CE-25000-23-24-000-2002-00176-01-2014

PRESTACION DE SERVICIO PUBLICO DE SALUD – Medicina Prepagada.

Plan adicional de salud Anota la Sala que aunque en el recurso en estudio se adujo que el plan objeto del contrato con TELECOM no es un plan adicional de salud porque no se diseñó, ni se ofreció como un producto en el mercado, ni en cumplimiento del objeto social de las compañías de medicina prepagada, lo cierto es que para que la oferta de servicios de una empresa de medicina prepagada tenga la condición de plan adicional de salud, no es necesario que la empresa respectiva lo diseñe o lo ofrezca como tal, sino que reúna las condiciones que legalmente debe cumplir. No pueden alegar las apelantes que el contrato que celebraron no está comprendido dentro del objeto social previsto en sus estatutos, porque el objeto social de las empresas de medicina prepagada está definido por la ley y los reglamentos, el cual consiste en la prestación de un servicio de salud. De acuerdo con la norma subrayada, la competencia para decidir sobre la forma como las entidades de aseguramiento -entre ellas las de medicina prepagada-, pueden celebrar convenios, asociaciones o consorcios para cumplir las normas legales que rigen su actividad, corresponde a la Superintendencia y no a las entidades vigiladas. Significa lo anterior, que mientras la Superintendencia no profiriera el régimen de asociación o consorcio entre las entidades mencionadas y no autorizara la prestación de servicios mediante éstos mecanismos, no podían prestarlos para desarrollar su objeto social. De las consideraciones anteriores, se concluye que los apelantes no demostraron que los servicios contratados con Telecom a favor de sus trabajadores y pensionados tuvieran naturaleza distinta de los planes

adicionales de salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Para la Sala es claro que la norma establece una obligación por parte de las empresas de medicina prepagada, consistente en que los planes de salud y los contratos que suscriban estas empresas, deben contar con la aprobación previa por parte de la Superintendencia Nacional de Salud y, por lo tanto, su incumplimiento genera la imposición de una sanción que se traduce en una multa. PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD – Falta de motivación respecto al grado o tope de la sanción Como es evidente que la norma que regía cuando ocurrieron los hechos, esto es, el Decreto 1259 de 1994 era más gravosa para las demandantes que la norma posterior, el Decreto 452 de 2000, que estaba vigente cuando se expidieron los actos demandados, debió aplicarse el segundo decreto, que era la norma posterior y más favorable. De lo anterior se concluye que, la Superintendencia Nacional de Salud violó el principio de favorabilidad. Por otra parte, no es de recibo la falta de motivación de la Administración respecto del grado o topes de la sanción como tal, pues el hecho de que el Decreto 452 de 2000, que debió aplicarse al caso, faculte a la Superintendencia imponer multas, pero no establezca los criterios para cuantificarla entre mínimos y máximos posibles, debe entenderse como una facultad relativamente discrecional que debe ejercerse atendiendo los mandatos del artículo 36 del C. C. A., por cuya virtud, “en la medida en que el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea discrecional, debe ser

adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa”. La jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado establecen que las facultades de este tipo deben ajustarse a criterios de razonabilidad y proporcionalidad que, además, no deben quedar en el fuero interno de quien sanciona, sino que deben ser explícitos, a efectos de que los administrados puedan ejercer en su contra los controles por vía administrativa y judicial.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTICULO 81 / LEY 100 DE 1993 – ARTICULO 165 / DECRETO 1570 DE 1993 – ARTICULO 15 / CIRCULAR EXTERNA 077 DE 1998 / DECRETO 1259 DE 1994 / DECRETO 806 DE 1998 –

ARTICULO 17.

NOTA DE RELATORIA: Planes de atención en salud, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 21 de octubre de 2010, Rad. 2005-00168, MP.

Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Sanción similar, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 27 de agosto de 2009, Rad. 2002-00053, MP. María Claudia Rojas Lasso. Principio de favorabilidad, Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 2 de agosto de 2012, Rad. 2004-00030 (17939), MP. Martha Teresa Briceño de Valencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de enero de dos mil catorce (2014)

Radicación número: 25000-23-24-000-2002-00176-01

Actor: COLSANITAS S. A. Y MEDISANITAS S. A

Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD

Referencia: APELACION SENTENCIA – ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Decide la Sala el recurso de apelación contra la sentencia de 13 de septiembre de 2007, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las pretensiones de nulidad contra las Resoluciones 1833 y 1834 del 30 de noviembre de 2000; 0432 y 0433 del 21 de marzo de 2001; 1766 y 1767 del 3 de septiembre de 2001 de la Superintendencia Nacional de Salud que impusieron una multa a COLSANITAS S.A. y MEDISANITAS S.A.; y denegó igualmente las pretensiones resarcitorias.

I. ANTECEDENTES 1.1. La demanda a) Pretensiones Las sociedades demandantes solicitaron, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se declare la nulidad de los siguientes actos, proferidos por la Dirección General para Entidades Promotoras de Salud y Entidades de Prepago de la Superintendencia Nacional de Salud: a) Resolución N° 1833 de 30 de noviembre de 2000, por medio de la cual se concluyó una investigación administrativa y se impuso a COLSANITAS multa de doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes a la fecha de su expedición1; b) Resolución N° 433 de 21 de marzo de 2001 por medio

de la cual se confirmó la resolución anterior, al decidir el recurso de reposición interpuesto por COLSANITAS; c) Resolución N° 1767 de 3 de septiembre de 2001, por medio de la cual se confirmó la Resolución 1833 de 30 de noviembre de 2000, al decidir el recurso de apelación interpuesto en su contra;2 d) Resolución N° 1834 de 30 de noviembre de 2000, mediante la cual se concluyó una investigación administrativa y se impuso a MEDISANITAS multa de doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes a la fecha de su expedición;.3 e) Resolución N° 432 de 21 de marzo de 2001, por la cual se conformó la resolución anterior al decidirse el recurso de reposición interpuesto por MEDISANITAS en su contra; f) Resolución N° 1766 de 3 de septiembre de 2001, por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación contra la Resolución 1834 de 30 de noviembre de 2000, confirmándola.4 Las demandantes solicitaron a título de restablecimiento del derecho que se declare que no están obligadas a pagar las multas descritas y, si hubieran pagado, se ordene su devolución con los intereses comerciales corrientes, liquidados entre la fecha de pago y la de ejecución de la sentencia, y con intereses moratorios entre esta última fecha y aquella en que se efectúe el reembolso. Además, que se ordene a la Superintendencia cancelar o terminar cualquier registro, anotación o proceso fundado en los actos demandados; y se ordene cumplir la sentencia conforme a los artículos 176 a 178 del C.C.A.

1 Resolución fue notificada por edicto fijado el 27 de diciembre de 2000 y desfijado el 11 de enero de 2001 2 Resolución notificada por edicto fijado el 5 de octubre de 2001 y desfijado el 19 siguiente. 3 Resolución fue notificada por edicto fijado el 27 de diciembre de 2000 y desfijado el 11 de enero de 2001 4 Resolución notificada por edicto fijado el 5 de octubre de 2001 y desfijada el día 19 del mismo mes. c) Hechos - El 27 de diciembre de 1999 las sociedades COLSANITAS, MEDISANITAS y POS SALUD LTDA., celebraron un convenio de consorcio (denominado CMP) para presentar una propuesta conjunta ante invitación de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones – TELECOM -, encaminada a seleccionar la entidad que ofreciera las mejores condiciones para prestar los servicios del Plan Integral de Salud a que tienen derecho los servidores y pensionados de esa empresa, así como sus beneficiarios. - El consorcio CMP fue favorecido con la adjudicación y el 14 de enero de 2000 celebró con TELECOM el contrato de prestación de servicios de salud N° CVGH135.000-0001-2000. - El 1º de junio de 2000 la Directora General de Entidades Promotoras de Salud y Entidades de Prepago de la Superintendencia Nacional de Salud, mediante Oficios NURC 4020-2-38891 y NURC 4023-2-38968, solicitó a COLSANITAS y MEDISANITAS, explicar los criterios jurídicos, financieros y técnicos en que se fundaron para celebrar el Convenio de Consorcio mencionado.

