CE-25000-23-24-000-2002-9107-01(ACU-1373)-2003

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Procedencia para ordenar al FER trámite descuentos por nómina a favor de Cooperativa / DESCUENTOS POR NOMINA - Procedencia de la acción de cumplimiento para ordenar su trámite frente al Fondo Educativo Regional de Cúcuta / COOPERATIVA NACIONAL DE CONSUMO - Acción de cumplimiento para ordenar al FER de Cúcuta descuentos por nómina a su favor La Cooperativa Nacional de Consumo (Conaco) ha solicitado se ordene al Fondo Educativo Regional (FER) de Norte de Santander que dé cumplimiento a los artículos 142 de la ley 79 de 1988 y 150 del Código Sustantivo del Trabajo y que para ello le asigne el código de descuentos de nómina y haga efectivos los descuentos en la nómina de empleados o pensionados a favor de la Cooperativa. Consta en el expediente que la Conaco, solicitó al FER el cumplimiento de los artículos 142 de la ley 79 de 1988 y 150 del Código Sustantivo del Trabajo y que para tales efectos relacionaba los deudores que autorizaron descuentos a su favor; asimismo consta en el expediente que Conaco, mediante escrito recibido el 26 de diciembre de 2001 en el FER en Cucuta, solicitó “se sirva ordenar a quien corresponda la asignación del Código de Deducciones de Nómina a nombre de la Cooperativa Nacional de Consumo, Conaco, para llevar a cabo los descuentos ordenados por los usuarios de dichas nóminas a favor de la Cooperativa”, conforme a lo establecido en los artículos 142 de la ley 79 de 1.988 y 150 del

Código Sustantivo del Trabajo, para lo cual, según consta en ese escrito, se adjuntó copia del certificado de existencia y representación de la Cooperativa, de la circular 4 de 2000 de la Superintendencia de Economía Solidaria y del número de identificación tributaria (NIT) de Conaco. Y no hay prueba de que a esas solicitudes respondió en forma alguna el FER de Norte de Santander, que, por lo demás, tampoco dio contestación a la demanda. Los motivos expresados en su escrito de impugnación por el Secretario de Educación Departamental de Norte de Santander en el sentido de que la representante de Conaco antes de conceder crédito por libranzas a servidores de educación no cumplió sus obligaciones contractuales consistentes en solicitar asignación de código, presentación de la propuesta u ofrecimiento de servicios, aceptación del ofrecimiento por parte de la entidad estatal, legalización de las libranzas con el respectivo visto bueno del Pagador y del Coordinador de Novedades, no excusan el cumplimiento de la ley ni son razones valederas para incumplirla. Habrá, entonces, de ser confirmada la sentencia impugnada, mediante la cual se ordenó al FER dispusiera los mecanismos administrativos para dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 142 de la ley 79 de 1988.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: MARIO ALARIO MÉNDEZ

Bogotá, D. C., seis (6) de febrero de dos mil tres (2003) Radicación número: 25000-23-24-000-2002-9107-01(ACU-1373)

Actor: COOPERATIVA NACIONAL DE CONSUMO (CONACO) Demandado: FONDO EDUCATIVO REGIONAL - FER Se resuelve la impugnación interpuesta contra la sentencia de 25 de abril de 2.002 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera,

Subsección B.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda La Cooperativa Nacional de Consumo (Conaco), diciendo obrar en ejercicio de la acción de cumplimiento, presentó demanda contra el Fondo Educativo Regional

(FER) de Norte de Santander, porque considera que ha incumplido lo establecido en el artículo 142 de la ley 79 de 1.988, según el cual toda persona, empresa o entidad pública o privada está obligada a deducir y retener de cualquier cantidad que haya de pagar a sus trabajadores o pensionados las sumas que estos adeuden a una cooperativa, si la obligación consta en libranzas, títulos valores o cualquier otro documento suscrito por el deudor, quien para el efecto debe dar su consentimiento previo; y el artículo 150 del Código Sustantivo de Trabajo, que permite hacer los descuentos y retenciones por concepto de cuotas sindicales y cooperativas y cajas de ahorro autorizados en forma legal. Dijo la demandante que el 1 y el 30 de noviembre de 2.001 y el 18 de diciembre del mismo año solicitó al FER realizara los descuentos sobre los sueldos de algunos empleados que señalan los artículos 142 de la ley 79 de 1.988 y 150 del Código Sustantivo del Trabajo; que ha transcurrido el plazo de 10 días previsto en

