CE-25000-23-24-000-2003-0945-01(ACU)-2003

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia para discutir legalidad de acto administrativo / PRACTICA JURÍDICA - Requisitos para que proceda su reconocimiento. Marco legal / TITULO DE ABOGADO - Requisitos para obtenerlo. Practica jurídica: requisitos La controversia de la Señora Sabogal Portela gira en torno al derecho que considera le asiste a que se le reconozca su desempeño en el cargo de Técnico Notificador de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales como práctica jurídica para optar al título de abogado, pues esa norma no especifica para el empleado oficial las funciones jurídicas que debe desarrollar para acreditar el cumplimiento de la práctica jurídica. Para la Sala una definición sobre el particular escapa al ámbito de la acción de cumplimiento; mediante esta acción no se puede sustituir a la autoridad competente para resolver sobre el reconocimiento de un determinado derecho. Y si ésta decide no reconocerlo, el afectado con esa decisión tendría a su alcance instrumentos judiciales para controvertir esa decisión y obtener del juez competente un pronunciamiento sobre el particular, para el evento de que se promueva el proceso que corresponda. De conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo número 003 de 1996 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, en armonía con el Acuerdo número 235 del mismo año, corresponde a esa Corporación, a través de la Unidad de Registro Nacional de Abogados expedir los certificados que acrediten el cumplimiento de la judicatura para optar el título de Abogado. Y precisamente se encuentra demostrado que la Señora Hayde Sabogal Portela solicitó a esa Unidad el

reconocimiento de la práctica jurídica como requisito alternativo para optar al título de abogado, resuelta en forma desfavorable a su pretensión mediante Resolución número 0227 del 6 de febrero de 2003, confirmada por medio de la distinguida con el número 1027 del 8 de abril siguiente, bajo la consideración principal de que si bien aquella tiene la calidad de empleada oficial, no acreditó el ejercicio de funciones jurídicas. Esas Resoluciones constituyen actos administrativos susceptibles de impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir que la demandante dispone de instrumentos judiciales para discutir el derecho que alega en su favor y obtener del juez competente una decisión de fondo, circunstancia que, en términos del artículo 9º, inciso segundo, de la Ley 393 de 1997, torna en improcedente la acción de cumplimiento.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: DARÍO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D. C., seis (6) de agosto de dos mil tres (2003).

Radicación número: 25000-23-24-000-2003-0945-01(ACU)

Actor: HAYDE SABOGAL PORTELA Demandado: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia del 24 de junio de 2003, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, declaró improcedente la acción de cumplimiento

promovida por la Señora Hayde Sabogal Portela.

I ANTECEDENTES

1. LA SOLICITUD

A. PRETENSIONES La Señora Hayde Sabogal Portela, por intermedio de apoderado, ejerció acción de cumplimiento contra la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y la Dirección de Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura, con el objeto de que se les ordene cumplir lo dispuesto en el artículo 23, numeral 1, literal g), del Decreto 3200 de 1979 y en el ‘acto administrativo’ contenido en el concepto favorable emitido por la Presidente de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca y, consecuencialmente, mediante acto administrativo, le reconozcan la práctica jurídica como uno de los requisitos alternativos para optar al título de abogado exigido por la Universidad La Gran Colombia.

B. HECHOS Como fundamento de la acción, la demanda manifiesta que el 9 de enero de 2003 presentó ante la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca la documentación para que se le reconociera la práctica jurídica como judicatura conforme a lo dispuesto en el artículo 23, numeral 1, literal g), del Decreto 3200 de 1979.

Manifiesta que entre otros documentos aportó los siguientes: fotocopia de la Resolución 92129 del 21 de junio de 1994, por medio de la cual el Ministerio de Hacienda y Crédito Público la nombró para desempeñar un cargo público; de la

