CE-25000-23-24-000-2002-01005-01-2004

FONDOS GANADEROS - Infracción por inversión en compañía cuyo objeto social no es el fomento del sector agropecuario / GRADUACION DE LA SANCION - Legalidad por adecuación a fines y proporcionalidad / FOMENTO DEL SECTOR AGROPECUARIO - Inversión prohibida / PRINCIPIOS DE GRADUABILIDAD RAZONABILIDAD DE LA SANCION - Invulneración por sanción por inversión prohibida Frente al segundo aspecto, esto es, que para imponer la sanción la Superintendencia de Sociedades hizo caso omiso de los principios de graduabilidad y razonabilidad, es de anotar que la sanción fue impuesta por haber violado el actor, en su calidad de miembro de la Junta Directiva del Fondo Ganadero de Cundinamarca S.A., los artículos 2º y 11 de la Ley 363 de 1997, que a la letra rezan: “Artículo 2o. Objeto social. El objeto social principal de los Fondos Ganaderos es el fomento, mejoramiento y sostenibilidad del sector agropecuario. “...”. Establecida la conducta objeto de sanción, esto es, que el actor autorizó una inversión del Fondo Ganadero de Cundinamarca S.A. en Bermúdez y Valenzuela S.A.C.F.C., compañía cuyo objeto social no es el fomento del sector agropecuario, sino el “...captar recursos mediante depósitos a término, con el objeto primordial de realizar operaciones activas de crédito para facilitar la comercialización de bienes y servicios” (artículo 2º, numeral 5º, del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero), inversión que contraviene los artículos anteriormente trascritos, que

exigen que cuando un fondo ganadero se asocie con un tercero para efectos de llevar a cabo una inversión dicho tercero tenga como actividad una relacionada directa o indirectamente con su objeto social, que para el caso, se reitera, es el fomento del sector agropecuario, resta a la Sala establecer si la sanción de diez millones de pesos impuesta mediante los actos acusados es o no proporcional y razonable. Fluye de lo expuesto que los actos acusados no desconocieron el artículo 36 del C.C.A., según el cual “En la medida en que el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa”, pues siendo público una parte del capital del Fondo Ganadero Agropecuario, el actor, como miembro de su Junta Directiva, debió actuar con mayor prudencia y no aprobar la pluricitada inversión y, al hacerlo, contravino, entre otros, los artículos 2º y 11 de la Ley 363 de 1997. Por lo tanto, la sanción impuesta, equivalente a 35 salarios mínimos legales mensuales no fue desproporcionada ni irrazonable, máxime si se tiene en cuenta que la Superintendencia de Sociedades tiene facultad para imponer multas hasta por 200 salarios mínimos legales mensuales, a quien incumpla sus órdenes, la ley o los estatutos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de noviembre del dos mil cuatro (2004) Radicación número: 25000-23-24-000-2002-01005-01

Actor: CARLOS ARTURO SANTAMARIA MOSCOSO

Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES Referencia: APELACIÓN SENTENCIA La Sección Primera procede a dictar sentencia de segunda instancia para resolver el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 11 de marzo de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que denegó las pretensiones de la demanda.

I.- ANTECEDENTES a.- El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda. Carlos Arturo Santamaría Moscoso, a través de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., solicita la declaratoria de nulidad de los siguientes actos: 1Resolución núm. 350-332 de 28 de febrero de 2001, por medio de la cual la Superintendente Delegada para la Inspección, Vigilancia y Control de la Superintendencia de Sociedades le impuso una sanción de diez millones de pesos ($10’000.000.00), en calidad de exmiembro de la Junta Directiva del Fondo Ganadero de Cundinamarca S.A. 2Resolución núm. 355-002098 de 16 de julio de 2002, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución identificada en el numeral anterior, confirmándola. Como consecuencia de lo anterior, y a título de

