CE-25000-23-24-000-2002-00456-02-2014

a) PUBLICIDAD EXTERIOR VISUAL – Excepciones. Rigor subsidiario Visto lo anterior, es evidente que los informadores de propiedad de la sociedad VALTRONIK S.A. son publicidad exterior visual en la modalidad de vallas, pues aunque transmiten algunos mensajes culturales, educativos, entre otros, se trata de mensajes esencialmente comerciales. Ahora, la demandante cuestiona el artículo 2º del citado Decreto manifestando que el Distrito no podía, so pretexto de aplicar el principio de rigor subsidiario, llegar al absurdo de exceder los límites previstos en el artículo 2º de la Ley 140 de 1994, al darle un alcance que no tiene a la definición de publicidad exterior visual. Al respecto advierte la Sala que la inconformidad del demandante entonces se centra en discutir la validez de la disposición anotada, cuestión ésta que escapa del examen de legalidad que ahora nos ocupa, y que aun cuando se admitiera tal posibilidad, esa norma se encuentra amparada por el principio de legalidad, lo que conduce a concluir que es aplicable mientras el Juez Administrativo no determine lo contrario.

FUENTE FORMAL: LEY 140 DE 1994 – ARTICULO 1 / DECRETO 959 DE 2000 –

ARTICULO 2 b) PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO EN MATERIA AMBIENTAL – Derecho de defensa Concebir, como lo sugiere el DAMA, que en el Decreto 959 de 2000 expedido por el Alcalde del Distrito Capital se estableció un procedimiento sancionatorio, es tanto como desconocer el principio de legalidad que rige esta materia, entendido como que es potestad exclusiva del Legislador la de crear procedimientos de éste

tipo y que las autoridades administrativas deben orientar sus actuaciones en apego a las normas que para cada caso prevé el ordenamiento jurídico, dado que se trata del ejercicio de una potestad reglada y no discrecional y del cumplimiento del mandato constitucional del artículo 6. Siendo ello así, la Sala advierte que en la actuación administrativa no hubo lugar a la apertura de un periodo probatorio y menos aún, a la oportunidad de pedir o practicar pruebas que determinaran el ejercicio del derecho de defensa que garantizaba el Decreto 1594 de 1984 y a que la Administración pudiese obtener convicción plena de que la conducta desplegada por la demandante debía ser reprochada.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1594 DE 1984 / CONSTITUCION POLITICA –

ARTICULO 6.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-24-000-2002-00456-02

Actor: VALTRONIK S. A

Demandado: DISTRITO CAPITAL – DAMA (HOY SECRETARIA DISTRITAL DE

AMBIENTE)

Referencia: APELACION SENTENCIA – ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Se decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante, contra la sentencia del 28 de noviembre de 2011, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda.

I.- COMPETENCIA De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo

previsto en los artículos 11, 13, 34, 36, 39 y 49 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo y del artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia: II.- ANTECEDENTES 2.1. LA DEMANDA En ejercicio de la acción establecida en el artículo 85 del C.C.A. la sociedad VALTRONIK S.A., actuando a través de apoderado, solicitó al Tribunal que en proceso de primera instancia accediera a las siguientes 2.2. Pretensiones “1.- Que son nulas las Resoluciones: 0034 de enero 13 de 2002 por medio de la cual el Distrito Capital de Bogotá a través del DAMA confirma en todas sus partes la Resolución 763 de junio 4 del 2001 del DAMA; 763 de julio 4 del 2001 por medio de la cual el Distrito Capital de Bogotá a través del DAMA resuelve modificar la Resolución 232 del 14 de febrero de 2001 y en consecuencia ordena el desmote de todos los elementos de publicidad, junto con las estructuras que los soportan, de propiedad de la empresa Valtrónik S.A. en el Distrito Capital de Bogotá; y 232 del 14 de febrero de 2001 por medio de la cual el Distrito Capital de Bogotá a través del DAMA impone una multa y ordena el desmonte de publicidad junto con la estructura que lo soporta. 2.- Que como consecuencia de la anterior declaración de nulidad se restablezca en su derecho a Valtronik y se condene al Distrito Capital