respectiva acta de posesión; del acta del 2 de agosto de 1999 relativa a su incorporación a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales al cargo de Técnico en Ingresos Públicos I, Nivel 25, Grado 9, de la División de Documentación de la Administración Especial de Impuestos de las Personas Jurídicas de Santa Fe de Bogotá; de la certificación expedida por el Director de esa Administración sobre el ejercicio de ese cargo; y del oficio 0030023 del 27 de septiembre de 2002 suscrito por la Jefe del Grupo de Correspondencia y Notificaciones y por la Jefe de Documentación de la DIAN, donde se le comunica sobre sus funciones jurídicas como empleada oficial. Afirma que mediante Resolución número 0227 del 6 de febrero de 2003, la Directora de la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura negó la práctica jurídica como judicatura para optar al título de abogado, aduciendo que las funciones desempeñadas en la DIAN no son funciones jurídicas. Señala que contra esa decisión interpuso el recurso de reposición sustentado, entre otros argumentos, en que el Decreto 3200 en su artículo 23, numeral 1, literal g), no especifica para el empleado oficial las funciones que debe desarrollar o ejercer para acreditar el cumplimiento de la práctica jurídica. Dicho recurso fue resuelto en forma desfavorable mediante Resolución número 1027 del 8 de abril de 2003 que declaró agotada la vía gubernativa. Sostiene que ese acto que no tuvo en cuenta la documentación aportada, menos los fundamentos expuestos y

que, además, “echó a la alcantarilla jurídica” el concepto favorable emitido por la Presidenta de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca según el cual “... la documentación aportada por Hayde Sabogal Portela reúne los requisitos para acreditar el cumplimiento de la judicatura con el fin de optar al título de abogado”.

2. CONTESTACION La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por intermedio de apoderada, manifestó su oposición a las pretensiones de la demanda. Señaló que la acción de cumplimiento, conforme al artículo 9º de la Ley 393 de 1997 resulta improcedente ante la existencia de otro mecanismo de defensa judicial. Sostuvo que las Resoluciones números 0227 y 1027 de 2003, por medio de las cuales la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia negó el reconocimiento de practica jurídica, son actos administrativos dotados de la presunción de legalidad y, por tanto, la demandante debió acudir a otras instancias judiciales para obtener el restablecimiento de sus derechos.

Con apoyo en los anteriores argumentos planteó la excepción de ineptitud de la demanda.

3. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por intermedio de la Sección Primera, Subsección B, negó por improcedente la acción de cumplimiento promovida por la Señora Hayde Sabogal Portela. Adujo que el concepto emitido por la Presidenta de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca no tiene la calidad de norma con fuerza material de ley o acto

administrativo y, por tanto, no es del caso ordenar su cumplimiento. Planteó que la controversia está relacionada con el reconocimiento de un derecho que debe solucionarse a través de otro medio de defensa judicial. Sostuvo la entidad competente ya se pronunció sobre la validez de la práctica de judicatura y, por tanto, cualquier reclamación sobre el particular debe dirimirse en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del C.C.A.. Agregó que la norma cuyo cumplimiento se pretende –artículo 23, literal g), del Decreto 3200 de 1979fue derogada por el Decreto 1221 de 1990, es decir que como no se encontraba vigente a la fecha de presentación de la demanda, no resulta aplicable.

4. LA IMPUGNACION El apoderado de la demandante impugnó la sentencia del Tribunal para solicitar que se revoque y, en su lugar, se acceda a sus pretensiones. Al efecto reitera los argumentos que expuso en la demanda respecto del desconocimiento de los conceptos jurídicos favorables a la práctica jurídica emitidos por la Magistrada de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura y por la Presidenta de esa Sala, y relaciona nuevamente los documentos que aportó a la solicitud para asegurar el cumplimiento de los requisitos exigidos para el efecto.

Afirma que las entidades demandadas incurrieron en un error jurídico al aplicar el artículo 23, numeral 1, literal g), del Decreto 3200 de 1979 cuando esa norma había sido derogada desde hace 13 años, y que la demandante no puede sufrir las consecuencias de esa equivocación.

Agrega que a la demandante se le está causando un perjuicio grave, irremediable e inminente al negarle la práctica jurídica como judicatura para cumplir con los requisitos exigidos por la Universidad La Gran Colombia para optar al título de abogada.

II. CONSIDERACIONES Asunto objeto de estudio.

La Señora Hayde Sabogal Portela ejerció la acción de cumplimiento para solicitar que se ordene a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y la Dirección de Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura, con el objeto de que se les ordene cumplir lo dispuesto en el artículo 23, numeral 1, literal g), del Decreto 3200 de 1979 y en el ‘acto administrativo’ contenido en el concepto favorable emitido por la Presidente de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca y, en consecuencia, le reconozcan la práctica jurídica como uno de los requisitos alternativos para optar al título de abogado exigido por la Universidad La Gran Colombia. Verificación de la constitución de la renuencia.- El segundo inciso del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 dispone que la acción de cumplimiento procede cuando se ha demostrado la renuencia de la entidad demandada a cumplir con el deber legal o administrativo omitido. De consiguiente, de acuerdo con la reglamentación legal, la prueba de la renuencia constituye un requisito sine qua non de procedencia de esta acción constitucional. Para acreditar el cumplimiento de ese requisito, la demandante acompaña el escrito que dirigió a la Directora de la Unidad de Registro Nacional de Abogados y

Auxiliares de la Justicia solicitándole el cumplimiento del artículo 23, numeral 1, literal g), del Decreto 3200 de 1979 y, en consecuencia, revoque en su totalidad las Resoluciones números 0227 del 6 de febrero y 1027 del 8 de abril, ambas de

2003. Es decir que, respecto de esa norma, se cumple el requisito de la renuencia exigido por la Ley 393 de 1997.

Existencia de una obligación jurídica omitida. El artículo 87 de la Constitución Política consagró la acción de cumplimiento como un mecanismo para que toda persona pueda “acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”. En este mismo sentido, el artículo 1º de la Ley 393 de 1997, señaló que “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”. En consecuencia, la acción de cumplimiento es un instrumento idóneo para exigir a las autoridades públicas o a los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las normas con fuerza material de ley y los actos administrativos. Como se desprende de los artículos 1º, 5º y 8º de la Ley 393 de 1997, a través de ésta acción constitucional se exige el “cumplimiento de normas aplicables”, se dirige “contra la autoridad a la que corresponda el cumplimiento de la norma” y procede “contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute

actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos”. Procede la Sala, en consecuencia, a estudiar si la acción de cumplimiento objeto de estudio busca el cumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos que se encuentran vigentes. El concepto cuyo cumplimiento reclama la demandante y que en fotocopia obra al folio 15, no constituye una norma con fuerza material de ley ni un acto administrativo y, por tanto, como lo advirtió el Tribunal, no es posible ordenar su cumplimiento como consecuencia del ejercicio de esta acción. Además, respecto de ese concepto no se constituyó el requisito de la renuencia, pues en el respectivo escrito no se exigió su cumplimiento. El artículo 23, numeral 1, literal g), del Decreto 3200 de 1979 cuyo cumplimiento pretende la demandante es del siguiente contenido: “Artículo 23.- Los estudiantes que hayan iniciado el Programa de Derecho con anterioridad al 31 de diciembre de 1979, y aquellos a que hace referencia el inciso segundo del artículo precedente, estarán sujetos para obtener el título de abogado al lleno de los requisitos previstos en el artículo 20, pero podrán compensar los exámenes preparatorios o el trabajo de investigación dirigida, cumpliendo con posterioridad a la terminación del plan de estudios uno cualquiera de los siguientes requisitos: ...... g) Empleado oficial con funciones jurídicas en entidades públicas del orden nacional, departamental o municipal”. La controversia de la Señora Sabogal Portela gira en torno al derecho que considera le asiste a que se le reconozca su desempeño en el cargo de Técnico

Notificador de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales como práctica jurídica para optar al título de abogado, pues esa norma no especifica para el empleado oficial las funciones jurídicas que debe desarrollar para acreditar el cumplimiento de la práctica jurídica. Para la Sala una definición sobre el particular escapa al ámbito de la acción de cumplimiento. En efecto, de conformidad con el artículo 1º. de la Ley 393 de 1997, en armonía con el artículo 87 de la Constitución, cualquier persona en ejercicio de esa acción puede acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el cumplimiento de leyes o actos administrativos que contengan una obligación clara y precisa, pero no puede utilizarse como un mecanismo orientado a obtener del juez una orden dirigida a una autoridad administrativa o a una persona privada que ejerza funciones públicas para que reconozca un derecho o un beneficio que el demandante cree tener a su favor, pues ello implicaría un desconocimiento de la Constitución o de la ley que le asigna a esa autoridad la competencia para decidir sobre el asunto. Dicho en otras palabras, mediante la acción de cumplimiento no se puede sustituir a la autoridad competente para resolver sobre el reconocimiento de un determinado derecho. Y si ésta decide no reconocerlo, el afectado con esa decisión tendría a su alcance instrumentos judiciales para controvertir esa decisión y obtener del juez competente un pronunciamiento sobre el particular, para el evento de que se promueva el proceso que corresponda. De conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo número 003 de 1996 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, en armonía con el Acuerdo número 235 del mismo año, corresponde a esa Corporación, a través de la