restablecimiento del derecho, se ordene a la Nación – Superintendencia de Sociedades, indemnizarle los perjuicios tanto de índole material como moral que le ha causado la expedición de los actos acusados. b.- Los hechos de la demanda La parte actora expone como fundamento de su acción, los siguientes hechos: El actor fue elegido miembro de la Junta Directiva del Fondo Ganadero de Cundinamarca S.A. el 5 de diciembre de 1997, para un período de 2 años, de acuerdo con sus estatutos. De conformidad con el artículo 34, numerales 4 y 18, son funciones de la Junta Directiva interpretar y aclarar el sentido de los estatutos en aquellas disposiciones cuya redacción diere lugar a duda, y someterlas a la decisión de la próxima Asamblea General, y cumplir las disposiciones de la ley y de la Asamblea General, y hacer que ellas sean cumplidas. Según el artículo 2º de la Ley 363 de 1997, el objeto social principal de los fondos ganaderos es el fomento, mejoramiento y sostenibilidad del sector agropecuario. En cumplimiento de su objeto social podrán desarrollar directamente mediante asociación con terceros nacionales o extranjeros, entre otras, actividades de financiación de bienes y servicios agropecuarios. En desarrollo de estas funciones y en cumplimiento de su objeto social, la Junta Directiva del Fondo Ganadero de Cundinamarca S.A. en reunión celebrada en la sede, según actas núms. 127 y 128 de 18 y 27 de marzo de 1998, respectivamente, recomendó llevar a la Asamblea General la posibilidad de asociación con la Financiera Bermúdez y Valenzuela S.A.C.F.C. para obtener

recursos económicos y lograr así la financiación de actividades de producción, comercialización, distribución y financiación de bienes y servicios. Para tomar esta decisión se realizaron los estudios jurídicos correspondientes y se solicitó concepto al profesor Sergio Rodríguez Azuero, quien lo emitió el 24 de marzo de 1998, en el sentido de que la asociación en cuestión se ajustaba a la Ley 363 de 1997 y a los estatutos. Además, la Financiera envió el 28 de marzo de 1998 una carta de compromiso, donde manifestó financiar bienes y servicios de carácter agropecuario. En reunión de 21 de abril de 1998 la Asamblea General de Accionistas aprobó la asociación, según consta en Acta núm. 88 de 21 de abril de 1998. Mediante Resolución 350-814 de 8 de junio de 1999, la demandada ordenó la práctica de una visita al Fondo Ganadero de Cundinamarca S.A., y mediante Resolución 350-097 le corrió al actor traslado de los cargos contenidos en los numerales 5.1.- 5.1.1. – 5.1.2. – 5.1.3. – 5.2.- 5.3.—5.4. – 5.5. – 5.6. – 5.7. – y 5.8. de la primera de las citadas, los cuales fueron respondidos por aquel. Mediante Resolución 350-332 de 28 de febrero de 2001 el actor fue sancionado con multa de diez millones de pesos ($10’000.000.00), con fundamento en que la Junta Directiva violó los artículos 99 del Código de Comercio,

y 2º, 11 y 16 de la Ley 363 de 1997. Por Resolución 355-002098 de 16 de julio de 2002 se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el acto sancionatorio, y no obstante que la multa fue impuesta por el cargo establecido en el numeral 5.3., dicha Resolución confirmó la sanción por la totalidad de los cargos iniciales. Como contra este acto no procede ningún recurso por la vía gubernativa, se le violó el debido proceso al actor, al hacerle cargos que ya no puede controvertir ante la Administración. c.- Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación La parte actora considera que con la expedición de los actos acusados se violaron los artículos 2º, 13, 29, 31, 83, 90 y 333 de la Constitución Política; 3º, 35, 36, 59 y 85 del C.C.A.; y la Ley 363 de 1997, por las razones que, bajo la forma de cargos, en forma resumida se expresan a continuación: Primer cargo.- El inciso 2 del artículo 2º de la Constitución Política dispone que las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades, precepto que fue violado, ya que la autoridad, en lugar de proteger los derechos del actor, le afectó la paz, la tranquilidad y el sosiego, al hacerle más gravosa su situación económica. Segundo cargo.- Se violó el artículo 13, ibídem, ya que al actor no se le dio el mismo tratamiento que al revisor fiscal, a quien se le exoneró, no obstante que ambos tenían conocimiento de la operación.