de Bogotá por perjuicios de la ilegalidad de la expedición de los actos administrativos se derivaron para Valtrónik S.A. por concepto de daño emergente y lucro cesante, por las sumas de dinero que se prueban dentro del proceso. 3.- Que se ajuste el valor de las condenas anteriores al tenor de lo dispuesto por el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo.”1 2.3.- Hechos a.- Valtrónik S.A. es propietaria de informadores electrónicos que se encuentran instalados en diferentes partes de la ciudad de Bogotá D.C. Tales informadores emiten temporalmente y por encargo de las autoridades públicas mensajes educativos, culturales, deportivos. b.- El Departamento Administrativo del Medio Ambiente del Distrito Capital (en adelante DAMA) ha manifestado que los informadores electrónicos son publicidad exterior que genera contaminación visual y por ello impuso sanciones de carácter ambiental a la actora. c.- La sanción consistió en suspender y bajar todos los informadores electrónicos habida cuenta del incumplimiento de las normas sobre publicidad exterior visual. 2.4.- Normas violadas 1 Folio 216 del Cuaderno del Tribunal. La demandante considera que con la expedición del acto acusado fueron violadas las siguientes normas: artículo 1º de la Ley 140 de 1994, artículos 4 y 18 de la Ley 23 de 1973, parágrafo 3 del artículo 85 y parágrafo del artículo 4 de la Ley 99 de 1993, artículo 8º del Decreto 1768 de 1994 y artículos 197 y siguientes, 213 y 214 del Decreto 1594 de 1984.

2.5.- Concepto de Violación Primer cargo: Violación del artículo 1º de la Ley 140 de 1994 La demandante señala que la información se publicaba por encargo de distintas autoridades públicas, que la misma era de carácter temporal, educativa, cultural o deportiva, y que en esa medida no podía catalogarse como publicidad exterior visual, so pena de desconocer lo previsto en la citada disposición.

Segundo cargo: Violación del artículo 4º de la Ley 23 de 1973

Indica que no existe dentro del ordenamiento jurídico ninguna ley que determine el nivel, cantidad o concentración de información que dé lugar a concluir que existe contaminación visual, de modo que el DAMA no podía imponer una sanción invocando la desatención de esos niveles.

Tercer cargo: Violación del artículo 18 de la Ley 23 de 1973

Asegura que el demandado no aportó prueba que acreditara la presunta contaminación visual desconociendo lo dispuesto en el artículo 23 de la enunciada Ley.

Cuarto cargo: Violación del artículo 85 de la Ley 99 de 1993

Arguye que la única norma ambiental que regula el trámite de imposición de sanciones es el Decreto 1594 de 1989, luego mal puede invocarse la Ley 99 de 1993 para esos efectos, dado que ésta se refiere únicamente a las sanciones imponibles.

Quinto cargo: Violación del parágrafo del artículo 4º de la Ley 99 de 1993, artículo 8º del Decreto Ley 1768 de 1994 y de los artículos 213 y 214 del Decreto 1594 de 1984

Para la actora es claro que el DAMA debió tramitar el recurso de apelación habida

cuenta de que tiene un superior jerárquico. Fundamentó tal afirmación sosteniendo que el artículo 4º de la Ley 99 de 1993 determina un orden jerárquico y descendente que modifica las normas establecidas en el Código Contencioso Administrativo toda vez que las decisiones en materia ambiental trascienden los límites geográficos y políticos de un territorio. Así pues, dada la concurrencia de competencias entre entes descentralizados por servicios y territorialmente, la citada norma establece un orden jerárquico donde el Ministerio del Medio Ambiente ocupa la cúspide, le siguen las Corporaciones Autónomas, Departamentos, Distritos y Municipios. El artículo 8º del Decreto Ley 1768 de 1994 es consonante con tal posibilidad al disponer que los recursos contra los actos sancionatorios se conceden en el efecto devolutivo. A su turno, el Decreto 1594 de 1984 consagra expresamente que el recurso de apelación procede cuando la decisión sancionatoria no es expedida por el Ministerio de Ambiente. Todas las disposiciones anotadas dan lugar a afirmar que el DAMA vulneró el derecho al debido proceso por no haber concedido el recurso de apelación. III.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El apoderado del Distrito Capital – Departamento Administrativo del Medio Ambiente consideró necesario replantear los hechos que dieron lugar a la imposición de las sanciones que ahora controvierte la sociedad VALTRONIK S.A., de la siguiente forma: - Informó que en el mes de marzo de 1982 la demandante presentó al Distrito una oferta para instalar quince (15) informadores electrónicos en la ciudad. Allí indicó

