CE-25000-23-24-000-2003-01302-03(AC)-2006

INCIDENTE DE DESACATO - Trámite; características; finalidad; sanción como forma de cumplir la sentencia; si el renuente cumple se evita la sanción La Corte Constitucional en sentencia T-763 de 1998 se refirió al contenido y alcance de las citadas disposiciones, relativas al cumplimiento del fallo y al incidente de desacato, respectivamente, en los siguientes términos: “Lo normal es que dentro del término que señale el fallo de tutela, la orden sea cumplida. Pero, si excepcionalmente la autoridad responsable del agravio va mas allá del término que se señale e incumple, el juez de tutela, al tenor del artículo 27 del decreto 2591 de 1991, debe agotar los siguientes pasos obligatorios, uno a continuación del otro: “a.- Si la autoridad obligada no cumple, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y para que abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra el directo responsable del incumplimiento. “b.- Si pasan cuarenta y ocho horas a partir del requerimiento al superior y la orden de tutela aún no se cumple, se ordena abrir proceso contra el superior, “c.- En el mismo auto que ordene abrir proceso contra el superior, el Juez directamente adoptará todas las medidas para el cabal cumplimiento de la orden. Y para tal efecto mantendrá la competencia hasta tanto esté restablecido el derecho. “Adicionalmente, el juez encargado de hacer cumplir el fallo PODRA (así lo indica el artículo 27 del decreto 2591 de 1991) sancionar por desacato. Es pues esta una facultad optativa, muy diferente al cumplimiento del fallo y que en ningún

instante es supletoria de la competencia para la efectividad de la orden de tutela. Pueden, pues, coexistir al mismo tiempo el cumplimiento de la orden y el trámite del desacato, pero no se pueden confundir el uno (cumplimiento del fallo) con el otro (el trámite de desacato). “Tratándose del cumplimiento del fallo la responsabilidad es objetiva porque no solamente se predica de la autoridad responsable del agravio, sino de su superior, siempre y cuando se hubiere requerido al superior para que haga cumplir la orden dada en la tutela. “Es pues el desacato un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento. Y, si se trata del superior inmediato del funcionario que ha debido cumplir la orden, tratándose de la tutela, adicionalmente ha debido existir una orden del juez requiriéndolo para que hiciere cumplir por el inferior el fallo de tutela, dándosele un término de cuarenta y ocho horas porque así expresamente lo indica el artículo 27 del decreto 2591 de 1991.”. Con posterioridad, en sentencia T-421 de 2003, al referirse sobre la facultad del juez para sancionar por desacato a quien incumple un fallo de tutela reconocida en la parte final del inciso segundo del artículo 27 del Decreto Ley 2591 de 1991, precisó que: “Del texto subrayado [el aparte antes

mencionado] se puede deducir que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, sino la sanción como una de las formas de búsqueda del cumplimiento de la sentencia.”. En ese sentido, señaló que en caso de que se inicie el incidente de desacato y el accionado, reconociendo que se ha desacatado lo ordenado por el juez de tutela, quiera evitar la sanción, deberá acatar la sentencia, y que en el evento de que se haya adelantado todo el trámite y resuelto sancionar por desacato, para que la sanción no se haga efectiva, el renuente a cumplir podrá evitar ser sancionado acatando.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D.C., seis (6) de junio de dos mil seis (2006) Radicación número: 25000-23-24-000-2003-01302-03(AC)

Actor: JOSE YESID ROBELTO GARZON

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Referencia: INCIDENTE DE DESACATO La Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca remite el expediente de la referencia en cumplimiento de lo dispuesto por esa Corporación en auto de 6 de febrero de 2006, para proveer lo pertinente de acuerdo con esa decisión.

