CE-25000-23-24-000-2002-1964-01(AP)-2004

PRINCIPIO DE LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Desviación de poder / MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Características Ha precisado la Sala en oportunidades anteriores que en un Estado pluralista como el que se identifica en la Constitución de 1991 (art. 1), éste derecho tiene una textura abierta, en cuanto de ella pueden darse distintas definiciones. Sin embargo, si dicho concepto se adopta como principio que debe regir la actividad administrativa (art. 209 ibídem), la determinación de lo que debe entenderse por moralidad no puede depender de la concepción subjetiva de quien califica la actuación sino que debe referirse a la finalidad que inspira el acto de acuerdo con la ley. Desde esta perspectiva, ha de considerarse como inmoral toda actuación que no responda al interés de la colectividad y específicamente, al desarrollo de los fines que se buscan con las facultades concedidas al funcionario que lo ejecuta. Se advierte, por tanto, una estrecha vinculación entre este principio y la desviación de poder. En síntesis, con apoyo en la doctrina, la jurisprudencia de la Corporación ha ido precisando el concepto de moralidad administrativa, como derecho colectivo que puede ser defendido por cualquier persona, del cual se destacan estas características: a) es un principio que debe ser concretado en cada caso; b) al realizar el juicio de moralidad de las actuaciones, deben deslindarse las valoraciones sobre conveniencia y oportunidad que corresponde realizar al administrador de aquellas en las que se desconozcan las finalidades que debe perseguir con su actuación; c) en la práctica, la violación de este derecho colectivo implica la vulneración de otros derechos de la misma naturaleza.

PATRIMONIO PUBLICO - Concepto En cuanto al derecho colectivo al patrimonio público cabe señalar que este concepto no se agota en la enumeración de los bienes inembargables, imprescriptibles e inalienables ni en los que integran el territorio colombiano (arts. 63 y 101 C.P.), sino que “por patrimonio público debe entenderse la totalidad de bienes, derechos y obligaciones de los que el Estado es propietario, que sirven para el cumplimiento de sus atribuciones conforme a la legislación positiva; su protección busca que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente y responsable, conforme lo disponen las normas presupuestales”. Nota de Relatoría: Ver Exp. AP-9001 del 31 de mayo de 2002 ACCION POPULAR - Contrato estatal. Legalidad / ACCION POPULARCarácter preferente / CONTRATO ESTATAL - Acción popular. Patrimonio público La sentencia que acoja las pretensiones de la demanda en una acción popular podrá ordenar que cese la actuación u omisión causante del daño; que se ejecuten las acciones necesarias para restablecer el derecho colectivo que ha sido afectado, o condenar al pago de perjuicios cuando se ha producido el daño, siempre que no sea posible la restitución del bien colectivo vulnerado a su estado anterior y la entidad pública que tenga a su cargo el derecho colectivo y a cuyo favor se ordene la indemnización no sea culpable del daño causado al mismo. Dicha acción procede “contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos” (art. 9 ibídem). A través de esta acción es posible, inclusive, revisar la

legalidad de un contrato estatal cuando éste ponga en peligro o viole algún derecho colectivo. La acción popular es de carácter preferente y no supletiva, es decir, procede a pesar de la existencia de otros medios de defensa judicial que puedan asegurar idéntico fin. Su eficacia es mayor a las acciones ordinarias, por estar sometida a un trámite preferencial (art. 6 ley 472 de 1998) y más breve, por lo cual asegura en mejor medida la protección de los derechos colectivos, que por lo regular demandan acciones urgentes. En relación con el derecho al patrimonio público, en particular, vale destacar que el artículo 4 ibidem, lo estableció expresamente como un derecho colectivo y que su protección puede lograrse a través de esta acción, sin considerar cuál sea el tipo de actuación causante del daño. Esta Corporación ha aceptado la procedencia de la acción popular para la defensa del patrimonio público y con tal fin se ha declarado la nulidad de una estipulación de un contrato estatal; suspendido la ejecución de un contrato hasta tanto se decida a través de la acción ordinaria interpuesta la nulidad del mismo; suspendido los actos preparatorios de un contrato de concesión de servicios público; declarado la nulidad de la compra de acciones de una empresa estatal y dejado sin efectos un acuerdo conciliatorio, entre otros. Estas decisiones han sido adoptadas por considerar que si la finalidad de esta acción “es precisamente establecer un control ciudadano que pretende evitar el daño contingente o hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos (artículo 2º