que se responsabilizaría de los equipos por veinte (20) años como mínimo y de velar por su correcto funcionamiento. - Mediante Resolución No. 154 del 21 de mayo de 1982 el Comité Asesor de Estética y Amoblamiento Urbano del Distrito autorizó la instalación de las quince (15) unidades electrónicas con vigencia de un (1) año. - Desde la citada fecha hasta el año 2000 varias entidades públicas y privadas del orden nacional y distrital solicitaron a la actora la inserción de anuncios en los informadores electrónicos. - El 5 de diciembre de 2000 la Defensoría del Espacio Público del Distrito Capital radicó en el DAMA el Oficio No. 2000ER35351 solicitando se determinara si la publicidad expuesta en los informadores de VALTRONIK S.A. son o no publicidad exterior, y si se ajustan a la ley. En tal oficio dio cuenta de que el permiso otorgado a la actora había expirado el 19 de junio de 1986 y que tales aparatos electrónicos no estaban al servicio, uso y disfrute del púbico por cuanto los mensajes que aparecen son comerciales y ocupan más del 30% del tamaño del informador. - Ante tal comunicación la sociedad demandante aseveró que los informadores no eran publicidad exterior visual porque hubo encargo de autoridades públicas para colocar información educativa, cultural, cívica y de interés general. Alude a que los contratos se han renovado de manera automática dando aplicación a la figura de la “tácita reconducción de los contratos” prevista en el artículo 2014 del Código Civil. Agrega que en la respuesta de la actora se expresó que los informadores

electrónicos no se podían considerar como simples vallas y que su presencia estaba legitimada en el Resolución No. 154 de 1982 que aprobó la oferta general de VALTRONIK S.A. por veinte (20) años. - Mediante requerimiento No. 30041 del 30 de noviembre de 2000 el DAMA le informó a la demandante que los informadores no cumplían con lo dispuesto en el literal a) artículo 5º, literal d) artículo 11 y artículo 30 del Decreto 959 de 2000, y que concedía término para que rindiera sus descargos. - Presentados los descargos2 y respondidos por el DAMA confirmando la 2 El 7 de diciembre de 2000 con el número 2000ER35736. adecuación jurídica mediante Oficio No. 2000ER31201 del 13 de diciembre de 2000, VALTRONIK S.A. presenta nuevamente escrito justificando la instalación de los informadores electrónicos, respecto de lo cual el DAMA confirma el contenido del requerimiento inicial3. - Radicado un nuevo escrito la actora reitera los argumentos expuestos en los anteriores documentos4, en atención a los cuales el DAMA expide la Resolución No. 232 el 14 de febrero de 2001 en la que ordena el desmonte de los informadores electrónicos e impone una multa. - La demandante interpone recurso de reposición y en subsidio apelación, siéndole resuelto mediante Resolución No. 763 del 4 de junio de 2001 confirmando la anterior decisión. - Inconforme la actora, interpuso recurso de reposición contra la Resolución No. 763 de 2001, siendo confirmada mediante Resolución No. 0034 del 13 de enero