• Mediante comunicaciones CJ 0787-00 y CJ 0789-00 las compañías requeridas dieron las explicaciones respectivas. - Por autos Nos. 517 y 518 del 4 de agosto de 2000 la funcionaria mencionada ordenó, en su orden, abrir investigación administrativa contra COLSANITAS y MEDISANITAS para establecer si prestaron los servicios contenidos en el Plan Integral de Salud - Telecom directamente, o a través del consorcio denominado CMP, sin que dicho plan haya sido autorizado por la Superintendencia Nacional de Salud, como lo exige el numeral 4, del artículo 15 del Decreto 1570 de 1993 y la Circular Externa 077 de 14 de septiembre de 1998 de la misma Superintendencia. - Mediante comunicaciones CJ 1208 y CJ 1210-00, radicadas el 24 de agosto de 2000 las investigadas rindieron las explicaciones solicitadas. - Mediante Resoluciones N° 1833 y 1834 de 30 de noviembre de 2000, se concluyeron las investigaciones administrativas y las investigadas fueron sancionadas con multa de 250 salarios mensuales legales vigentes, razón por la cual interpusieron recurso de reposición y en subsidio de apelación solicitando la revocatoria de las sanciones y en subsidio, su disminución. - Los recursos de reposición fueron resueltos mediante Resoluciones 0432 y 0433 del 21 de marzo de 2001, que confirmaron las resoluciones sancionatorias y concedieron el recurso de apelación. - El 21 de mayo siguiente, las accionantes presentaron ante la Superintendencia Nacional de Salud un escrito en conjunto para complementar los argumentos de la sustentación del recurso de apelación.

• Mediante Resoluciones 1767 y 1766 de 3 de septiembre de 2001, la Superintendencia Nacional de Salud resolvió desfavorablemente los recursos de apelación y confirmó las Resoluciones 1833 y 1834 de 2000. d) Normas violadas.

Las demandantes citaron como violados los artículos 2, 6, 13, 29, 38, 55, 84 y 333 de la Constitución Política; 3 del C. C. A.; 5-23 del Decreto Ley 1259 de 1994 (derogado por el Decreto Especial 452 de 2000); 15-4 del Decreto Reglamentario 1570 de 1993; 18 del Decreto 806 de 1998, y 10 y 12 del Código Penal. e) Concepto de la violación. Se sustentó así: Primer cargo. Los actos acusados violaron los derechos de las demandantes al debido proceso y la defensa garantizados por los artículos 29 superior y 14, 28, 34 y 35 del C.C.A., porque existe incongruencia entre el cargo único formulado con motivo de la apertura de investigación administrativa, de acuerdo con el cual COLSANITAS y MEDISANITAS habrían prestado servicios de salud no contemplados en los planes previamente aprobados por la Superintendencia, y la conducta por la cual se impuso sanción pecuniaria, consistente en que las investigadas excedieron las autorizaciones impartidas para prestar servicios de salud en forma de prepago. Todo ello sin determinar los servicios presuntamente prestados, sus beneficiarios y las condiciones de modo, tiempo y lugar en que las sancionadas hubieran prestado servicios no autorizados.

Segundo cargo. Inexistencia de los supuestos en que se fundan los actos acusados: a) Los actos acusados afirman que el plan integral de salud objeto del contrato celebrado por las demandantes (en consorcio) con TELECOM es un plan adicional de salud porque porque ofrecen coberturas que no hacían parte del “Plan Salud SANITAS” autorizado previamente por la Superintendencia demandada y por eso debió ser autorizado por ésta. Señalan que esa afirmación no es cierta porque el plan objeto del contrato no es opcional ni voluntario; no fue diseñado ni ofrecido como un producto en el mercado, ni en cumplimiento del objeto social de las compañías de medicina prepagada, y no se financian, como éstos, con recursos de la cotización obligatoria. Por eso no es uno de los planes adicionales de salud de que tratan los Decretos 1570 de 1993, 1468 de 1994 y 806 de 1998, ni se rige por estas disposiciones. El plan objeto del contrato es de naturaleza especial porque está constituido por servicios de salud a que tienen derecho los trabajadores y pensionados de TELECOM y sus beneficiarios, que son obligatorios porque así lo establece la convención colectiva de trabajo celebrada con sus cuatro sindicatos que nuestro ordenamiento reconoce como acto creador de derecho objetivo, y en normas legales que garantizaron a favor de aquéllos condiciones especiales de asistencia integral en salud (Decretos Leyes 2201 de 1987 y 2123 de 1992). b) Para demostrar que no ofrecieron coberturas en exceso de las autorizadas para el Plan Salud Sanitas aprobado por Resolución 1540 de 25 de octubre de 1999, las demandantes explicaron que, para contratar la gestión y prestación de los