CONSIDERACIONES: 1.- En la referida providencia se decide el incidente de cumplimiento propuesto por el actor con el fin de que se cumpla por las autoridades demandadas lo dispuesto

en el fallo de 22 de julio de 2003, confirmado por el Consejo de Estado el 2 de octubre de 2003, mediante el cual se ampararon al actor los derechos constitucionales fundamentales a la vida digna, seguridad social e igualdad. En la parte resolutiva del auto de 6 de febrero de 2006 se dispuso lo siguiente: “Primero: Ordénase al Ministro de Hacienda y Crédito Público, que en el término de cinco (5) días contados a partir de la notificación sitúe los dineros que cubran las mesadas pensionales insolutas de José Yesid Robelto Garzón, vencido el término anterior, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes, a través del Fondo del Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia deberá sufragar las mesadas pensionales debidas al actor, de no hacerlo se impondrá multa equivalente a diez (10) salarios mínimos legales diarios a favor del Tesoro Nacional, por cada día de retardo en el efectivo cumplimiento de la sentencia de julio 22 de 2003. “Segundo: Por Secretaría remítanse copias de la actuación (sic) la Procuraduría General de la Nación y a la Fiscalía General de la Nación para que investiguen, en la órbita de sus respectivas competencias, la posible comisión de infracciones disciplinarias y conductas punibles por parte de las autoridades públicas renuentes en el cumplimiento del fallo de tutela precisado en el numeral anterior, de conformidad con las consideraciones de la parte motiva de esta providencia. “Tercero: Como en caso de no cumplirse esa decisión, se impondrá una multa, en aplicación de lo dispuesto en los

artículos 52 del decreto 2591 de 1991 y 9º del decreto 306 de 1992, remítase el expediente al Consejo de Estado para que se surta el grado de consulta de esta providencia.” (fls. 455 a 467) 2.- El Decreto Ley 2591 de 1991 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política” preceptúa en su artículo 27 que una vez que se profiera el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable de la amenaza o vulneración de los derechos constitucionales fundamentales del actor debe cumplirlo sin demora, y que si no lo hace dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y lo requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél, so pena de que si no procede en esa forma también se abra proceso contra dicho superior. Así mismo establece la citada disposición que el juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia y que, en todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. Por su parte, el artículo 52 ibídem señala que la persona que incumpla una orden de un juez proferida con base en esa normatividad incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis (6) meses y multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, sanciones éstas que serán impuestas por el mismo

juez que dictó la decisión mediante trámite incidental, las cuales además serán consultadas ante el superior jerárquico de aquel, quien decide si las debe revocar o no. 3.- La Corte Constitucional en sentencia T-763 de 1998 se refirió al contenido y alcance de las citadas disposiciones, relativas al cumplimiento del fallo y al incidente de desacato, respectivamente, en los siguientes términos: “Lo normal es que dentro del término que señale el fallo de tutela, la orden sea cumplida. Pero, si excepcionalmente la autoridad responsable del agravio va mas allá del término que se señale e incumple, el juez de tutela, al tenor del artículo 27 del decreto 2591 de 1991, debe agotar los siguientes pasos obligatorios, uno a continuación del otro: “a.- Si la autoridad obligada no cumple, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y para que abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra el directo responsable del incumplimiento. “b.- Si pasan cuarenta y ocho horas a partir del requerimiento al superior y la orden de tutela aún no se cumple, se ordena abrir proceso contra el superior, “c.- En el mismo auto que ordene abrir proceso contra el superior, el Juez directamente adoptará todas las medidas para el cabal cumplimiento de la orden. Y para tal efecto mantendrá la competencia hasta tanto esté restablecido el derecho. “Adicionalmente, el juez encargado de hacer cumplir el fallo PODRA (así lo indica el artículo 27 del decreto 2591 de 1991) sancionar por desacato. Es pues esta una facultad optativa, muy diferente al cumplimiento del fallo y que en