de 2002, que a su vez declaró agotada la vía gubernativa. - Ante la renuencia de VALTRONIK S.A. de desmontar los informadores, el DAMA procedió a hacerlo. - La actora presenta derecho de petición el 6 de marzo de 2002 solicitando al DAMA que se abstenga de retirar los informadores. Tal solicitud fue respondida por el DAMA indicándole que no era procedente acceder a sus pretensiones. Como razones de defensa manifiesta: - En relación con el cargo de violación del artículo 10 de la Ley 140 de 1994, sostuvo que los informadores electrónicos de la firma Valtrónik S.A., pese a transmitir información de tipo educativo y cultural por encargo de distintas entidades del Distrito, incumplían con lo dispuesto por el Decreto 959 de 2000, pues el literal a) del artículo 5° prohíbe que se ponga publicidad visual exterior en áreas que constituyan espacio público, de conformidad con normas distritales y con la Ley 9 de 1989. Dichos informadores también transgredían lo dispuesto por el literal d) del artículo 11 del Decreto en mención, según el cual los tableros o vallas electrónicas podrán 3 Oficio 2001EE724 del 10 de enero de 2001. 4 Radicado 2001ER1699 del 18 de enero de 2001. instalarse excepcionalmente sobre el espacio público de acuerdo con el reglamento que el Alcalde Mayor expida para el caso. Aseguró que el Alcalde Mayor no ha expedido ningún reglamento, ni autorizó expresamente la colocación de los tableros electrónicos de Valtrónik S.A. Sostuvo que los tableros electrónicos de la firma Valtrónik S.A. excedían el 10%

permitido por el Decreto 959 de 2000 para hacer anuncios publicitarios por fuera del tablero electrónico. Incluso exceden el 30% permitido por la Ley 140 de 1994. Afirmó igualmente que los informadores electrónicos de Valtrónik S.A. se encontraban en espacio público sin la debida autorización del Alcalde Mayor. Señaló que el procedimiento relativo a la publicidad visual exterior está relacionado en el Decreto Distrital No. 959 de 2000 por lo que no era aplicable lo dispuesto por el Decreto 1594 de 1984 como lo pretende la parte actora. - En lo que hace a la vulneración de lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley 23 de 1973 afirmó que cuando la Ley 140 de 1994 y el Decreto 959 de 2000 regulan las formas de ubicar publicidad visual exterior, están determinando implícitamente cuándo existe contaminación ambiental de este tipo. - En cuanto al desconocimiento del artículo 18 de la Ley 23 de 1973 expresó que la razón para desmontar los informadores de propiedad de la actora fue la ubicación de los mismos sobre espacio público sin la autorización del Alcalde Mayor requerida para esos efectos. - Adujo que en desarrollo del principio de especialidad el Decreto 959 de 2000 reglamentó en el Distrito Capital todo lo relacionado con publicidad exterior visual, determinando el procedimiento aplicable en caso de presentarse infracciones, procedimiento que agotado dio lugar a sancionar a la empresa VALTRONIK S.A. y por ende no hubo desconocimiento de lo dispuesto en el artículo 85 de la Ley 99 de 1993. - Finalmente, en lo que hace a la presunta vulneración de los artículos 4º parágrafo

de la Ley 99 de 1993, 8 del Decreto Ley 1768 de 1994 y 213 y 214 del Decreto 1594 de 1984 aseguró que dentro del Distrito Capital, los Secretarios del Despacho y los Directores de Departamento Administrativo en cuanto a las decisiones adoptadas en ejercicio de facultades otorgadas por la ley o reglamento no tienen superior funcional, por lo que no procede el recurso de apelación para agotar la vía gubernativa. IV.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El agente del Ministerio Público no rindió concepto en el proceso de la referencia. V.-LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia del 28 de noviembre de 2011 negó las pretensiones de la demanda. Como fundamento de su decisión tuvo en cuenta los siguientes argumentos: 5.1.- Comenzó por analizar cada uno de los cargos propuestos por la sociedad VALTRONIK S.A., comenzando por la violación del artículo 1° de la ley 140 de 19945, respecto de lo cual sostuvo que las normas invocadas por el DAMA6 para exigir el cumplimiento de los deberes a la actora e imponer las sanciones que se discuten ya han sido valoradas por el Consejo de Estado7 declarando la legalidad del artículo 11 literal d) del Decreto 959 de 2000, tal y como se extrae del pronunciamiento que se transcribe a continuación: “Respecto del artículo 11, literal d), modificado por el artículo Quinto, literal d), del Acuerdo 12 de 2000 del mencionado Concejo, tampoco se observa oposición alguna con el artículo 1º de la Ley 140 de 1994 por la