el artículo 8.º de la ley 393 de 1.997 y la entidad no ha dado respuesta a esa solicitud ni efectuado los descuentos; que carece de otro instrumento judicial efectivo, sin sufrir un perjuicio grave, para obligar al FER a cumplir lo establecido en el artículo 142 de la ley 79 de 1.988; que si bien el artículo 143 de la misma ley dispone que la relación de deudores asociados presta mérito ejecutivo contra la persona renuente, el artículo 153 del Código de Procedimiento Civil advierte que los recursos del presupuesto nacional son inembargables, como lo son los recursos del FER; que, entonces, un proceso ejecutivo jamás podrá ser un instrumento judicial efectivo para recuperar una acreencia; que asimismo los artículos 85 y 86 del Código Contencioso Administrativo establecen acciones de restablecimiento del derecho y de reparación por las omisiones en que incurran las autoridades administrativas, pero las sentencias definitivas de los procesos administrativos tardan años, y que esa tardanza para recuperar las inversiones de la Cooperativa es un obstáculo grave para que pueda desarrollar su objeto social de otorgar préstamos a sus asociados y recuperar la cartera valiéndose de la modalidad establecida en el artículo 142 de la ley 79 de 1.988.

2. La sentencia impugnada Es la de 25 de abril de 2.002 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante la cual despachó favorablemente las súplicas de la demanda y, en consecuencia, ordenó al Fondo Educativo Regional (FER) de Norte de Santander que dentro de los 10 días

siguientes dispusiera los mecanismos administrativos para dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 142 de la ley 79 de 1.988 “recibiendo los documentos que incorporen las obligaciones contraídas por los empleados y pensionados de esa institución a favor de la Cooperativa Nacional de Consumo (Conaco), asignando código de descuentos y efectuar los mismos”. Para adoptar esa decisión consideró el Tribunal que las leyes 79 de 1.988 y 454 de 1.998 declararon de interés común la promoción, la protección y el ejercicio del cooperativismo como un sistema eficaz para contribuir al desarrollo económico y el fortalecimiento de la democracia y es obligación del Estado garantizar el libre desarrollo del cooperativismo; que el crédito por libranza es una modalidad de contraer obligaciones y en ella se contiene la orden que da una persona (librador) a otra (librado) para que de los fondos que esta tiene a su disposición pague a un tercero (tenedor) una cierta cantidad de dinero; y que de las pruebas resultaba que el Fondo Educativo Regional (FER) de Norte de Santander, en su calidad de librado de la Cooperativa Nacional de Consumo (Conaco), había incumplido la obligación legal de hacer las correspondientes deducciones y retenciones de dinero que debían pagar los trabajadores o pensionados a la Cooperativa, según las correspondientes libranzas suscritas por ellos.

3. La impugnación El Secretario de Educación Departamental de Norte de Santander, señor Daniel Ernesto Collazos Serrano, impugnó la sentencia referida, para que fuera revocada.

Dijo el impugnante que la representante de la Cooperativa Nacional de Consumo

(Conaco) en su momento y antes de conceder crédito por libranza a servidores de educación no cumplió a cabalidad sus obligaciones contractuales, es decir, no solicitó asignación de código y demás requisitos exigidos, tales como presentación de la propuesta, aceptación del ofrecimiento por parte de la entidad estatal, legalización de las libranzas con el respectivo visto bueno del Pagador y del Coordinador de Novedades; que el tiempo transcurrido desde la solicitud no debía interpretarse como inactividad de la entidad demandada, sino contra la representante de Conaco, por haberse negado a actuar y a cumplir tales requisitos; que “la ley no subordina la prosperidad de una solicitud a que se reitere cuando la administración no la considera la primera vez; el interesado juzgó, razonadamente, que el escrito original bastaba y el silencio no exime a la autoridad de responsabilidad, ni le impide resolver mientras el interesado no acuda ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo (C. C. A., art. 60, Inc. 3.º). Pero a la accionante no le interesaba constituir la figura interpuesta porque la administración está en la obligación al parecer de conceder el derecho solicitado, una vez se reúnen las condiciones para su otorgamiento. El principio de eficacia así lo exige; lo contrario conduce a denegación de administración”; que lo pretendido en este caso era ordenar a la entidad estatal el pago de las obligaciones sin exigencia de la presentación de las solicitudes de asignación de código, y sin los vistos buenos y procedimientos en estos casos; que, entonces, no se daba el elemento señalado en el artículo 142 de la ley 79 de 1.988 respecto del

