes de que se dictara sentencia, situación que dejó sin materia el proceso. En cuanto a la inconformidad de la parte demandante con la resolución 000177, el Tribunal encontró que es un asunto que no es susceptible de ser examinado por vía de la acción de tutela, pues para ello existen otros mecanismos de defensa judicial.

En relación con la petición del apoderado de los demandantes referente a la protección de su derecho al trabajo, el Tribunal consideró que igualmente, la tutela resulta improcedente, puesto que para la protección de los derechos conculcados, existen otros mecanismos judiciales de defensa.

LA APELACIÓN.

La parte demandante apeló la sentencia. Consideró que la resolución proferida por la entidad demandada no satisfizo plenamente las peticiones presentadas, motivo por el cual subsiste violación del derecho de petición invocado. Además, reiteró su inconformidad respecto de los artículos cuarto y séptimo de la resolución 000177, según los cuales se condiciona injustamente el pago de las mesadas pensionales atrasadas. Finalmente, hizo énfasis en el desconocimiento de su facultad para recibir por parte de la entidad demandada. CONSIDERACIONES Derecho de petición. Según el artículo 23 de la Constitución Política, toda persona puede presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. Así, el derecho de petición se concreta en dos momentos sucesivos que dependen exclusivamente de la autoridad ante quien se ejerce: el primero se refiere a la recepción y trámite que se da a la petición; y el segundo, a la respuesta de la solicitud, la cual debe trascender el ámbito exclusivo de la entidad, pues solo así puede ser conocida por el peticionario1. 1 Corte Constitucional, Sentencia T-553 de 1994. En el caso que se analiza, la Sala encuentra que este derecho fue desconocido por el Grupo Interno de Trabajo para la gestión del pasivo social de

Puertos de Colombia, pues no respondió las solicitudes de las demandantes oportunamente. Cuando el juez de amparo encuentra violado este derecho, debe ordenar a la entidad responsable que responda en un “plazo prudencial y perentorio”2 la petición. Pero en el caso bajo estudio, la Sala observa que antes de que se dictara el fallo de primera instancia, la entidad demandada respondió la petición mediante la resolución 000177 del 4 de abril de 2001. De esa manera, cesó la vulneración del derecho y esta actuación procesal quedó sin objeto. En consecuencia, no tiene sentido ordenar el amparo de un derecho cuando él ha sido satisfecho con antelación al fallo. A pesar de esto, la parte demandante consideró que la resolución 000177 no respondió todas las peticiones, por lo que considera que no se satisfizo su derecho de petición, lo cual no es cierto, pues la obligación que tienen las autoridades de responder las peticiones, no consiste en acceder a las pretensiones del peticionario, sino simplemente en referirse al fondo de la solicitud, ya sea en sentido positivo o negativo. Derecho al reconocimiento y pago de pensiones. No obstante lo anterior, si se hace un análisis detallado de la demanda, se concluye que las diferentes pretensiones impetradas, con excepción de la singular petición del abogado en su propio nombre, tienen por objeto el reconocimiento y pago de las mesadas pensionales atrasadas y de las que se causen de ahora en adelante. A la misma conclusión se llega al estudiar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en el que manifestó su inconformidad con respecto al injusto condicionamiento que prevé la

resolución para el reconocimiento y pago de las mesadas. Dado que el juez de tutela tiene la facultad de fallar extrapetita, es decir, por fuera de los límites de lo solicitado, sin reparar en el principio de la congruencia procesal, la Sala procede a analizar si procede o no la acción de tutela para la protección de este derecho. 2 Artículo 23, Decreto 2591 de 1991 En el caso concreto no se discute que las demandantes tengan derecho a la pensión de sobrevivientes, pues la misma resolución 000177 reconoce expresamente en la parte considerativa que cumplieron con todos los requisitos para ser beneficiarias de la misma. Existencia y eficacia de otros medios de defensa. La Corte Constitucional ha sostenido en varias ocasiones que por regla general, la tutela no es procedente para obtener el pago de prestaciones laborales o sociales, dada la existencia de otros mecanismos de defensa judicial establecidos por el ordenamiento. No obstante, corresponde al juez de tutela en cada caso particular, evaluar la eficacia que tiene dicho mecanismo con respecto a la situación concreta que viven los demandantes, en orden a establecer si resulta procedente la tutela ante la ineficacia del natural cauce procesal. “La jurisprudencia de la Corte ha sido enfática en sostener que la liquidación y pago de obligaciones laborales escapa al ámbito propio de la acción de tutela, y si bien es cierto ha admitido su procedencia en algunos casos, ellos han sido excepcionales y primordialmente sustentados en la falta de idoneidad del medio ordinario, en los términos que se dejan expuestos, relativos siempre de manera específica y directa a las