de la ley 472 de 1998)”, el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público debe protegerse por vía de esta acción “cuando se demuestre, en un caso concreto, la existencia de actuaciones, omisiones o decisiones administrativas de una empresa pública que ponen en peligro ese interés colectivo”. De tal manera, que si el juez advierte la afectación del patrimonio público, éste puede ordenar las medidas preventivas de protección que considere pertinentes en el caso concreto. ACCION POPULAR - Responsabilidad de los servidores públicos. Improcedencia Cuando se pretende la protección de los derechos colectivos como el patrimonio público o la moralidad administrativa, procede la acción popular, como consecuencia de la cual podrá obtenerse la restitución de los bienes o recursos del tesoro público que han sido afectados con el hecho; pero si de lo que se trata es de establecer quiénes son las personas responsables de las conductas lesivas de esos derechos, con el fin de imponerles una sanción e inclusive obligarlos a reparar el daño, proceden las acciones penales, disciplinarias y fiscales, correspondiente, así como la acción de repetición. Sin embargo, de acuerdo con los hechos relatados en la demanda, se considera que el objeto de la acción popular interpuesta no es el contrato de compraventa, pues en relación con el mismo no se señala ningún vicio, como causa generadora de daño a los derechos colectivos, sino la pérdida de la droga veterinaria por no haberse utilizado durante el término de su vigencia. Por lo tanto, la Sala no examinará los aspectos relacionados con la celebración y cumplimiento del contrato aludido. Nota de

Relatoría: Ver Exp. AP-166 del 17 de junio de 2001

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: RICARDO HOYOS DUQUE

Bogotá, D.C., cinco (5) de febrero de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 25000-23-24-000-2002-1964-01(AP)

Actor: CARLOS LEONARDO ACONCHA RINCON

Demandado: GOBERNACION DE CUNDINAMARCA Referencia: ACCIÓN POPULAR Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por los apoderados del departamento de Cundinamarca y del señor FERNANDO PÁEZ MEJIA, en contra de la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 6 de

agosto de 2003, mediante la cual decidió: “PRIMERO. DECLARAR NO PROBADAS LAS EXCEPCIONES DE MERITO propuestas por la apoderada judicial del doctor Fernando Páez Mejía, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO. PROTÉJANSE los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. TERCERO. ORDÉNASE responder patrimonialmente al doctor Fernando Páez Mejía por la omisión en sus funciones en su condición de Gerente para el Desarrollo Económico de la Gobernación de Cundinamarca en la época de los hechos descritos en este proceso, que generó el vencimiento de 5.5 paquetes o kits de medicamentos

adquiridos con ocasión del contrato 00235/97. En consecuencia, deberá reintegrar al Departamento de Cundinamarca el valor de tres millones novecientos cincuenta y seis mil doscientos cuarenta y tres pesos ($3.956.243), correspondiente al costo de los 5.5 paquetes de medicamentos, conforme a su valor, indicado en las actas de entrega obrantes en el expediente. Dicho valor deberá ser actualizado conforme a lo dispuesto en el artículo 178 del C.C.A. y siguiendo los siguientes (sic) señalados en la parte motiva de este fallo. CUARTO. PREVÉNGASE al Departamento de Cundinamarca y al doctor Fernando Páez Mejia para que en lo sucesivo se abstenga de dar lugar a los hechos y omisiones que dieron lugar a este amparo. QUINTO. FÍJASE a cargo del Departamento de Cundinamarca y al doctor Fernando Páez Mejía como incentivo al actor la suma equivalente al 15% del valor recuperado con ocasión de esta acción, conforme lo ordenado en el artículo 40 de la ley 472 de 1998. SEXTO. COMPÚLSENSE COPIAS de esta actuación a la Contraloría Departamental de Cundinamarca, para los fines legales pertinentes”.