cumplimiento a satisfacción; que si hipotéticamente se ocasionaran perjuicios a la demandante estos serían generados por causa de su propio incumplimiento contractual y, en consecuencia, no era posible sacar provecho de su propia culpa; que, además, la demandante en ejercicio de la acción de cumplimiento había presentado otra demanda por el mismo hecho y contra la misma entidad, y obtuvo decisión negativa a sus pretensiones, lo que le impedía volver a plantearlas; que la cosa juzgada es una situación jurídica que determina un factor de certeza jurídica, pues lo resuelto escapa a ulterior revisión; que una decisión judicial constituye cosa juzgada cuando es inmodificable y definitiva y en este caso parecía que la demandante no tenía otro propósito que el de poner en tela de juicio lo decidido anteriormente por el Tribunal y pretender lo que ya le había sido denegado.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Según lo establecido en el artículo 87 de la Constitución toda persona puede acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo, y en caso de prosperar su pretensión la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido.

La Cooperativa Nacional de Consumo (Conaco) ha solicitado se ordene al Fondo Educativo Regional (FER) de Norte de Santander que dé cumplimiento a los artículos 142 de la ley 79 de 1.988 y 150 del Código Sustantivo del Trabajo y que para ello le asigne el código de descuentos de nómina y haga efectivos los descuentos en la nómina de empleados o pensionados a favor de la Cooperativa. Ante todo, no se advierte que la demandante ha incurrido en la actuación

temeraria de que trata el artículo 28 de la ley 393 de 1.997 cuando sin motivo justificado la misma demanda de cumplimiento sea presentada por la misma persona o sus representantes ante varios jueces, por cuanto de la lectura de la sentencia de 12 de marzo de 2.002 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en el proceso contra el FER de Norte de Santander, mediante la cual fueron denegadas las pretensiones de la demanda, se puede establecer que la demanda se basó en el incumplimiento del artículo 142 de la ley 79 de 1.988 en relación con la solicitud de fecha 6 de diciembre de 2.001 de descuento en la nómina por la obligación contraída por la señora Lilia del Carmen Pérez con Conaco, mientras que en este caso, si bien la demanda se basa en el incumplimiento de la misma norma jurídica por la misma entidad, la demanda versa sobre hechos distintos, que se contraen a las solicitudes de 1 y 30 de noviembre de 2.001 y 18 de diciembre del mismo año de descuentos en la nómina por obligaciones contraídas por personas diferentes, que justifican la presentación de una nueva demanda. Ahora bien, el artículo 142 de la ley 79 de 1.988, “por la cual se actualiza la legislación cooperativa”, dice: “ARTÍCULO 142. Toda persona, empresa o entidad pública o privada estará obligada a deducir y retener de cualquier cantidad que haya de pagar a sus trabajadores o pensionados, las sumas que estos adeuden a la cooperativa, y que la obligación conste en libranza, títulos valores, o cualquier otro documento suscrito por el

deudor, quien para el efecto deberá dar su consentimiento previo. PARÁGRAFO. Las personas, empresas o entidades obligadas a retener deben entregar las sumas retenidas a la cooperativa, simultáneamente con el pago que hace el trabajador o pensionado. Si por su culpa no lo hicieren, serán responsables ante la cooperativa de su omisión y quedarán solidariamente deudoras ante ésta de las sumas dejadas de retener o entregar, junto con los intereses de la obligación, contraída por el deudor”. A su vez, el artículo 150 del Código Sustantivo del Trabajo, dice: “ARTÍCULO 150. Descuentos permitidos. Son permitidos los descuentos y retenciones por concepto de cuotas sindicales y de cooperativas y cajas de ahorro autorizadas en forma legal; de cuotas con destino al seguro social obligatorio, y de sanciones disciplinarias impuestas de conformidad con el reglamento de trabajo debidamente aprobado”. Consta en el expediente que la Conaco, mediante escrito recibido el 7 de noviembre de 2.001 en el FER en Cúcuta, solicitó a esa entidad el cumplimiento de los artículos 142 de la ley 79 de 1.988 y 150 del Código Sustantivo del Trabajo y que para tales efectos relacionaba los deudores que autorizaron descuentos a su favor durante el período comprendido de 1 a 31 de octubre de 2.001, así: “Nombre Cédula Valor cuota Cuota

ARÉVALO ANGARITA GLORIA 37’221.308 $

133.000 10

GELVEZ DE DUARTE MARÍA E. 27’680.366 $

133.000 10

GONZÁLEZ RAMÍREZ CESAR A 91’341.604 $

45.500 10

GRANADOS DUARTE ARMANDO 13’463.806 $

133.000 10

SÁNCHEZ GARAVITO JUAN C. 13’509.341 $

65.000 10

VILLAMIZAR MENDOZA MARÍA 60’250.988 $

66.500 10

RELACIÓN DE DOCUMENTOS ADJUNTADOS

1. Copia de las los pagarés - libranzas extendidas por el prestatario a favor de CONACO

2. Copia del Certificado de existencia de Representación legal de la

Cooperativa Nacional de Consumo, Conaco [...]”. Consta también que mediante escrito recibido el 6 de diciembre de 2.001 en el Fondo Educativo Regional –Fer– de la ciudad de Cúcuta, la Cooperativa Nacional de Consumo, Conaco, requirió el cumplimiento de los artículos 142 de la ley 79 de 1.988 y 150 del Código Sustantivo del Trabajo, para cuyos efectos relacionó los deudores que autorizaron descuentos a favor de la Cooperativa durante el período comprendido de 1 a 30 de noviembre de 2.001, así: “Nombre Cédula Valor cuota Cuota BECERRA ARÉVALO SANÍN 13’482.999 $ 66.500 10

DELGADO TORRES FAUSTINO 3’454.939 53.200

10

PINEL DE MORENO ELICENIA 37’224.301 133.000

10

GUAVITA ADONAI 32’460.497

133.000 10

LÓPEZ QUINTERO YULIETH 37’368.662 133.000

10

MONCADA G. SENIA 37’314.628

133.000 10

MONTAÑÉZ F. DIOSELINA 27’680.267

133.000 10

PABÓN GUILLÉN GLADIS 60’288.247

133.000 10

PACHECO JUDITH A. 37’316.771

133.000 10

QUINTERO SANGUINO LILIAM 36’489.612

66.500 10

RANGEL R. LILIA E. 60’279.740

133.000 10

TORRES VALENCIA LUCY S. 60’325.051 133.000

10 La cuenta para consignar los Descuentos de Nómina es la siguiente: AV VILLAS CÚCUTA # 953082856

RELACIÓN DE DOCUMENTOS ADJUNTADOS

1. Copia de los pagarés - libranzas extendidas por el prestatario a favor de CONACO

2. Copia del Certificado de existencia y Representación legal de la

Cooperativa Nacional de Consumo, CONACO. [...]”. Asimismo consta en el expediente que Conaco, mediante escrito recibido el 26 de diciembre de 2.001 en el FER en Cucuta, solicitó “se sirva ordenar a quien corresponda la asignación del Código de Deducciones de Nómina a nombre de la Cooperativa Nacional de Consumo, Conaco, para llevar a cabo los descuentos ordenados por los usuarios de dichas nóminas a favor de la Cooperativa”, conforme a lo establecido en los artículos 142 de la ley 79 de 1.988 y 150 del Código Sustantivo del Trabajo, para lo cual, según consta en ese escrito, se adjuntó copia del certificado de existencia y representación de la Cooperativa, de la circular 4 de 2.000 de la Superintendencia de Economía Solidaria y del número

de identificación tributaria (NIT) de Conaco. Y no hay prueba de que a esas solicitudes respondió en forma alguna el FER de Norte de Santander, que, por lo demás, tampoco dio contestación a la demanda. Los motivos expresados en su escrito de impugnación por el Secretario de Educación Departamental de Norte de Santander en el sentido de que la representante de Conaco antes de conceder crédito por libranzas a servidores de educación no cumplió sus obligaciones contractuales consistentes en solicitar asignación de código, presentación de la propuesta u ofrecimiento de servicios, aceptación del ofrecimiento por parte de la entidad estatal, legalización de las libranzas con el respectivo visto bueno del Pagador y del Coordinador de Novedades, no excusan el cumplimiento de la ley ni son razones valederas para incumplirla, habida cuenta de las pruebas relacionadas. Habrá, entonces, de ser confirmada la sentencia impugnada.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, falla: Confírmase la sentencia de 25 de abril de 2.002, dictada por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE.

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ

Presidente

MARIO ALARIO MÉNDEZ ÁLVARO GONZALÉZ MURCIA

DARÍO QUIÑONES PINILLA