circunstancias en las que se encuentra el actor, lo cual excluye de plano que pueda concederse el amparo judicial para los indicados fines, masiva e indiscriminadamente”3 En el caso concreto, la Sala observa que existen otros mecanismos de defensa a los cuales podría acudir la parte demandante, pues, podría acudir a la jurisdicción contencioso administrativa por medio del ejercicio de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, para cuestionar la legalidad de la resolución 000177 y solicitar que se reparen los perjuicios ocasionados con ella. Sin embargo en el caso sub examine, la procedencia de ese medio judicial no desplaza la acción de tutela pues no alcanza su mismo nivel de eficacia. Como se verá, de la vigencia del derecho a la pensión depende también la del derecho a la subsistencia, razón por la cual, la celeridad de la intervención del juez de amparo, hace de esta acción la única eficaz para atender las necesidades planteadas en el caso concreto. 3 Corte Constitucional. Sentencia T-001/97 Es importante anotar que el condicionamiento del pago de las mesadas pensionales a la “previa información de FOPEP, donde la mencionada entidad certifique desde cuando efectivamente se pagaron a favor de la sustituta pensional y hasta la ejecutoria de la presente resolución”, constituye una arbitrariedad de la administración en tanto no responde a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico. De ninguna manera puede obstruirse el goce pleno de un derecho exigible, con la imposición de condiciones que no están previstas por las normas vigentes, pues ello conlleva, necesariamente, una violación de tal derecho. En caso de que el derecho de que se trate, sea fundamental o conexo

con uno de esa naturaleza, el juez de tutela debe intervenir si concurren los requisitos de procedibilidad de la acción. Éste es uno de esos casos, pues como lo ha dicho la Corte Constitucional, recibir la pensión de sobrevivientes “(...)para los beneficiarios, es derecho fundamental por estar contenido dentro de los valores tutelables: el derecho a la vida, a la seguridad social, a la salud, al trabajo. Es inalienable, inherente y esencial. Y, hay una situación de indefensión del beneficiario respecto a quien debe pagarle la mesada.”4 En efecto, el hecho de que las personas mayores de 18 años y menores de 25, tengan derecho a dicha pensión, responde a la necesidad de brindar “(...) la protección a los hijos menores de edad o a los mayores que se encuentren inválidos o incapacitados para trabajar por razón de sus estudios(…)”5 Por ello, es durante esa época de la vida que los beneficiarios necesitan recibir tal asistencia. Las señoritas Yéssica Beatriz Campo Ferrer y Sandra Milena Campo Ferrer tienen hoy 21 y 22 años de edad respectivamente y se encuentran adelantando sus estudios de secundaria6. Luego, dado que se encuentran en la situación que justifica, que les sean pagadas las mesadas pensionales ahora y no después, se amparará su derecho inmediatamente, pues según las reglas de la experiencia, puede preverse que la mencionada acción contencioso administrativa solucionaría el problema después de que las demandantes cumplieran 25 años de edad, época en la cual desaparecería la 4 Corte Constitucional. Sentencia T-173/94. 5 Corte Constitucional . Sentencia T-1006/99 6 Conforme a la certificación expedida por el Liceo Los Alpes el 11 de septiembre de 2000