ANTECEDENTES

1. La demanda El señor CARLOS LEONARDO ACONCHA RINCÓN interpuso acción popular en contra del departamento de CUNDINAMARCA “y las demás personas que en el curso del proceso se establezcan como responsables”, con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos al patrimonio público y a la moralidad administrativa, los cuales considera vulnerados con el vencimiento de la droga

veterinaria vendida en el año 1997 al departamento por la empresa Intervet Colombia Ltda., al no haberles dado uso en forma oportuna. En consecuencia, solicita: “Que se condene a los responsables a resarcir el detrimento del patrimonio público ocasionado como consecuencia del contrato de compraventa celebrado el 23 de diciembre de 1997 a través de la Gerencia para el Desarrollo Económico del Departamento de Cundinamarca, con la empresa Intervet Colombia Ltda. y cuyo objeto era la compra de unos medicamentos veterinarios para ser destinados a las UMATAS de Cundinamarca. Que se ordene pagar al actor el incentivo ordenado en la ley 472 de 1998. Que se condene en costas a la parte demandada”. En el auto admisorio de la demanda, proferido por el Tribunal el 29 de agosto de 2002, se ordenó su notificación, para los efectos previstos en el artículo 40 de la ley 472 de 1998,al señor Fernando Páez Mejía. Por auto del 24 de octubre de 2002 se ordenó citar a este proceso a la empresa Intervet Colombia Ltda., como posible responsable de la vulneración de los derechos colectivos invocados, de conformidad con lo establecido en el inciso final del artículo 18 de la ley 472 de 1998, a quien se le notificó personalmente la demanda.

2. Hechos Se afirma en la demanda que el 23 de diciembre de 1997, el departamento de Cundinamarca, a través de la gerencia para el desarrollo económico, que en ese momento ejercía el señor Fernando Páez Mejía, celebró de manera directa, con la

firma INTERVET COLOMBIA LTDA., el contrato de compraventa OJ00235, cuyo objeto era la adquisición de unos medicamentos veterinarios, para destinarlos a las UMATAS, por valor de $82.721.340. La mercancía siempre permaneció en depósito en las bodegas de la empresa contratista, debido a que el departamento no contaba con un lugar para su almacenamiento y se dividió en paquetes para ser entregados a los delegados de los municipios, previa autorización firmada por el mencionado gerente. Pero, “debido al largo tiempo que duraron las drogas veterinarias almacenadas en las bodegas de Intervet Colombia Ltda., 5.5 paquetes de productos se dejaron vencer en su gran mayoría”.

3. La sentencia impugnada Con fundamento en las pruebas que obran en el expediente, afirmó el tribunal de instancia que la celebración del contrato de compraventa de la droga veterinaria referido en la demanda, se ajustó a “las normas legales y reglamentarias, en tratándose de la contratación directa de las entidades públicas (ley 80 de 1993, artículo 24 y decreto reglamentario No. 855 de 1994)” y que tanto la entidad pública como el contratista cumplieron las obligaciones que adquirieron, respectivamente, de entregar la mercancía y pagar el precio.

En cuanto a la responsabilidad por el deterioro de las mercancías depositadas en las bodegas de la empresa contratista, consideró el Tribunal, en primer término, que el departamento de Cundinamarca incumplió el deber de celebrar por escrito el contrato de depósito, de conformidad con lo establecido en el artículo 39 de la