De conformidad con el artículo 209 del Código de Comercio la revisoría fiscal tiene la obligación de informar las irregularidades, cuestión que no hizo, pues expresó que las decisiones se encontraban ajustadas a la ley y, al exonerar la demandada al revisor fiscal, confirmó que la asociación que se estudió por parte de la Junta Directiva y de la Asamblea General se ajustó al artículo 2º de la Ley 363 de 1997. Tercer cargo.- Los actos acusados desconocieron los artículos 29 de la Constitución Política y 3º, 35 y 59 del C.C.A., pues al actor se le aplicó la sanción por unos cargos que ya habían sido revocados y, por ello, no tuvo oportunidad de controvertir los nuevos cargos contenidos en la resolución que resolvió el recurso de reposición. Cuarto cargo.- Al resolver el recurso de reposición se desconoció la prohibición de la reformatio in pejus (artículo 31 de la Constitución Política), por cuanto se incluyeron unos cargos que ya no existían por decisión de la misma Administración, haciendo más gravosa la situación del actor. Quinto cargo.- No se aplicó el principio de la razonabilidad y graduación de la sanción y, sobre todo, el de su legalidad (artículo 36 del C.C.A.), pues la norma que se tuvo en cuenta al aplicar la sanción no establece la gravedad de la falta y el grado de la sanción imponible. Sexto cargo.- En la actuación de los miembros de la Junta Directiva no existió motivación diferente a la de buscar recursos económicos que le permitieran al Fondo Ganadero de Cundinamarca S.A. desarrollar su objeto social y

prestarle apoyo al agro, es decir, que se actuó de buena fe, al punto que se solicitó concepto a un jurista experto en derecho comercial, quien conceptuó que la asociación estaba acorde con la ley y los estatutos (artículo 83 de la Constitución Política). Séptimo cargo.- La conducta desplegada por la demandada causó un agravio injustificado al actor, razón por la cual el Estado debe repararle los perjuicios causados y, si es del caso, repetir contra el funcionario que expidió el acto contrario a derecho (artículo 90 ibídem). Octavo cargo.- Se desconoció el artículo 333 de la Constitución Política, por cuanto la demandada le asignó a la Ley 367 de 1997 unos requisitos de especialidad en el objeto social de las entidades con las que eventualmente se asocien los fondos agropecuarios para desarrollar actividades de fomento del sector, sin que exista en la citada Ley dicho requisito, pues sólo opera para los Fondos y no para los terceros con los que se asocie. Además, al sostener que no se tuvieron en cuenta los conceptos emitidos por las Superintendencias para realizar la asociación se exigieron permisos previos que la misma Carta Política prohíbe y los cuales son posteriores a la decisión. Noveno cargo.- La motivación de los actos acusados es falsa, por cuanto según la demandada el actor, como miembro de la Junta Directiva, aprobó la asociación del Fondo Ganadero de Cundinamarca S.A. con Bermúdez y Valenzuela S.A.C.F.C. contraviniendo los artículos 2º y 11 de la Ley 363 de 1997, lo cual no es cierto por las siguientes razones:

El actor, como miembro de la Junta Directiva no aprobó la asociación, sino que recomendó que se llevara a la Asamblea General para que ella tomaran la decisión, como consta en el Acta 127 de 18 de marzo de 1998, donde se escuchó la presentación que hizo el Presidente de la Junta sobre la posibilidad de asociación con Bermúdez y Valenzuela S.A.C.F.C., y que esta entidad establecía un cupo de crédito de cinco mil millones de pesos, sin que en esta sesión se tomara decisión alguna. Consta también en el Acta 128, correspondiente a la reunión de la Junta Directiva de 27 de marzo de 1998, que ese día tampoco se adoptó decisión alguna sobre la asociación en cuestión, sino que se concluyó que dada la magnitud del negocio planteado debía someterse a la aprobación de la Asamblea General que se reuniría el 30 de marzo siguiente, siendo en la reunión del 21 de abril, Acta 88, donde se aprobó la asociación. Fluye de lo expuesto que la demandada incurrió en error de hecho, por cuanto los hechos que motivan su decisión no corresponden a la realidad, ya que tampoco es verdad que la inversión se realizó pese a los pronunciamientos de las Superintendencias Bancaria y de Sociedades, pues éstos se tomaron después de haberse adoptado la decisión de la asociación, prueba de lo cual es que las reuniones de la Junta Directiva se llevaron a cabo los días 18 y 27 de marzo de 1998 y la de la Asamblea General el 21 de abril siguiente, en tanto que los pronunciamientos de las citadas entidades son de febrero y marzo de 1999.

La Administración incurrió además en un error de derecho, pues interpreta la Ley 363 de 1997 a su manera, cuando exige a los terceros que se asocien con los fondos ganaderos que tengan la misma especialidad que ellos, requisito que no exige la ley. También se equivocó la demandada cuando señala que se violó el artículo 11 de la Ley 363 de 1997, por cuanto se estaba realizando una inversión, ya que lo que el actor recomendó fue la asociación con terceros en virtud de lo establecido en el artículo 2º, ibídem, que así lo autoriza sin exigir más requisitos. Bermúdez y Valenzuela S.A.C.F.C. era una corporación financiera que a la luz del artículo 2º del Decreto 663 de 1993 tenía como objeto primordial el realizar operaciones activas de crédito para facilitar la comercialización de bienes y servicios, lo cual tiene elementos comunes con lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 2º de la Ley 363 de 1997, pues ambos se refieren a la financiación de bienes y servicios, es decir, que hay una lógica en la asociación de aquella con el Fondo Ganadero Agropecuario de Cundinamarca S.A. , pues las compañías de financiamiento comercial pueden financiar bienes y servicios, entre ellos los agropecuarios. d.- Las razones de la defensa La demanda fue notificada al Superintendente de Sociedades, quien a través de apoderada manifestó que en materia societaria la regla general sobre capacidad de cualquier ente jurídico se encuentra prevista en el artículo 99 del Código de Comercio, que dispone que la misma se encuentra circunscrita al desarrollo de las actividades previstas como principales en el objeto social

contemplado en el contrato social, incluyendo dentro de éste los actos directamente relacionados con el mismo y los que tengan como finalidad el cumplimiento de los derechos y obligaciones derivados de la existencia y actividad de la compañía, precepto que obliga a que las decisiones que adopten los administradores, entre ellos los miembros de las juntas directivas, estén encaminadas al adecuado desarrollo del objeto social y al cumplimiento de las disposiciones legales y estatutarias que regulan el funcionamiento del ente jurídico. La Superintendencia de Sociedades es competente para practicar visitas generales e imponer sanciones a quines incumplan sus órdenes, la ley o los estatutos (artículo 86, numeral 3, de la Ley 222 de 1995). En tratándose de fondos ganaderos, la Ley 363 de 1997 regula de manera particular sus actividades y ciertos aspectos propios, vr. gr., define que el objeto principal de los mismos “... es el fomento, mejoramiento y sostenibilidad del sector agropecuario” y agrega que en cumplimiento de los mismos los fondos ganaderos “... podrán desarrollar directamente o mediante asociación con terceros, nacionales o extranjeros, actividades de producción, industrialización, comercialización, distribución y financiación de bienes y servicios...”. La facultad de la demandada frente a los fondos ganaderos es velar porque todas sus actuaciones se ajusten a las reglas previstas en el ordenamiento comercial y a las especiales contenidas en el Estatuto Orgánico de los Fondos. La Junta Directiva del Fondo Ganadero de Cundinamarca S.A. era el órgano competente para aprobar la negociación, como efectivamente lo hizo,

sin que pueda ahora el actor pretender trasladar dicha responsabilidad a la Asamblea General de Accionistas, con el argumento de que ella impartió su aprobación, cuando la asociación con la financiera ya se encontraba aprobada en el seno de la Junta Directiva. No es de recibo argumentar las facultades asignadas a la Asamblea en los numerales 11 y 17 del artículo 24 de sus estatutos para exonerarse de su participación en la decisión adoptada por la Junta del Fondo, porque de manera expresa el contrato social prevé como atribución asignada a la Junta Directiva, la de “Autorizar al Gerente, para la gestión de préstamos en dinero con garantías reales o personales, que tengan propósito de cumplir la finalidad social” y “Autorizar a la gerencia para que lleve a cabo toda clase de operaciones comerciales, cuyo valor excede la suma de 150 salarios mínimos mensuales”, atribuciones éstas que se encuentran implícitas en la autorización para llevar a cabo la asociación y solicitar el préstamo correspondiente. Además, porque en materia de inversiones de los fondos ganaderos el legislador asignó a las juntas directivas, de manera privativa e indelegable, la función de autorizar las inversiones de que trata el artículo 11 de la Ley 363 de 1997. En cuanto a que la inversión se hizo con anterioridad a los pronunciamientos de las Superintendencias Bancaria y de Sociedades, es de anotarse que en la Resolución que resolvió el recurso de reposición se le reconoce al actor la razón en tal sentido, pero se le advierte que ello no origina una falsa motivación, por cuanto la irregularidad quedó plenamente establecida al haberse

verificado la existencia de la operación. De otra parte, de los artículos 2º, inciso 2, y 11 de la Ley 363 de 1997, se desprende que es obvio que la pretendida inversión, consistente en la adquisición de acciones de propiedad de Bermúdez y Valenzuela S.A.C.F.C. a través de un crédito por ella misma otorgado para tales fines desborda los límites de la capacidad legal del Fondo Ganadero de Cundinamarca S.A., porque si bien puede asociarse con terceros, las actividades de éstos debe tener una relación de medio a fin con las de aquél, además de que si bien el legislador previó que los fondos pueden invertir en personas jurídicas, limitó dicha inversión no sólo al 20% de su patrimonio, sino que dispuso que la inversión se haría en personas jurídicas ya constituidas o que se constituyan para tales fines, es decir, para actividades relacionadas con el objeto social de los fondos ganaderos, y expresamente advirtió que ese 20% debe invertirse exclusivamente en infraestructura ganadera. II.- LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante la sentencia recurrida el Tribunal de origen denegó las pretensiones de la demanda, con base en las siguientes consideraciones: El objeto social del Fondo se encuentra circunscrito al fomento, mejoramiento y sostenibilidad del sector agropecuario, actividades alrededor de las cuales puede realizar otras, como las descritas en el artículo 2º de la Ley 363 de 1997: “Desarrollar directamente o mediante la asociación con terceros nacionales o extranjeros, actividades de producción, industrialización, comercialización, distribución y financiación de bienes y servicios agropecuarios”.

En el asunto examinado la inversión consistió en la adquisición por parte del Fondo Ganadero de acciones de Bermúdez y Valenzuela S.A.C.F.C. por un total de $989’999.997.00, con un crédito otorgado por la misma entidad por $1’000.000.000.00, justificando la inversión en el establecimiento de unos programas de crédito para financiar la comercialización y distribución de bienes y servicios agropecuarios, actividades que desarrollaría la financiera. Es cierto que el objeto social del Fondo le permite asociarse con otras personas, sean naturales o jurídicas, para llevar a cabo actividades como la financiación de bienes y servicios agropecuarios, lo cual debe hacerse acorde con lo previsto en el artículo 11 de la Ley 363 de 1997. Los Fondos pueden desarrollar dos tipos de inversión: directa, relacionada con su objeto social, esto es, fomento agropecuario, e indirecta, referida a inversiones no relacionadas directamente con el objeto social y que se encuentra limitada al 20% del patrimonio, y que se debe invertir en infraestructura ganadera. Esta debe ser aprobada por la Junta Directiva y no puede afectar el desarrollo normal de sus actividades. La operación aprobada por la Junta Directiva y el actor, como miembro de ella, no reúne los requisitos legales previstos en las normas que rigen los fondos. Si bien es cierto que se le permite a los fondos asociarse con terceros para financiar bienes y servicios, esto no le permite invertir en cualquier tipo de sociedad, ya que el artículo 34, numeral 10, de sus estatutos, señala que cuando se trate de inversiones no relacionadas directamente con su objeto social se podrá