situación que sustenta su derecho y por lo cual, la ofrecida por la antedicha acción resulta inocua. Pretensión de reconocimiento de intereses moratorios y corrección monetaria. Es importante hacer énfasis en que la función del juez de tutela es la de garantizar la vigencia de los derechos fundamentales; por eso sus órdenes se orientan a hacer cesar la vulneración o amenaza del derecho fundamental comprometido. No le está permitido al juez de tutela, la imposición de sanciones, razón por la cual, la Sala estima improcedente ordenar el reconocimiento de intereses moratorios sobre las mesadas pensionales atrasadas, pues tales intereses son de naturaleza sancionatoria. En cuanto a la corrección monetaria, la Sala considera que ella integra el monto al que tienen derecho las actoras, pues así lo previó la Constitución en su artículo 53 cuando dijo que “(...)El Estado garantizará el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales(...)”, así como la ley 100 de 1993 que en su artículo 14 dispuso: “Con el objeto de que las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y sustitución o sobreviviente, en cualquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones mantengan su poder adquisitivo constante, se reajustarán anualmente de oficio, el primero de enero de cada año, según la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor, certificado por el Dane para el año inmediatamente anterior(...)” La Corte ha reconocido que las personas a quienes se les ha incumplido el pago de su salario o de sus pensiones, tienen derecho a que se les pague la totalidad de lo que se les debe, lo cual incluye la corrección monetaria de las sumas

dejadas de pagar: “Los obligados al pago de salarios, prestaciones y pensiones deben asumir, además del cubrimiento íntegro de las sumas correspondientes, la actualización de los valores que hayan venido reteniendo a los trabajadores, desde el momento en que adquirieron el derecho al pago hasta el instante en que éste se produzca efectivamente. Tal actualización, según lo destacó la Sala Plena en Sentencia C-448 de 1996, desarrolla claros principios constitucionales, en especial el que surge del artículo 53 C.P., a cuyo tenor la remuneración laboral debe ser móvil, a fin de proteger el poder adquisitivo de los trabajadores, lo que se logra normalmente mediante la indexación de las sumas adeudadas, para que éstas no se deterioren en términos reales con el paso del tiempo, sin detrimento de los cargos que pueda hacerse a la entidad incumplida en cuanto a la indemnización de otros perjuicios que su ineficiencia y demora puedan generar al afectado. (…) Sobre el punto, la Corte quiere ser enfática en expresar que el trabajador tiene derecho a que se le pague lo que se le debe, no menos de lo que se le debe. Y claro está, cancelar, después de transcurrido un tiempo apreciable, sumas no indexadas significa entregar al empleado cantidades realmente inferiores a las que legítimamente le corresponden.”7 Dado que la función que cumplen las pensiones se identifica con la de los salarios, en el sentido de que aquellas se han establecido para que los beneficiarios puedan atender los gastos necesarios para su subsistencia digna, se puede concluir que el pago de éstas incluye su actualización a valor presente,

pues sólo así se estará cancelando el monto que legítimamente corresponde. Por este motivo, se ordenará la correspondiente corrección monetaria, en orden a que el derecho al pago de la pensión sea protegido íntegramente. Derecho al trabajo del apoderado. La Sala considera que no se ha violado el derecho al trabajo del abogado por el hecho de que no se le reconozca la facultad de recibir conferida expresamente en los poderes. Tampoco ve cómo pueden estar en peligro sus honorarios por esta razón, pues estos no dependen de que el abogado tenga o no facultad para recibir, ni de que le sea reconocida o no, sino de la gestión que realice en beneficio de su cliente, y del acuerdo que exista con él. En mérito de lo expuesto EL CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 7 Corte Constitucional. SU 400 de 1997 PRIMERO. ORDÉNASE al Grupo Interno de Trabajo para la gestión del pasivo social de Puertos de Colombia, el reconocimiento y el pago de las mesadas pensionales atrasadas a que tienen derecho las señoritas Sandra Milena Campo Ferrer y Yéssica Beatriz Campo Ferrer, desde la muerte del señor José Ignacio Campo Pardo, con su respectiva actualización a valor presente conforme al I.P.C. certificado por el Dane. El demandado cuenta con 48 horas contadas a partir de la notificación de la presente providencia para que inicie las gestiones necesarias para cumplir la orden impartida dentro del mes siguiente a la ejecutoria de la misma. SEGUNDO. NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

TERCERO. PREVÉNGASE al Grupo de Trabajo Interno para la gestión del pasivo social de Puertos de Colombia, para que de ahora en adelante no incurra en incumplimiento con respecto a las mesadas pensionales que se causen hacia el futuro. Dentro de los diez (10) siguientes a la ejecutoria de esta providencia, envíese el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión. Envíese copia de esta providencia al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ Presidente de la Sección

JESUS M CARRILLO BALLESTEROS RICARDO HOYOS DUQUE

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR