CE-25000-23-24-000-2002-9263-01(AP-534)-2002

DERECHO AL AMBIENTE SANO - Edificio público que carece de sillas de espera, servicio de fotocopiado, teléfono público / DESPACHO JUDICIALDerecho al ambiente sano. Edificación que carece de sillas de espera, servicio de fotocopiado, teléfono público Según lo manifestado ambas partes, el edificio carece de un óptimo servicio de fotocopiado, de teléfonos públicos, de biblioteca jurídica, de sillas de espera en cada despacho judicial, y, al momento de la presentación de la demanda, de baños públicos. Sin embargo, tales carencias no demuestran, por sí solas, que existe vulneración o amenaza a los derechos colectivos invocados - al ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios y a que su prestación sea eficiente y oportuna, y de los consumidores y usuarios -, según pasa a exponerse. En efecto, no es contundente conclusión que la falta de un servicio óptimo de fotocopiado, de teléfonos públicos, de sillas de espera y de una biblioteca jurídica pueda tener incidencia en los derechos al ambiente sano y a la seguridad y salubridad públicas. Y en relación con los derechos al acceso a una infraestructura de servicios y a que su prestación sea eficiente y oportuna, y de los consumidores y usuarios, puede decirse que los hechos planteados en la demanda indican que tales elementos serían de gran utilidad y cómodos para quienes acuden diariamente a los despachos judiciales, pero lo cierto es que falta o deficiencia no implica inexorablemente que el servicio que se presta en tales despachos sea de una entidad tal que afecte los intereses

de la colectividad. Esta es la razón principal por la cual no prospera la demanda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ROBERTO MEDINA LOPEZ

Bogotá D.C., nueve (9) de agosto de dos mil dos (2002) Radicación número: 25000-23-24-000-2002-9263-01(AP-534)

Actor: EXENOBER HERNANDEZ ROMERO

Demandado: DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA ADMINISTRACIÓN JUDICIAL ACCIÓN POPULAR Se desata el recurso de apelación presentado por el actor contra la sentencia del 9 de mayo de 2002, con la cual la Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó por improcedente la demanda en cuanto a la violación o amenaza de los derechos a la dignidad humana, a la salud, al trabajo, de los niños y de las personas de la tercera edad y la negó en relación con la vulneración o amenaza de los derechos colectivos invocados.

ANTECEDENTES El señor Exenober Hernández Romero, en nombre propio, presentó demanda contra la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, por la vulneración de los derechos a la dignidad humana, a la salud, al trabajo, a gozar de un ambiente sano, a la seguridad y a la salubridad públicas, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, de los niños, de las personas de la tercera edad, de los discapacitados y de los consumidores. Hechos.- 1.- En el edificio ubicado en la carrera décima de Bogotá, entre calles 14 y 15

funcionan dos establecimientos públicos: la Administración Especial de Personas Jurídicas y la Sede Judicial “Hernando Morales Molina”; el primero en 4 pisos independientes de los 22 con que cuenta el segundo. 2.- Según la cartelera de información, de los 22 pisos en que funciona la Sede Judicial, 14 están destinados a la atención directa al público, los cuales cuentan con 124 oficinas abiertas en jornada continua de 8 a.m. a 4 p.m. de lunes a viernes y reciben, cada una, un promedio de 100 personas diariamente (un ingreso cada dos segundos y medio). Lo anterior, esto es, sin tener en cuenta el acceso de público a los despachos administrativos, arroja un cálculo de 2.827.200 usuarios en un año, es decir, el 47.12% de la población bogotana. 3.- El edificio dispone insuficientemente de seis ascensores, cada uno con capacidad para transportar 18 personas, lo que no permite atender la gran afluencia de público. Así, las personas que tienen que ingresar a pie deben tomar las escaleras cuyos escalones están “tácitamente vedados” a ancianos, niños, mujeres embarazadas, discapacitados y personas con insuficiencias respiratorias o cardiacas. 4.- Una vez en el sitio pretendido y durante todo el tiempo de espera, el usuario no puede salir del edificio, por ejemplo a hacer uso de un baño público que inexplicablemente no existe en ninguna parte de la construcción (pues los que hay son sólo para funcionarios), dada la odisea en que se convierte salir y entrar nuevamente. 5.- Si bien el espacio interior de la Sede Judicial es amplio, cuenta con buena

iluminación, óptimo aseo y esmerada vigilancia, carece de “elementos urbanos que contemporicen con los tiempos que corren y la función que presta a los usuarios”, tales como teléfonos públicos, biblioteca jurisprudencial, salas de consulta, sillas de espera y fotocopiadoras para documentos diferentes a los contenidos en los expedientes. Todo ello generando una buena dosis de estrés sico - social en los usuarios. 6.- Además de lo anterior, la construcción carece de carteleras informativas del comportamiento que se debe asumir en caso de alguna calamidad. Petición.- Solicita el actor que se ordene a la entidad demandada a instalar en los 14 pisos de mayor afluencia de público de la Sede Judicial “Hernando Morales Molina”, por lo menos, dos baños públicos gratuitos (uno para mujeres y otro para hombres); sillas de espera ubicadas en las afueras de cada Despacho; por lo menos, dos teléfonos públicos monederos localizados en zonas estratégicas (en lo posible con acceso gratuito a los organismos de seguridad del Estado); un adecuado sistema de orientación visual para la ubicación de baños, teléfonos, extintores, salidas de emergencia, entre otros, y para saber actuar en caso de emergencia; una biblioteca jurídica, en lo posible con acceso a la internet; suficientes extintores de fácil manejo y frecuente mantenimiento; un servicio de fotocopiado a precios razonables y ubicado estratégicamente; y la adecuación de un sistema de atención a personas disminuidas físicamente. Contestación.- La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por medio de apoderado, aclaró que en la Sede Judicial “Hernando Morales Molina” en total existen 122

despachos judiciales; que el ingreso de menores al edificio está restringido y que el de las personas discapacitadas es una prioridad tanto para funcionarios judiciales como para los agentes de la Policía Nacional; que se vienen adelantando gestiones para ofrecer servicio telefónico público y mejorar el de fotocopiado; que no es cierto que el edificio carezca de extintores y de carteleras de señalización, preventivas y de seguridad; que, a pesar de que la estructura y el diseño del edificio no permiten la construcción de baños públicos, este servicio es prestado en casos de emergencia; que por razones físicas y de presupuesto no es posible la adecuación de una biblioteca y sillas de espera; y que se está implementando la sistematización, para consulta vía internet, de los despachos judiciales. Solicitó negar las pretensiones, pues manifestó que las actuaciones ajustadas a derecho no pueden ser causa de indemnización alguna y que la demanda es improcedente por pretender, de una parte, cambios imposibles de direcciones presupuestales y de adecuaciones físicas, y de otra, el cumplimiento de lo que se está realizando. Por último, propuso la excepción plasmada en el artículo 164, inciso segundo, del Código Contencioso Administrativo, en cuanto dispone “cualquier otra que el fallador encuentre probada”. Audiencia especial de pacto de cumplimiento.- Mediante auto del 10 de julio de 2001, el Magistrado conductor declaró fallida la audiencia de pacto de cumplimiento prevista para esa fecha, por inasistencia del demandante. La providencia impugnada.- El 9 de mayo de 2002, la Sección Primera, Subsección A, del Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, rechazó por improcedente la demanda en cuanto a la violación o amenaza de los derechos a la dignidad humana, a la salud, al trabajo, de los de los niños y de las personas de la tercera edad y la negó en relación con la vulneración o amenaza de los derechos colectivos invocados. Para concluir en el rechazo de la demanda, consideró que la acción popular no es procedente para buscar la protección de los derechos a la dignidad humana, a la salud, al trabajo, de las personas de la tercera edad y de los niños, por cuanto, dada su naturaleza de fundamentales, para ello fue prevista la acción de tutela. Así mismo consideró que no se han vulnerado los derechos a gozar de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios y a que su prestación sea eficiente y oportuna, y los de los consumidores y usuarios, pues, según los documentos que obran en el expediente, la Sede Judicial “Hernando Morales Molina” cuenta con extintores en todos los pisos e instructivos visuales sobre su uso, las salidas de emergencia, la ubicación de los gabinetes de incendio y sobre el comportamiento en caso de emergencia; ascensores distribuidos por pisos cuyo uso privilegiado es el de las personas discapacitadas, quienes pueden desplazarse en amplios corredores. Además, para prestar el servicio de baños públicos, el Consejo Superior de la Judicatura celebró el convenio interadministrativo número 05 del 19 de junio de 2001 con la firma IDIPROM y para los servicios de teléfonos públicos e internet se