sencilla razón de que aquél se ocupa del uso de una forma de uno de los medios utilizados para la publicidad visual exterior, como son las vallas o tableros electrónicos, tema mucho más delimitado o específico que el regulado en ese último precepto legal. 5 Allí la actora sostuvo que la información de carácter temporal, educativa, cultural o deportiva emitida por encargo de autoridades públicas, que puedan incluir mensajes comerciales, no son publicidad exterior visual, y que por tanto el DAMA no podía fundarse en acuerdos y decretos de carácter distrital para catalogar sus informadores como publicidad exterior visual. 6 La administración por su parte fundamentó sus actuaciones y su defensa en los artículos 5 y 11 literal d) del Decreto 959 de 2000 “Por el cual se compilan los textos del Acuerdo 01 de 1998 y del Acuerdo 12 de 2000, los cuales reglamentan la publicidad exterior Visual en el Distrito Capital. 7 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 25 de septiembre de 2008. Radicación número: 25000-23-24-0002002-00850-01. Consejero ponente: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. En ese orden, las limitaciones o porcentajes de áreas susceptibles de utilizar para publicidad comercial están referidos a circunstancias y objetos distintos, pues en la norma reglamentaria se circunscriben a las vallas o tableros electrónicos, independientemente de su contenido; mientras que en la norma legal está referida a la información temporal de carácter educativo, cultural o deportivo que coloquen las autoridades públicas u otras personas por encargo de éstas, y si bien esta información puede estar contenida en cualquier forma o clase de vallas,

incluyendo las electrónicas, conviene advertir que la Ley 140 de 1994 no se ocupa de esa específica forma de valla o tablero. En esas circunstancias, para valorar jurídicamente la norma acusada, sirve tener en cuenta que el artículo 1º de la citada ley, con otros más de la misma, fue declarado exequible por la Corte Constitucional de manera condicionada, así: “Declarar EXEQUIBLES los artículos 1o., 3o., 6o, 11 y 15 de la Ley 140 de 1994, en el entendido de que se trata de una legislación nacional básica de protección al medio ambiente que, de acuerdo al principio de rigor subsidiario, puede ser desarrollada de manera más estricta por los concejos distritales y municipales, y por las autoridades de los territorios indígenas, en virtud de sus competencias constitucionales propias para dictar normas para la protección del paisaje, conforme a lo señalado por los artículos 313 y 330 de la Carta.”8 Condujeron a esa decisión, entre otras, las siguientes consideraciones: “…varios artículos de la Ley 140 de 1994 [8 y 10] son inconstitucionales si se interpretan como una regulación exhaustiva del tema de la publicidad exterior visual, por cuanto implican un vaciamiento de la competencia de las entidades territoriales en este campo. Sin embargo, algunas de esas normas se ajustan a la Carta si se las interpreta, conforme a lo señalado en los fundamento No 15 y 19 de esta sentencia, no como una normatividad integral que limita la competencia de los territorios indígenas y los concejos municipales y distritales sino

como una regulación nacional básica destinada a proteger el derecho al paisaje de todos los colombianos, la cual, en virtud del principio de rigor subsidiario, puede ser potenciada y desarrollada por los concejos municipales y por las autoridades de los territorios indígenas. Ahora bien, esta Corporación ha señalado que uno de los criterios que debe orientar sus decisiones es el llamado "principio de la conservación del derecho", según el cual los tribunales constitucionales deben siempre buscar conservar al máximo las disposiciones emanadas del Legislador, en virtud 8 Sentencia C-535 de 1996, de la Corte Constitucional, magistrado ponente doctor Alejandro Martínez Caballero. " del respeto a las mayorías democráticas. Además, en este caso, la conservación del trabajo del Legislador hasta donde sea compatible con la Carta encuentra sólido sustento constitucional en el deber del Estado de proteger el medio ambiente en general, y el paisaje en particular, por lo cual debe Corte evitar la creación de un vacío de regulación que pudiese afectar el derecho de las personas a un medio ambiente sano (CP arts 79 y 80). Por consiguiente, la Corte concluye que procede la declaratoria de constitucionalidad condicionada, y no de inexequibilidad, en aquellos casos en que sea posible interpretar los artículos acusados de la Ley 140 de 1994 de manera conforme a la Carta, esto es, como una regulación básica que, de acuerdo al principio de rigor subsidiario, no afecta la competencia constitucional propia en esta materia de los territorios indígenas y de los concejos municipales y distritales. Con tal criterio, entra la Corte a

analizar específicamente las disposiciones acusadas.” Y específicamente respecto del artículo 1º de la ley en comento en esa sentencia dijo que “Según la actora, esa disposición es inexequible pues vacía la competencia de los municipios y territorios indígenas, ya que sugiere que es únicamente la ley la que regula las condiciones de realización de la publicidad exterior visual en todo el territorio colombiano.”; pero que “…considera que el cargo de la actora es válido, si se entiende que la normatividad legal es exhaustiva, y excluye regulaciones más rigurosas por las entidades territoriales. Pero, en cambio, la norma se ajusta a la Constitución si se considera que ella es una regulación nacional básica que, en virtud del principio de rigor subsidiario, puede ser desarrollada de manera más estricta por los concejos distritales y municipales, y por los territorios indígenas, en virtud de sus competencias constitucionales propias para dictar normas para la protección del paisaje, señaladas por los artículos 313 y 330 de la Carta.” De modo que atendiendo ese alcance dado por la Corte Constitucional a la normatividad de la Ley 140 de 1994 que quedó vigente después de la sentencia reseñada, incluyendo su artículo 1º, la Sala no encuentra que a éste se oponga la limitación a un máximo de 10% del área externa al tablero electrónico para anuncios publicitarios por quien patrocine su colocación, menos aún cuando el uso concebido por la autoridad distrital para ese específico medio es puramente informativo en materia cultural, cívica, social y similares; y su estructura, diseño y dimensiones no corresponden a las vallas propiamente dichas, como

quiera que éstas pueden tener un área hasta de 48 metros cuadrados, mientras que tales tableros no pueden exceder de 8 metros cuadrados. Esas circunstancias explican y justifican que en lo concerniente al punto del área utilizable para anuncios comerciales la autoridad distrital adopte la regulación que a su juicio sea la conveniente a fin de cumplir los fines u objetivos de la Ley 140 de 1994, señalados en su artículo 2º, esto es, mejorar la calidad de vida de los habitantes del país, mediante la descontaminación visual y del paisaje, la protección del espacio público y de la integridad del medio ambiente, la seguridad vial y la simplificación de la actuación administrativa en relación con la Publicidad Exterior Visual; cuya imperatividad destaca el mismo artículo en su inciso segundo al disponer que esos objetivos siempre deben tenerse en cuenta en la aplicación e interpretación de la Ley”. 5.2.- En relación con los cargos segundo y tercero advirtió que de la lectura de las resoluciones atacadas se podía concluir que la decisión de la administración de ordenar el desmonte de los informadores electrónicos de Valtrónik S.A. y de imponer una multa, obedeció a que los mismos se encontraban en espacio público y no contaban con una autorización del Alcalde Mayor de Bogotá D.C. transgrediendo los mandatos contenidos en los artículos 5 y 11 literal d) del Decreto 959 de 2000. 5.3.- En lo que hace a las normas que regulan el procedimiento sancionatorio el Juzgador de Primera Instancia llamó la atención sobre la existencia de una norma especial sobre la publicidad exterior visual que es la contenida en el Decreto 959

de 2000 en el que se consagra el régimen sancionatorio y el procedimiento que se debe seguir. En tal orden, no es posible dar aplicación a lo dispuesto por el artículo 85 de la Ley 99 de 1993, como lo pretende la parte actora. 5.4.- Finalmente, en relación con la vulneración al debido proceso por la inexistencia del grado de apelación de las decisiones que se censuran, el a quo se remitió a lo dispuesto en el artículo 50 del C.C.A., en el cual se establece la improcedibilidad del recurso de apelación en contra de los actos de los ministros, jefes de departamentos administrativos, etc., situación que a su juicio es homologable a las entidades territoriales. Así pues al ser el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente – DAMA, ahora Secretaría Distrital de Ambiente, una organización autónoma y cabeza en materia ambiental en el Distrito Capital, sus decisiones carecen de superior funcional dentro de la organización estructural del Distrito. 5.5.- Se abstuvo de condenar en costas, por cuanto en la conducta procesal de las partes no se avizoró conductas de mala fe, abuso del derecho, ni podían ser calficadas como temerarias, maliciosas ni malintencionadas, presupuestos éstos indispensables para adoptar este tipo de decisión, de conformidad con el artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la ley 446 de 1998.