ningún instante es supletoria de la competencia para la efectividad de la orden de tutela. Pueden, pues, coexistir al mismo tiempo el cumplimiento de la orden y el trámite del desacato, pero no se pueden confundir el uno (cumplimiento del fallo) con el otro (el trámite de desacato). “Tratándose del cumplimiento del fallo la responsabilidad es objetiva porque no solamente se predica de la autoridad responsable del agravio, sino de su superior, siempre y cuando se hubiere requerido al superior para que haga cumplir la orden dada en la tutela. “3.- Incidente de desacato y responsabilidad subjetiva “Dice el artículo 52 del decreto 2591 de 1991 que “La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de veinte salarios mínimos mensuales, salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar”. Es, por lo tanto, una sanción y por lo mismo susceptible al debido proceso. “El artículo 135 del Código de Procedimiento Civil dice que se tramitarán como incidentes las cuestiones accesorias que la ley expresamente señale. No es pues el incidente el mecanismo válido para definir una cuestión principal. Por ejemplo, el cumplimento de una sentencia judicial es algo principal y el poder disciplinario del juez para sancionar (artículo 39 del C. de P, C.) es accesorio. “Es pues el desacato un ejercicio del poder disciplinario y

por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento. Y, si se trata del superior inmediato del funcionario que ha debido cumplir la orden, tratándose de la tutela, adicionalmente ha debido existir una orden del juez requiriéndolo para que hiciere cumplir por el inferior el fallo de tutela, dándosele un término de cuarenta y ocho horas porque así expresamente lo indica el artículo 27 del decreto 2591 de 1991.”1 4.- Con posterioridad, en sentencia T-421 de 2003, al referirse sobre la facultad del juez para sancionar por desacato a quien incumple un fallo de tutela reconocida en la parte final del inciso segundo del artículo 27 del Decreto Ley 2591 de 1991, precisó que: “Del texto subrayado [el aparte antes mencionado] se puede deducir que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, sino la sanción como una de las formas de búsqueda del cumplimiento de la sentencia.” En ese sentido, señaló que en caso de que se inicie el incidente de desacato y el accionado, reconociendo que se ha desacatado lo ordenado por el juez de tutela, quiera evitar la sanción, deberá acatar la sentencia, y que en el evento de que se haya adelantado todo el trámite y resuelto sancionar por desacato, para que la sanción no se haga efectiva, el renuente a cumplir podrá evitar ser sancionado

acatando. 5.- De acuerdo con lo anterior, es claro para el Despacho que no le corresponde a esta Corporación emitir pronunciamiento de fondo en este asunto, como quiera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante el auto de auto de 6 de febrero de 2006 formalmente no impuso al Ministro de Hacienda y Crédito Público sanción por desacato al fallo del 22 de julio de 2003, además que en dicha providencia no podía hacerlo, pues a través de la misma se decidió la solicitud de “cumplimiento” de esa decisión judicial presentada por el actor y no un “incidente de desacato” contra la citada autoridad, cuya adopción requiere de la práctica de un trámite incidental. 1 Sentencia del 7 de diciembre de 1998, M.P. Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado. En efecto, debe precisarse que la sanción referida en esa providencia se impondría en caso de no cumplirse lo ordenado en el numeral primero de la parte resolutiva del auto de 6 de febrero de 2006, es decir, solo se imponía si dicho supuesto se presentaba, de lo cual no hay constancia alguna en el expediente, pues ciertamente no obra en la actuación decisión alguna del Tribunal mediante la cual se requiera al Ministro de Hacienda y Crédito Público para que acreditara esa situación. Por lo tanto, es claro que al no existir sanción por desacato no le corresponde a esta Corporación decidir el grado jurisdiccional de consulta sobre la misma, como equivocadamente lo entendió el juez de primer grado al disponer la remisión del expediente en los términos del artículo 52 del Decreto Ley 2591 de 1991.

En consecuencia, se dispondrá el envío de la actuación al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que, de estimarlo procedente, inicie trámite incidental por desacato al fallo de 22 de julio de 2003 proferido en el asunto de la referencia. En virtud de lo expuesto, RESUELVE: ENVÍESE el expediente a la Sección Primera Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en orden a que, si se estima procedente, inicie incidente de desacato por el incumplimiento de la sentencia de 22 de julio de 2003, conforme al artículo 52 del Decreto Ley 2591 de 1991, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 137 y s.s. del Código de Procedimiento Civil. Notifíquese y cúmplase,

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Consejero de Estado