invertir hasta el 20% del patrimonio en personas jurídicas que estén constituidas para desarrollar tal finalidad. Las instituciones financieras, como lo era Bermúdez y Valenzuela S.A.C.F.C., se encuentran con un objeto reglado y definido por el artículo 2º, numeral 5, del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, en donde se prevé que su objeto principal es captar recursos mediante depósitos a término con el objeto primordial de realizar operaciones activas de crédito para facilitar la comercialización de bienes y servicios. Es cierto que pueden otorgar préstamos relacionados con el sector agropecuario, pero ello no las transforma en entidades para el fomento del citado sector. Además, el 20% debía invertirse exclusivamente en infraestructura ganadera, luego no se cumplió con dicha finalidad, conclusión a la que se llega al no haber demostrado ni en vía gubernativa ni en vía judicial que la inversión de tal porcentaje se hizo en esa materia. En cuanto a la falsa motivación alegada, por cuanto según el actor él simplemente recomendó a la Asamblea General que se aprobara la asociación, es de observar que de acuerdo con el artículo 11 de la Ley 363 de 1997 a la Junta Directiva le correspondía autorizar la inversión. En el caso concreto lo que operó fue una autorización de la inversión por parte de la Junta, lo cual se confirma al otorgar al Gerente vía libre para obtener el crédito y obtener las garantías correspondientes, como se desprende del contenido de las Actas 127 y 128. Respecto de que la inversión se hizo con anterioridad a los pronunciamientos de las Superintendencias Bancaria y de Sociedades, debe

tenerse en cuenta que la Resolución que resolvió el recurso de reposición dejó en claro tal situación, sin que ello configure falsa motivación, máxime cuando la conducta principal imputada quedó plenamente establecida al haberse verificado la existencia de la operación. Tampoco se presenta la violación del derecho a la igualdad, pues el tratamiento del revisor fiscal y del actor no podía ser igual, ya que el primero, mediante escrito radicado con el número 423.664 de 3 de diciembre de 1999, informó a la Gerencia sobre la inviabilidad de la operación con la compañía de financiamiento comercial, porque su objeto no se lo permitía y por la inconveniencia que reportaba para los activos del Fondo. No se advierte violación al debido proceso, pues el acto que resolvió el recurso de reposición fue claro al precisar cada uno de los argumentos, sin que hubiera revivido cargos revocados o juzgados, pues simplemente aclaró algunas afirmaciones contenidas en el primigenio, como lo referente a los oficios remitidos por las Superintendencias. Además, el actor tuvo la oportunidad de conocer los cargos y formular el recurso correspondiente contra la decisión de la Administración. Finalmente, la multa fue impuesta una vez valorados los hechos imputados que fueron considerados graves, habida cuenta de las implicaciones que la operación tuvo para el Fondo. III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO En su recurso, el actor señala que la Resolución que resolvió el recurso de reposición contra el acto sancionatorio no resolvió todas las cuestiones planteadas, además de que en la sanción no se tuvieron en cuenta los principios de

graduabilidad y razonabilidad, ni se fundamentó como lo exige el artículo 36 del C.C.A. Al resolver el recurso de reposición la Administración se limitó a transcribir los argumentos esgrimidos por el sancionado, sin hacer estudio jurídico alguno que sustentara la confirmación de la sanción, ni señalar la norma que le sirvió de base para la aplicación de la multa, ni de que manera hizo la graduación de la falta, desconociendo que la facultad discrecional de que goza el Superintendente no puede ser absoluta en un Estado de Derecho, donde las actuaciones de las autoridades deben estar sometidas al imperio de la Constitución y la ley. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Son dos los argumentos del actor presentados en el recurso de apelación: que la Resolución que resolvió el recurso de reposición no resolvió todas las cuestiones planteadas, y que en la imposición de la sanción no se tuvieron en cuenta los principios de graduabilidad y razonabilidad. Sobre el primer aspecto, la Sala observa que correspondía al actor señalar expresamente cuáles fueron las cuestiones que, a su juicio, no fueron resultas en el recurso de reposición, cuestión que no hizo. Frente al segundo aspecto, esto es, que para imponer la sanción la Superintendencia de Sociedades hizo caso omiso de los principios de graduabilidad y razonabilidad, es de anotar que la sanción fue impuesta por haber violado el actor, en su calidad de miembro de la Junta Directiva del Fondo Ganadero de Cundinamarca S.A., los artículos 2º y 11 de la Ley 363 de 1997, que a la letra