ley 80 de 1993 y ni siquiera, el jefe de la entidad ordenó o autorizó en forma previa y escrita la celebración del mismo. Dicho contrato fue convenido por funcionarios que no tenían la representación de la entidad contratante, sin que fuera suficiente el aval que posteriormente dio al contrato el gerente para el desarrollo económico y, además, “se dejó en el plano de la consensualidad la guarda de los medicamentos objeto del contrato de compraventa, por parte del contratista”. Es decir, “se dejó a disposición de una persona privada, sin previo acuerdo, unos bienes por valor superior a los ochenta millones de pesos, sin siquiera exigir ni dejar ninguna constancia escrita sobre tal circunstancia”. No obstante, “el presunto incumplimiento de las obligaciones recíprocas que se hayan derivado de un acuerdo en tales condiciones, es un aspecto ajeno a esta acción popular”. En segundo término, advirtió el Tribunal que resultaba extraño el hecho de que sólo hasta el mes de marzo de 2001, la secretaría de desarrollo económico (antes gerencia para el desarrollo económico), solicitara a la empresa contratista “información sobre la entrega de los medicamentos veterinarios (personas y cantidades entregadas), cuando conforme con lo dicho en estas diligencias, la utilización de tales productos en el plan de sanidad animal se verificaría en un plazo máximo de dos años, esto es, hasta finales de 1999”; además, que esa misma gerencia era la encargada de autorizar la entrega de los medicamentos a los alcaldes o sus delegados. “Es decir, para esa entidad no resultaba ajeno el hecho de la ubicación de los medicamentos en esa empresa, y si autorizaba por escrito su retiro de allí, era su deber, en cumplimiento de una función

administrativa eficiente y clara, llevar estricto control y registro de las órdenes que expedía para que se retiraran los productos. En esta forma..., se aseguraba un seguimiento eficaz a los programas que esa misma oficina...adelantaba...Los funcionarios designados para recibir los medicamentos...no acertaron totalmente en su cometido, ya que no advirtieron...que en algunos de ellos su fecha de vencimiento no era superior a dos años desde la fecha de suscripción del contrato, condición que ellos mismos señalaron era la que debía cumplirse en orden a que pudieran ser destinados para el programa de sanidad animal”. En cuanto a las excepciones formuladas por el apoderado del señor Fernando Páez Mejía consideró que éstas carecían de fundamento, salvo la relacionada con el monto real del detrimento patrimonial objeto de la acción, que no fue el valor del contrato sino el de los medicamentos que se dejaron vencer, el cual ascendió a la suma de $3.965.243,50. En síntesis, concluyó el a quo que “existe vulneración a los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, con ocasión de la administración y manejo de los medicamentos veterinarios adquiridos con ocasión del contrato de compraventa OJ-00235/97 y de la ejecución del programa de sanidad animal al que estaban destinados, pues en tal actuación el departamento de Cundinamarca -gerencia para el desarrollo económico de la gobernación de Cundinamarca, no observó en forma estricta y cumplida los deberes legales que le correspondía”. En consecuencia, ordenó que el señor Fernando Páez Mejía, quien ocupaba dicha gerencia en el momento de los

hechos, pagara al departamento el valor actualizado de la droga vencida.

4. Razones de la impugnación 4.1. El apoderado del departamento de Cundinamarca manifestó que dicha entidad “no ha violado, amenazado o puesto en peligro el derecho colectivo a la moralidad administrativa, ni tampoco el patrimonio público, por el contrario, está plenamente establecido que ha sido un tercero (Intervet Colombia Ltda.) el que con su actuar ha pretendido menoscabar el patrimonio público...al haber incumplido un contrato de depósito que se dio entre las partes contratantes, en los términos de los artículos 2242-2247 del C.C., ya que Intervet en su calidad que asumió como depositario al momento de aceptar la guarda y cuidado de los productos vendidos por ellos al departamento de Cundinamarca omitió su deber de custodia y conservación de dichos productos..., en términos de los artículos antes mencionados y del 1171 del C.Co. y para el cual la administración departamental ya emprende (sic) acciones encaminadas a buscar los correctivos necesarios, en aras de salvaguardar el patrimonio público”.

Agregó que en el caso concreto no se vulneró la moralidad administrativa. Con las pruebas que obran en el expediente se demostró que “la única finalidad perseguida por la administración con la actuación por la que hoy se enjuicia no fue otra que la de buscar la eficiente prestación de los servicios a su cargo en pro del mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades, satisfaciendo así sus necesidades apremiantes y en aras de dar cumplimiento a los fines estatales...En ninguna parte del proceso aparece probado que el interés de la administración

con su actuar hubiese perseguido o buscado beneficio de tipo personal o de favorecimiento de determinadas personas por cuestiones de tipo político o de otra clase o trasgresiones legales groseras”. 4.2. El apoderado del señor Fernando Páez Mejía afirma que de acuerdo con la Constitución y la ley, en el trámite de las acciones populares deben cumplirse unas exigencias mínimas, que integran el derecho al debido proceso, que en el caso concreto no fueron cumplidas y por lo tanto, afectan la validez de la sentencia impugnada, pues “desvirtuado el sentido y objeto de la acción popular, se aceptó que ella puede ser el instrumento para sustituir a los órganos de control fiscal; para verificar la validez de los contratos y la adecuada representación del departamento en ellos, y hasta para sancionar a un servidor público por supuesta omisión en el ejercicio de sus funciones, y se partió de la base de que la omisión estaba configurada; de que era imputable al doctor Fernando Páez Mejía: y -lo más gravegratuitamente se supuso que esa omisión no probada, a él atribuida, significaba una falta a la moralidad administrativa; y, por ende, también se concluyó sin análisis del material probatorio que ello implicó vulneración o amenaza al interés colectivo, susceptible de protección por este mecanismo judicial”. Agrega que “si de lo que se trataba era de establecer la responsabilidad disciplinaria o administrativa del Dr. Páez Mejía en los hechos...ha debido él gozar de todas las oportunidades de defensa, que en este caso no se le dieron y ha debido probarse la falta correspondiente de manera plena y fuera de toda duda;

se han debido tener en cuenta todas las pruebas por él aportadas y los alegatos que él formuló, lo cual no se hizo, y, por el contrario, contra todo principio jurídico se lo halló responsable de una falta a la moralidad administrativa que ni siquiera aparece tipificada en cuanto tal, ni se indica en la sentencia en qué consistió. Con ello se vulneró abiertamente el principio de legalidad a la vez que se violó de manera protuberante el derecho de defensa”. No se permitió al demandado “demostrar su inocencia a través de las pruebas existentes acerca de que había delegado unas funciones”. Estima, además, que el recurrente “no incurrió en falta disciplinaria alguna en el curso de estos hechos, y que tampoco se le puede imputar violación de ningún tipo -ni siquiera leveal régimen de contratación administrativa, ni incurrió en irregularidad alguna en materia de gestión fiscal”. Y aunque así fuera, la acción procedente para juzgarlo no sería la popular, sino la disciplinaria o fiscal. Pero aunque se admitiera, en gracia de discusión que “en este proceso pudiera condenarse a alguien por una falta disciplinaria o de otra índole, se ha debido correr traslado de cargos al sindicado de la misma, dándole la oportunidad de rendirlos; se han debido practicar las pruebas conducentes que hubiera solicitado; se le ha debido dar ocasión de controvertir las allegadas en su contra; se ha debido evaluar en su conjunto todo el material probatorio; se ha debido establecer su culpabilidad, en los términos del artículo 29 de la Constitución. Nada de ello aconteció en el presente caso”. Aduce que “para configurar y tener por probada una falta contra la moral

administrativa es indispensable, como lo ha expuesto la jurisprudencia, que se pruebe la mala fe de la persona implicada”. En el caso concreto, no sólo no está probada la mala fe del recurrente, la cual por demás no puede presumirse, sino que ésta se descarta al verificar que la intención del señor Páez Mejía fue la de favorecer el patrimonio público, pues gracias a su gestión se logró un descuento del 45% en el precio de los medicamentos. Además, debe tenerse en cuenta que el depósito fue gratuito y no era necesario para su celebración convocar una licitación pública, “cuando el mismo productor de los medicamentos ofrecía conservarlos en sus bodegas, dadas las condiciones técnicas y ambientales necesarias, mientras se iban requiriendo en los municipios según el programa de cada uno y sus requerimientos”. En relación con el contrato de depósito, señala el recurrente que no se tuvo en cuenta en la sentencia que de conformidad con los artículos 13 y 40 de la ley 80 de 1993, éste se rige por la legislación civil; en consecuencia, quedó configurado con la simple entrega de la droga al depositario (art. 2237 Código Civil), por lo que no se requería ninguna formalidad para su configuración. Adicionalmente, por tratarse de un depósito voluntario, Intervet Colombia Ltda. respondía hasta de la culpa leve (art. 2247 ibídem), la cual se presume en los eventos de pérdida o deterioro de la cosa, según lo previsto en el artículo 1171 del Código de Comercio, en particular, en el caso concreto en que el depositario era el mismo productor de los medicamentos y por lo tanto, “conocía perfectamente las

condiciones de guarda de los mismos y obviamente las fechas de su vencimiento. Más todavía, se le depositaba cosas fungibles que esa misma empresa produce en mayores cantidades y no unos determinados, específicos y únicos bienes, luego, estaba en su poder verificar que los bienes que iba a entregar no estuvieran vencidos ni deteriorados”, por lo cual, al tenor de los artículos 1181 y 1179 del Código de Comercio, debió mantener en depósito drogas de la misma calidad y en la misma cantidad, para entregar al departamento de Cundinamarca unas no vencidas. La empresa depositaria pudo, además, entregar los bienes al depositante avisándole con prudencial antelación (art. 1174 ibídem) y no con posterioridad a su vencimiento. La empresa depositaria es responsable de la devolución de los medicamentos al departamento de Cundinamarca, por no haber informado durante la etapa precontractual ni durante la ejecución del contrato, el término de vigencia de los mismos, responsabilidad frente a la cual son solidarios los servidores públicos a quienes el recurrente “designó como directos encargados del seguimiento de la ejecución del contrato y vigilancia del cumplimiento de las distintas etapas contractuales, así como de la correcta destinación de la droga con la finalidad para la cual fue adquirida”, quienes “conocían claramente el alcance de sus responsabilidades y funciones propias del cargo que ejercían, las cuales estaban definidas previamente en el decreto 02812 del 10 de noviembre de 1997”, los cuales se abstuvieron “dejar expresa constancia en el acta de recibo de la misma de todas y cada una de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que

procedieron a recibir la droga”, así como del “depósito de las drogas en las dependencias de Intervet y como si fuera poco, respecto de las fechas próximas (antes de dos años) de vencimiento de la droga veterinaria”. Afirma que el contratista no cumplió su obligación de entregar a satisfacción la mercancía vendida, ya que ésta nunca entró al almacén general de la gobernación, pues lo que hicieron los funcionarios delegados fue verificar con la orden de compra, que “las cantidades, la presentación y base química [correspondieran] al producto junto con el tiempo de duración o fecha de vencimiento”, pero los bienes quedaron en las instalaciones de Intervet, según el testimonio de los funcionarios delegados. Advirtió que de acuerdo con las actas, el gobernador del departamento también autorizaba la entrega de los medicamentos a los alcaldes y, además, que el manejo y control de dicha droga había sido asignado a los funcionarios Eleonora Amaya y Lynn Flening, “quienes elaboraban las actas de entrega para firma del gobernador o del señor Páez Mejía, lo cual justifica que éste solicitara a Intervet un informe sobre la forma como se repartió la droga veterinaria y el saldo de la misma”.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