servicios pactados convencionalmente, denominado Plan Telecom, esta entidad inició un procedimiento de selección objetiva, pero como ninguna entidad de salud contaba con aprobación previa del Plan Telecom, fueron invitadas a participar las compañías del Grupo Empresarial Organización Sánitas Internacional, Colsanitas y Medisanitas. Estas compañías decidieron emplear la figura jurídica del consorcio, prevista y regulada por la Ley 80 de 1993, de manera que cada entidad acometiera las actividades de su especialidad y capacidad, en función de su objeto y autorizaciones. Así se acordó al conformar el consorcio y se consignó en el contrato con TELECOM donde además se señaló que el consorcio gestionaría y prestaría los servicios de salud a través de las empresas capaces y facultadas para acometer las actividades de su resorte y especialidad, y se incorporó al consorcio a una tercera empresa que se encargaría de gestionar y contratar tal prestación, aunque fuera indirectamente mediante contratos con terceros. c) No es cierto que la prestación de servicios de salud bajo la modalidad de consorcio requiera autorización de la Superintendencia por efecto de la responsabilidad solidaria que la ley exige de sus miembros, pues la Constitución Política garantiza la libertad de empresa y de iniciativa privada en condiciones de igualdad real y efectiva, así como el desarrollo a la libre asociación (C.P: art. 13,38 y 333), y como expresión de tales libertades la Ley 80 de 1993 facultó a las personas naturales y jurídicas para presentar en forma conjunta propuestas encaminadas a la adjudicación, celebración y ejecución –también conjunta - de contratos, a los que aisladamente no podrían aspirar por limitaciones en su

capacidad o por razones de orden técnico, operativo o económico. La Superintendencia desconoce que el consorcio es una modalidad de colaboración empresarial en la cual la responsabilidad solidaria de sus miembros frente a la administración, desde ningún punto de vista excluye la distribución del trabajo, la divisibilidad de las obligaciones en atención a su objeto social y a su capacidad técnica, operativa, financiera y económica. La demandada confundió el concepto de “consorcio” con el de obligaciones solidarias, desconociendo que si bien la capacidad de las personas jurídicas está circunscrita a su objeto social, que debe ejercer con arreglo a las autorizaciones, permisos y aprobaciones exigidas por la ley, lo cierto es que en el giro ordinario de sus actividades están facultadas para celebrar los negocios jurídicos tipificados en el ordenamiento positivo, como los consorcios, sin que por esta circunstancia se les pueda desconocer capacidad legal para contratar. Además, la Carta Política garantiza el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica (art. 14), protege su libre desarrollo (art.16) y faculta para asociarse y ejecutar las actividades que las personas realizan en sociedad (art. 38), mandatos aplicables igualmente a las personas naturales y jurídicas, quienes por mandato de los artículos 633 y 1503 del C.C. tienen capacidad legal para ejercer derechos y contraer obligaciones, salvo aquellas que hayan sido declaradas incapaces en la ley. Adicionalmente, el artículo 25 del Decreto Reglamentario 047 de 2000, consagra que las entidades de medicina prepagada, además de su actividad principal, están habilitadas para realizar las operaciones propias del objeto social conexo,

como la celebración de contratos de mutuo, el otorgamiento de avales y garantías a favor de terceros en operaciones relacionadas con su objeto social. El literal K del artículo 9 del Decreto 452 de 2000, por su parte atribuye a la Superintendencia la función de establecer la forma como las entidades de aseguramiento pueden celebrar consorcios con el fin de dar cumplimiento a las normas legales que rigen su actividad en cuanto a sujetos vigilados; función que no por no haberse ejercido no se puede invocar para contrariarla. Tercer cargo. Los actos acusados declararon una responsabilidad objetiva que está proscrita en el derecho administrativo sancionatorio; éste solo permite imputar responsabilidad como consecuencia de conductas dolosas o culposas, o de la infracción de un precepto jurídico definido previamente por el legislador como merecedor de una pena. A las demandantes no se les puede imputar dolo o culpa porque partieron de una realidad objetiva: su limitación para prestar de manera aislada e individual todas las prestaciones de salud a cargo de TELECOM por virtud de su convención colectiva, al no poder prestar servicios de salud en medicina prepagada que no estuvieran aprobados por la Superintendencia; situación que la impulsó a celebrar un consorcio. Además, no se probó que hayan prestado directa y efectivamente servicios por fuera de tales autorizaciones, pues solamente se comprometieron a gestionar y prestar los contenidos en el Plan de Medicina Prepagada aprobado por la Superintendencia demandada, como quedó acordado en el acuerdo de consorcio, documento que satisface la obligación impuesta en el parágrafo 1° del artículo 7°

de la Ley 80 de 1993 que forma parte integral de dicho contrato. Cuarto cargo. En los actos acusados falta toda motivación sobre la naturaleza, cuantía, procedencia y dosificación de la multa impuesta. Quinto cargo. Violación del principio de favorabilidad previsto en el artículo 29 superior, el cual resulta aplicable a los procedimientos sancionatorios por la comisión de conductas contrarias a derecho, sean de naturaleza policiva, penal o administrativa. En el presente caso, la Superintendencia de Salud omitió aplicar el Decreto 452 del 14 de marzo de 2000, “por el cual se modificó la estructura del organismo”, y en su lugar aplicó la norma derogada, es decir, el Decreto 1259 de 1994, que no se encontraba vigente en cuanto se refiere a las funciones generales del citado organismo, entre ellas, todo lo concerniente a la imposición de sanciones. Alegan que, al haberse surtido el trámite de publicación del Decreto 452 en el Diario Oficial número 43.944 del 22 de marzo de 2000, sus disposiciones cobraron vigencia en esa fecha y son por lo tanto de forzosa aplicación, salvo, en cuanto atañe a la organización interna de las funciones y a su planta de personal, las cuales, por prescripción del artículo 24, continúan rigiendo hasta la fecha en que se adopte la nueva planta de personal. Al aplicar una sanción de 250 SMLM con fundamento en el Decreto 1259 de 1994, la demandada aplicó una norma derogada y una sanción excesiva, pues con arreglo a la disposición vigente únicamente es posible imponer multas que no

superen los diez mil (10.000) SMLD, cuantía notoriamente inferior a un mil (1.000) SMLD, tope dispuesto por la legislación derogada. Sexto cargo. Al decidir los recursos interpuestos por vía gubernativa, la Superintendencia expuso criterios que permiten reiterar los cargos formulados contra la sanción administrativa impuesta.

2. Contestación de la demanda La Superintendencia Nacional de Salud contestó la demanda y se opuso a las pretensiones.

Manifestó que se atiene a los hechos que se prueben en el proceso y aseguró haber proferido las resoluciones demandadas en uso de las atribuciones conferidas por la Ley 100 de 1993, el Decreto Ley 1259 de 1994, la Resolución 1320 de 1996 de la Superintendencia Nacional de Salud y los artículos 50, 51, 52, 53, 56 y 59 del C. C. A., con arreglo a los principios de economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y contradicción previstos en el artículo 3º ibídem. Propuso la excepción de “inexistencia de causal alguna que afecte la validez de los actos administrativos acusados” y la sustentó aduciendo que éstos no violan norma alguna de la Constitución Política porque se expidieron en debida forma y de conformidad con la ley, puesto que las demandantes prestaron servicios no incluidos en los planes de Medicina Prepagada debidamente aprobados, por lo cual violaron el Decreto 1570 de 1993 y la Circular Externa N° 077 de 1998 de la misma Superintendencia. No violó los derechos a la igualdad y al debido proceso de las demandantes, ni su

derecho de libre asociación, porque el desarrollo de sus actividades está sujeto a la Constitución y a las normas legales que regulan el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que las obligaba a obtener autorización para prestar los servicios de salud que ofrecieron. Por otra parte, el artículo 233 de la Ley 100 de 1993 le permite imponer a las instituciones sujetas a inspección y vigilancia, previa solicitud de explicaciones, multas sucesivas hasta de 1.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de la sanción, cuando desobedezcan las instrucciones u órdenes que imparta la Superintendencia (Circular Externa N° 077 de 1998). Y como la conducta sancionada se encuentra tipificada en la Ley 100 de 1993, el Decreto 1570 de 1993 y la Circular Externa N° 077 de 1998 de la SUPERSALUD, los actos acusados no violaron los artículos 10 y 12 del Código Penal.

II. LA SENTENCIA APELADA.

Mediante sentencia de 13 de septiembre de 2013 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca precisó que como los cargos de la demanda, la contestación, la conducta imputada en los actos demandados y las pruebas que se deben estudiar son las mismas para ambas demandantes, las cobija por igual el análisis y resolución de los cargos. Afirmó que la inexistencia de causal que afecte la validez de los actos administrativos acusados no constituye en realidad una excepción, sino un argumento para cuestionar la ausencia de mérito de las súplicas de la demanda,

cuyo valor será examinado en el estudio sustancial de la controversia objeto de juzgamiento. 2.1. Negó prosperidad al cargo de violación del derecho al debido proceso y al derecho de defensa, garantizados por los artículos 29 constitucional y 14, 28, 34 y 35 del C.C.A., que las demandantes fundaron en la presunta falta de congruencia entre el cargo único formulado en la apertura de investigación administrativa y el cargo descrito en los actos acusados para fundar la multa. Todo ello sin haber invocado ni probado la prestación de los servicios contratados, en exceso de los autorizados. El a quo afirmó que no existe dicha incongruencia porque, pese a alguna diferencia en la redacción, la imputación del pliego de cargos y la descrita en los actos demandados es la misma, consistente en que las investigadas habrían prestado servicios de salud contenidos en el “Plan Integral de Salud Telecom” para los servidores públicos y pensionados de Telecom a través del consorcio denominado CMP, sin que dicho Plan se encuentre autorizado por la Superintendencia Nacional de Salud, como lo exige el numeral 4°, artículo 15 del Decreto 1570 de 1993 y la Circular Externa 077 del 14 de septiembre de 1998 de la misma Superintendencia, norma que establece que cuando la Superintendencia compruebe que la entidad de medicina prepagada, se encuentra comercializando un plan sin el cumplimiento de alguno de los requisitos establecidos, ordenará la suspensión de su comercialización e impondrá las sanciones previstas en los numerales 23 y 24, artículo 5º del Decreto 1259 de 1994. Aseguró que en el proceso se probó que mediante documento privado de

diciembre 27 de 1999 las demandantes, junto con la Sociedad Pos Salud Ltda., constituyeron el consorcio denominado CMP, cuyo objeto es la celebración, ejecución, y liquidación del contrato de prestación de servicios de salud del Plan Integral Salud Telecom, figura jurídica que genera entre dichas sociedades obligaciones solidarias, como lo establece el artículo 7 de la Ley 80 de 1993 y los reconoce la Corte Constitucional en sentencia de 23 de mayo de 2002. Exp. 17.588. También se probó que entre el Consorcio y TELECOM se celebró el Contrato de Prestación de Servicios de Salud N° CVGH-135000-0001-2000 (folios 31-48 C6), cuyo objeto era: la prestación de los servicios de salud “Plan Integral De Salud Telecom” para los servidores públicos y pensionados y beneficiarios; plan que se definió como “el conjunto de servicios de atención en salud contratados mediante la modalidad de prepago, que garantiza la prestación de la totalidad de los servicios, actividades, procedimientos o intervenciones no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud los cuales forman parte del Plan Integral de Salud Telecom y aquellas actividades del Plan Obligatorio de Salud prestadas bajo condiciones diferentes o adicionales de comodidad, tecnología y hotelería”. El Consorcio se obligó a prestar, cubrir y asumir el costo de los servicios determinados en el contrato, cuando el usuario lo requiera; a gestionar y prestar los servicios médico asistenciales, odontológicos, quirúrgicos y hospitalarios a favor de los usuarios afiliados. Advirtió el a quo que en vía administrativa las demandantes reconocieron que algunos de los servicios de salud derivados de la convención colectiva de