VI. EL RECURSO DE APELACION El demandante inconforme con la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca interpuso recurso de apelación expresando lo siguiente: 6.1.- El principio de rigor subsidiario en materia ambiental entendido como la

posibilidad que tienen las autoridades de establecer reglamentaciones más estrictas no puede llegar al absurdo de exceder los límites previstos en la ley. En tal sentido no puede ahora una reglamentación distrital afirmar que un aviso o valla o informador es publicidad exterior visual, cuando la ley dice expresamente que no lo es. 6.2.- En relación con la posibilidad de que se conceda el recurso de apelación, aseguró que de conformidad con el artículo 4º de la Ley 99 de 1993 en Colombia existe el Sistema Nacional Ambiental (en adelante SINA), disposición ésta que debe ser leída de manera armónica con el artículo 63 ibídem que prevé que los actos administrativos son apelables por naturaleza ante la entidad jerárquicamente superior dentro de ese sistema. Agregó que como el citado artículo 63 se encontraba vigente al momento de expedirse las resoluciones demandadas (antes de que la Corte Constitucional declarara su inexequibilidad en el 2007), entonces era plenamente aplicable. 6.3. En lo que concierne a las normas relacionadas con el procedimiento administrativo sancionatorio adujo que como está vedado a las autoridades administrativas crearlo, es decir, es potestad exclusiva del Legislador la creación de este tipo de procedimientos, la norma que debió aplicarse fue el Decreto 1594 de 1984 (por virtud de la remisión de la Ley 99 de 1993) y no el Decreto Distrital 959 de 2000. Siendo ello así, el Decreto 1594 de 1984 en los artículos 214 y 215 dispone expresamente que las providencias que impongan sanciones o exoneren de responsabilidad son pasibles de los recursos de reposición y apelación.

6.4.- Indicó que las normas ambientales si bien deben interpretarse a favor del medio ambiente, también deben tener en cuenta la favorabilidad del administrado siempre que no entren en conflicto los dos intereses. Como consecuencia, el que se concediera el recurso de apelación en nada afectaba recurso natural alguno y en cambio, sí era favorable para VALTRONIK S.A., de modo que debió concederse, so pena de desconocer el derecho al debido proceso. Lo anterior, a juicio del recurrente, no sólo vulnera el mencionado derecho sino que además viola el principio de legalidad pues la autoridad ambiental está omitiendo el cumplimiento de un deber legal que es conceder un recurso. 6.5.- Señaló que las resoluciones que impusieron las sanciones a la actora debieron circunscribirse al cargo imputado, esto es, contaminación visual. Visto ello, sólo puede sancionarse cuando existe prueba técnica de que efectivamente se desconocieron las cantidades, concentraciones o niveles de impacto permitido en lo que se pueda reputar como publicidad exterior visual (Ley 23 de 1973). No obstante, a juicio de la memorialista, los informadores electrónicos no son publicidad exterior visual y por lo tanto no podía serle exigido un parámetro determinado. A su turno, el artículo 18 ibídem, establece que la demostración de la contaminación debe ser técnica, lo cual no aparece acreditado dentro del expediente administrativo. 6.6.- Indicó que el Decreto 959 de 2000 fue expedido con base en el principio de rigor subsidiario, pero que el inciso quinto del artículo 60 de la Ley 99 de 1993 dispone que los reglamentos expedidos en esa forma tendrán una vigencia

transitoria, nunca mayor a sesenta (60) días, salvo que el Ministerio de Ambiente hubiese prorrogado expresamente esa vigencia o le hubiese dado carácter permanente, situ