están adelantando las gestiones necesarias. Igualmente, estimó innecesaria la instalación de una biblioteca jurídica -dada la cercanía de las relatorías con que cuentan cada una de las altas corporaciones que conforman la rama judicial, en donde la consulta es gratuitay que las circunstancias de que no existan sillas de espera en cada uno de los despachos judiciales ni servicio de fotocopiado, en manera alguna, generan afectación de los derechos colectivos invocados. Por último, resaltó el mantenimiento y mejoramiento de las instalaciones que, como lo reconoció el demandante, han sido practicados en la Sede Judicial. La impugnación.- El actor impugnó la decisión del Tribunal y, al efecto, manifiesta que éste no se cuestionó si es o no suficiente la instalación de apenas un par de baños, ambos de imposible utilización por discapacitados; no indagó en qué consisten las gestiones que se están llevando a cabo para la instalación de los teléfonos públicos, ni cuándo entrarán éstos en funcionamiento; no advirtió que algunas de las obras realizadas por el ente demandado lo fueron con posterioridad a la demanda y con el ánimo de desvirtuar los hechos; no tuvo en cuenta que las pretensiones de la demanda, lejos de obedecer a patrones estéticos o de atraer la dadivosidad del administrador, corresponden a cánones internacionales vigentes en materia urbanística, especialmente, a lo previsto en la Resolución número 14861 de 1985 (por la cual se dictaron normas para la protección, seguridad y bienestar de las personas minusválidas); no aplicó los principios de

celeridad y primacía del derecho sustancial, pues durante un año permaneció la acción popular dependiendo de la cancelación de los honorarios de los peritos y la prueba pericial -la única decretadajamás se practicó; se aleja de la jurisprudencia y de la doctrina que afirman que la protección de la acción popular puede comprender derechos e intereses cuya naturaleza no sea necesariamente colectiva y que el carácter de tal acción también puede ser preventivo; no tuvo en cuenta la normatividad que ordena especial protección a las personas disminuidas físicamente, niños, mujeres embarazadas y ancianos; entiende restrictivamente el valor constitucional de la dignidad humana al desconocer su afectación con ocasión de las falencias anotadas en la demanda; y no tuvo en cuenta los escritos dirigidos por el actor mediante los cuales puso en conocimiento los graves riesgos que corren las personas que ocupan el edificio. Por lo anterior, solicita que se revoque el fallo de primera instancia y se ordene a la entidad demandada: a) instalar baños públicos con las indicaciones técnicas de la Resolución número 14861 de 1985 y en cantidad suficiente; subsidiario de lo anterior, eliminar las barreras que impiden que los improvisados baños públicos cumplan con tales indicaciones técnicas; b) gestionar la instalación de teléfonos públicos en número suficiente y la prestación del servicio de fotocopiado; y c) instalar pasamanos en ambos lados de las escaleras. CONSIDERACIONES La Carta del 91 hizo expreso reconocimiento de los derechos e intereses colectivos, que son los relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y

la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que defina el legislador. En el informe de ponentes sobre los Derechos Colectivos, publicado en la Gaceta Constitucional del lunes 15 de abril de 1991, se lee: “Los derechos en cuestión propenden por la satisfacción de necesidades de tipo colectivo y social, y se diseminan entre los miembros de grupos humanos determinados, quienes los ejercen de manera idéntica, uniforme y compartida. Por su naturaleza e importancia, requieren un reconocimiento en la nueva Carta que fomente la solidaridad entre los habitantes del territorio nacional para la defensa de vitales intereses de carácter colectivo y que propicie la creación de instrumentos jurídicos para su protección” (páginas 21 a 25). Intereses vitales colectivos, dijo el Constituyente, que en palabras de la Corte Constitucional consisten en “bienes tan valiosos no sólo para los miembros de la comunidad individualmente considerados, sino para la existencia y desarrollo de la colectividad misma” (Sentencia C-215 del 14 de abril de 1999). De manera que con la finalidad de fomentar la solidaridad ciudadana y de defender intereses vitales colectivos fueron creados tales instrumentos jurídicos de protección en el artículo 88 de la Carta, después reglamentados por medio de la Ley 472 de 1998 con el nombre de acciones populares, útiles cuando esos intereses o derechos fueren amenazados o lesionados por la intervención o inactividad de la autoridad, o de los particulares en determinados casos.

En el caso sometido a estudio, se sigue de la demanda el reclamo del amparo de los derechos a la dignidad humana, a la salud, al trabajo, a gozar de un ambiente sano, a la seguridad y a la salubridad públicas, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, de los niños, de las personas de la tercera edad, de los discapacitados y de los consumidores, que se consideran objeto de violación por parte de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en cuanto la Sede Judicial "Hernando Morales Molina" carece de suficientes baños públicos, extintores, servicio telefónico público y de fotocopiado, biblioteca para consulta jurídica, sillas de espera, sistemas de orientación visual, pasamanos en las escaleras y, en general, instalaciones adecuadas para personas disminuidas físicamente, mujeres embarazadas, niños y ancianos. Es indudable que se persigue con esta acción una readecuación del edificio donde funciona la Sede Judicial "Hernando Morales Molina" y el mejoramiento de algunos de los servicios que presta al público, habida cuenta que, según plantea el demandante, las actuales condiciones de funcionamiento de esa construcción vulneran los derechos colectivos invocados y otros cuya violación redunda en la afectación de aquéllos. Para la Sala es claro que para declarar el amparo de los derechos o intereses colectivos, que es el objeto de la acción popular, se requiere la demostración de su violación o la amenaza real y actual de éstos, sin importar que, para tal efecto, deba disponerse que la administración construya o ejecute una obra, pues cuando se trata de proteger algún derecho colectivo se deben adoptar todas las

medidas que sean necesarias para que cesen los efectos de la vulneración, con mayor razón cuando uno de los fines esenciales del Estado es el de garantizar la efectividad de los principios y derechos consagrados en la Constitución Política y cuando las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades (artículo 2° de la Constitución Política). Ahora bien, en lo que corresponde al caso analizado está acreditado que la Sede Judicial "Hernando Morales Molina" cuenta con aceptables sistemas de orientación visual (folios 48 a 58 y 67 a 71) y de prevención de incendios y de seguridad industrial, según dan cuenta los documentos aportados sobre los contratos suscritos por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá y la firma EQU Y SEG E.U. para la evaluación y prueba de la red contra incendios, el mantenimiento de los gabinetes contra incendio y el mantenimiento, recarga, distribución e instalación de extintores (folios 59 a 67). Pero ocurre que, según lo manifestado ambas partes, el edificio carece de un óptimo servicio de fotocopiado, de teléfonos públicos, de biblioteca jurídica, de sillas de espera en cada despacho judicial, y, al momento de la presentación de la demanda, de baños públicos. Sin embargo, tales carencias no demuestran, por sí solas, que existe vulneración o amenaza a los derechos colectivos invocados - al ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios y a que su prestación sea eficiente y oportuna, y de los consumidores y usuarios -,

según pasa a exponerse. En efecto, no es contundente conclusión que la falta de un servicio óptimo de fotocopiado, de teléfonos públicos, de sillas de espera y de una biblioteca jurídica pueda tener incidencia en los derechos al ambiente sano y a la seguridad y salubridad públicas. Y en relación con los derechos al acceso a una infraestructura de servicios y a que su prestación sea eficiente y oportuna, y de los consumidores y usuarios, puede decirse que los hechos planteados en la demanda indican que tales elementos serían de gran utilidad y cómodos para quienes acuden diariamente a los despachos judiciales, pero lo cierto es que falta o deficiencia no implica inexorablemente que el servicio que se presta en tales despachos sea de una entidad tal que afecte los intereses de la colectividad. Esta es la razón principal por la cual no prospera la demanda. Pero cabe reflexionar, como expuso la entidad demandada respecto del proyecto de pacto de cumplimiento presentado por el actor, que es físicamente imposible adecuar en el edificio una biblioteca jurídica y no existe disponibilidad presupuestal para la instalación de asientos en cada despacho judicial. Sin embargo, según se dijo en el mismo escrito, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial viene adelantando las gestiones apropiadas para llegar a colocar teléfonos públicos y sillas de espera en los despachos judiciales. En lo que tiene que ver con la falta de baños públicos, antes de la presentación de la demanda, la entidad oficial realizó un estudio técnico que culminó el 19 de junio de 2001 con la celebración del contrato interadministrativo con el Instituto

Distrital para la Protección de la Niñez y la Juventud, IDIPROM. Dicho contrato tiene como objeto la administración a cargo del contratista de dos baterías de baños públicos, una para mujeres y otra para hombres (folios 96 a 99). De manera que, si bien es obvio que dos unidades sanitarias no resultan suficientes para atender al público que diariamente acude a la sede judicial “Hernando Morales Molina”, no puede pasarse por alto lo afirmado por la entidad demandada cuando sostiene que aquellas fueron construidas luego del estudio técnico que venía desarrollándose con anterioridad a la presentación de la demanda (folio 91) y que en casos de emergencia los baños asignados a los funcionarios son utilizados por el público. Finalmente, en relación con las personas minusválidas, mujeres embarazadas y ancianos que ingresan al edificio, el demandante, a quien de conformidad con el artículo 30 de la Ley 472 de 1998 le corresponde la carga de la prueba, no demostró de manera clara y precisa que su acceso y desplazamiento en los despachos judiciales les esté “tácitamente vedado”, ni la forma en que esa prohibición implica menoscabo de algún derecho colectivo; antes bien, según afirmó la entidad demandada, los funcionarios judiciales y los agentes de la Policía Nacional brindan especial atención a tales personas. Por lo anteriormente expuesto, la Sala confirmará la sentencia impugnada. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

FALLA 1.- CONFIRMASE la sentencia del 9 de mayo de 2002 proferida por la Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase al Tribunal de origen. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

REINALDO CHAVARRO BURITICA

Presidente

MARIO ALARIO MENDEZ ROBERTO MEDINA LOPEZ

DARÍO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General