I. Afirma el actor que la administración del departamento de Cundinamarca, al haber adquirido “medicamentos que a la postre por su desgreño y negligencia, concretamente por no reclamarlos a tiempo, se perdieron, dado que su fecha límite de uso se excedió y de hecho, dichos medicamentos no llegaron nunca a las UMATAS, ni beneficiaron a comunidad alguna, sino que simplemente se perdieron,

desviándose con ello el objetivo para el cual se adquirieron tales medicamentos”, vulneró no sólo el patrimonio público, sino, además, la moralidad administrativa porque los funcionarios responsables “actuaron por fuera de los principios normativos que regulan la función administrativa”. En consecuencia, solicita que se ordene a los responsables “resarcir el detrimento del patrimonio público ocasionado como consecuencia del contrato de compraventa” referido. Considera la Sala, en primer lugar, que no existe coherencia entre las pretensiones formuladas en la demanda y los fundamentos que sustentan dichas pretensiones, pues en tanto que las primeras se refieren al daño patrimonial causado por el contrato de compraventa de los medicamentos veterinarios, celebrado entre la gobernación de Cundinamarca y la empresa INTERVET, los segundos se refieren a la negligencia de los funcionarios consistente en no disponer en forma oportuna de los medicamentos adquiridos por ese contrato, sin cuestionarlo. Sin embargo, de acuerdo con los hechos relatados en la demanda, se considera que el objeto de la acción popular interpuesta no es el contrato de compraventa, pues en relación con el mismo no se señala ningún vicio, como causa generadora de daño a los derechos colectivos, sino la pérdida de la droga veterinaria por no haberse utilizado durante el término de su vigencia. Por lo tanto, la Sala no examinará los aspectos relacionados con la celebración y cumplimiento del contrato aludido.

II. Para acreditar el hecho constitutivo del daño causado a los bienes colectivos invocados en la demanda, se allegó copia del contrato de compraventa No. OJ00253, celebrado el 23 de diciembre de 1997 entre la gerencia para el desarrollo

económico-dirección de desarrollo económicode la gobernación de Cundinamarca y la empresa Intervet Colombia Ltda., cuyo objeto fue la compra de medicamentos veterinarios, por valor de $82.721.340. En la cláusula tercera del contrato se convino que el sitio de entrega de los bienes sería en “la calle 26 No. 47-73, torre central piso 4º” (fls. 69-73). El 23 de diciembre de 1997, el señor César Julio Rivero, en representación de la firma Intervet Colombia Ltda., hizo entrega formal de los bienes adquiridos en el contrato referido a los señores Lynn Flening Luna y Eleonora Amaya, quienes actuaron en representación de la gobernación de Cundinamarca -gerencia para el desarrollo económicodirección de desarrollo agropecuario-, según consta en el acta de entrega que obra a folios 62 del expediente. No obstante, el almacenista general de la gobernación certificó que “revisados los archivos no se encontraron documentos que indiquen que los medicamentos veterinarios adquiridos a través del contrato OJ-00235 del 23 de diciembre de 1997 ingresaron al almacén ni física ni contablemente” (fl. 451). El señor Lynn Flening Luna Jara, quien para el momento de realización del contrato de compraventa referido, se desempeñaba como funcionario de la dirección de desarrollo agropecuario del departamento de Cundinamarca, manifestó que por orden verbal del señor Fernando Páez, junto con la señora Eleonora Amaya, para ese entonces funcionaria de la secretaría de desarrollo económico, recibieron los medicamentos veterinarios en las instalaciones de

Intervet, donde verificaron con el listado de la droga que consta en el contrato, las cantidades, presentación, base química y la fecha de vencimiento de los productos, la cual era en todos ellos superior a dos años. Estos quedaron en las instalaciones de la empresa y luego se dirigieron a las oficinas de la gobernación para suscribir el acta de entrega. Aclaró haber procedido de esa manera porque para ese momento los productos veterinarios no se recibían en el almacén general sino que quedaban en los laboratorios respectivos, porque no existían en la gobernación las condiciones adecuadas para su almacenamiento. Estos se retiraban con orden del gerente o secretario respectivo y debieron destinarse en el mismo año en que fueron adquiridos. “Cada año hay un programa de sanidad animal al cual le asignan unos recursos para la adquisición de productos veterinarios, el cual se cumple durante ese año...en la vigencia de un año se realizan varios contratos de insumos veterinarios con la destinación a municipios”. Además, afirm