rezan: “Artículo 2o. Objeto social. El objeto social principal de los Fondos Ganaderos es el fomento, mejoramiento y sostenibilidad del sector agropecuario. “En cumplimiento de su objeto social, los Fondos Ganaderos podrán desarrollar directamente o mediante asociación con terceros, nacionales o extranjeros, actividades de producción, industrialización, comercialización, distribución y financiación de bienes y servicios agropecuarios; programas de investigación y transferencia de tecnología y en general todas las actividades relacionadas directa o indirectamente con su objeto social principal o que sean complementarias del mismo o necesarias o convenientes para el desarrollo de sus actividades normales. “Parágrafo 1o. Los Fondos Ganaderos destinarán un mínimo del setenta por ciento (70%) de sus activos a la actividad pecuaria y por lo menos el cincuenta por ciento (50%) de su hato ganadero deberá estar representado en ganado de cría. De este cincuenta por ciento (50%) por lo menos el treinta por ciento (30%) deberá estar representado en contratos de ganado en participación con pequeños y medianos ganaderos independientes o que se encuentren afiliados a empresas comunitarias o cooperativas de producción”. “Artículo 11. Inversiones. Los Fondos Ganaderos podrán adquirir o construir inmuebles para el desarrollo de sus actividades. “Cuando no se acometen inversiones relacionadas directamente con su objeto social, los fondos podrán invertir hasta el 20% de su patrimonio en personas jurídicas que estén constituidas o que se constituyan para tales fines. “El 20% de que trata este artículo se deberá invertir exclusivamente en infraestructura ganadera.

“Parágrafo. Estas inversiones deberán estar autorizadas por la Junta Directiva del Fondo y no podrán afectar el desarrollo normal de las actividades contempladas en su finalidad y las normas de una sana política financiera y administrativa”. Establecida la conducta objeto de sanción, esto es, que el actor autorizó una inversión del Fondo Ganadero de Cundinamarca S.A. en Bermúdez y Valenzuela S.A.C.F.C., compañía cuyo objeto social no es el fomento del sector agropecuario, sino el “...captar recursos mediante depósitos a término, con el objeto primordial de realizar operaciones activas de crédito para facilitar la comercialización de bienes y servicios” (artículo 2º, numeral 5º, del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero), inversión que contraviene los artículos anteriormente trascritos, que exigen que cuando un fondo ganadero se asocie con un tercero para efectos de llevar a cabo una inversión dicho tercero tenga como actividad una relacionada directa o indirectamente con su objeto social, que para el caso, se reitera, es el fomento del sector agropecuario, resta a la Sala establecer si la sanción de diez millones de pesos impuesta mediante los actos acusados es o no proporcional y razonable. Pues bien, el artículo 86, numeral 3, de la Ley 222 de 1995, le otorgó a la Superintendencia de Sociedades la función de imponer sanciones o multas hasta de doscientos salarios mínimos legales mensuales a quienes incumplan sus órdenes, la ley o los estatutos. A juicio de la Sala, las actuaciones del Fondo Ganadero de

Cundinamarca S.A. involucran un interés de carácter general, en la medida en que al contar su capital con recursos públicos, su manejo debe ser cuidadoso y ceñido por completo a las normas y estatutos, por cuanto es una sociedad de economía mixta cuyo capital está constituido por aportes de entes de derecho público (la Nación – el Ministerio de Agricultura, la Gobernación de Cundinamarca y la Empresa de Licores de Cundinamarca) y por aportes de particulares. A lo anterior debe sumarse el h