Telecom, los cuales fueron contratados con esta entidad, no se encontraban contemplados en el Plan Medicina Prepagada. Plan Salud Sanitas, autorizado por la SUPERSALUD y por eso conformaron con Pos Salud Ltda., el consorcio CMP, por el cual ésta última es la encargada de coordinar la prestación de los servicios y suministros que excedan del Plan Salud Sanitas. Como las resoluciones demandadas gozan de presunción de legalidad, la carga de la prueba que la desvirtúe corresponde a las demandantes, quienes en este proceso no demostraron que no habían prestado los servicios médicos asistenciales contratados con Telecom; que éstos no hacían parte del Plan de Medicina prepagada Plan Salud Sanitas, aprobado por la SUPERSALUD, conductas imputadas en el pliego de cargos que las investigadas no negaron al descorrer el mismo y aceptaron tácitamente. 2.2. El a quo negó prosperidad al cargo de inexistencia de los hechos en que se fundaron los actos demandados. Desestimó el argumento de las demandantes, según el cual el Plan Integral de Salud de Telecom no se rige por el régimen jurídico de los planes adicionales de salud previsto en el Decreto 1570 de 1993, el cual rige la organización y funcionamiento de la medicina prepagada, toda vez que se trata de un plan especial que se deriva de una convención colectiva entre Telecom y sus sindicatos, en desarrollo de sus derechos fundamentales. A juicio del Tribunal, pese a las circunstancias especiales anotadas, las demandantes están obligadas a cumplir las disposiciones del Decreto 1570 de 1993 que rigen la organización y funcionamiento de la medicina prepagada.

Además, en los descargos las demandantes aceptaron tácitamente que ofrecieron nuevas coberturas en exceso de las autorizadas y por eso conformaron un consorcio con Pos Salud Ltda., encargado de coordinar la prestación de servicios y suministros que exceden el Plan Salud Sanitas (fls 256 a 257 c2), y así consta en el convenio del consorcio, figura que para la Sala es inadmisible porque las obligaciones de quienes hacen parte de un consorcio son solidarias de conformidad con lo establecido en el artículo 7° de la Ley 80 de 1993, y por eso son responsables de todos los servicios contratados. Finalmente, es cierto que los servicios contratados con Telecom requieren autorización de la SUPERSALUD cuando los presta un consorcio, porque si bien éstos tienen facultad para celebrar negocios jurídicos, también lo es que deben regirse por el Decreto 1570 de 1993, cuyo artículo 15-4 exige autorización previa de SUPERSALUD respecto de los planes y contratos que incluyan servicios no autorizados, a efectos de establecer su viabilidad financiera. Además, la Circular Externa 077 de 1998 de la misma Superintendencia, dispone que las entidades, programas y dependencias de medicina prepagada que cuenten con certificado de funcionamiento, podrán comercializar los planes sin autorización previa de la misma, siempre y cuando cumplan con el requisito, de informarle la intención de comercializar el plan y adjuntar la información que exige el numeral 2.1.2 de la citada circular, requisito que tampoco cumplieron las demandantes. 2.3. El Tribunal negó prosperidad al tercer cargo, según el cual la entidad demandada aplicó un régimen de responsabilidad objetiva proscrito en el derecho

administrativo sancionatorio, con fundamento en las siguientes razones: El contrato celebrado entre las demandantes y Telecom demuestra que aquéllas sí se comprometieron a prestar un servicio médico a