Unidad de Registro Nacional de Abogados expedir los certificados que acrediten el cumplimiento de la judicatura para optar el título de Abogado. Y precisamente se encuentra demostrado que la Señora Hayde Sabogal Portela solicitó a esa Unidad el reconocimiento de la práctica jurídica como requisito alternativo para optar al título de abogado (folio 2), resuelta en forma desfavorable a su pretensión mediante Resolución número 0227 del 6 de febrero de 2003 (folios 17 a 20), confirmada por medio de la distinguida con el número 1027 del 8 de abril siguiente (folios 29 a 32), bajo la consideración principal de que si bien aquella tiene la calidad de empleada oficial, no acreditó el ejercicio de funciones jurídicas. Esas Resoluciones constituyen actos administrativos susceptibles de impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A.. Es decir que la demandante dispone de instrumentos judiciales para discutir el derecho que alega en su favor y obtener del juez competente una decisión de fondo, circunstancia que, en términos del artículo 9º, inciso segundo, de la Ley 393 de 1997, torna en improcedente la acción de cumplimiento. El juez constitucional no se encuentra facultado para examinar la legalidad de los actos administrativos expedidos por la administración, pues es una función atribuida al conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa para el evento de que mediante el ejercicio de la acción respectiva se promueva el correspondiente proceso. Solo como culminación de ese proceso se podría definir

si las funciones desempeñadas por la Señora Sabogal Portela en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales comportan el ejercicio de funciones jurídicas y, por tanto, le otorgan el derecho a que se le reconozca la práctica jurídica establecida como requisito para optar al título de abogado. De manera que como la demandante dispone de instrumentos judiciales para discutir el derecho que reclama y obtener del juez competente una decisión definitiva, la acción de cumplimiento resulta improcedente y, en consecuencia, se confirmará la sentencia apelada. De otra parte, en cuanto al planteamiento expuesto en el recurso de apelación respecto de la derogatoria de la norma cuyo cumplimiento se pretende, cabe señalar lo siguiente: Por medio del Decreto 3200 de 1979 se dictaron normas sobre la enseñanza del derecho. Posteriormente, mediante el Decreto 1221 de 1990, el Presidente de la República aprobó el Acuerdo número 60 del 24 de mayo de 1990 de la Junta Directiva del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación SuperiorICFES- “... por el cual se determinan los requisitos mínimos para la creación y funcionamiento de los programas de Derecho." Ese decreto tiene dos artículos: en el primero dispone la aprobación del citado Acuerdo y transcribe su contenido y, en el segundo, prevé la derogatoria de las normas que le sean contrarias “... en especial el Decreto 3200 de 1979”. Sin embargo, el Acuerdo aprobado por el Decreto 1221 de 1990, en su artículo 21 señala los requisitos para optar al título de abogado, en los siguientes términos: "Artículo 21. Para obtener el título profesional de abogado deberán cumplirse los

siguientes requisitos concurrentes:

1. Haber cursado y aprobado la totalidad de las materias que integren el plan de estudios.

2. Haber presentado y aprobado los exámenes preparatorios. 3.Haber elaborado monografía, que sea aprobada igual que el examen de presentación de la misma, o haber desempeñado con posterioridad a la terminación de estudios durante un año continuo o discontinuo de práctica profesional en uno de los cargos previstos en el decreto 3200 de 1979, artículo 23; o haber prestado el servicio jurídico voluntario regulado por el decreto 1862 de 1989; o haber ejercido durante dos (2) años la profesión en las condiciones establecidas en el artículo 31 del decreto 196 de 1971” (el resaltado es de la Sala).

De manera que no obstante la derogatoria que del Decreto 3200 de 1979 hizo el artículo segundo del Decreto 1221 de 1990, lo evidente es que el Acuerdo 60 de la Junta Directiva del ICFES, aprobado en el mismo Decreto, en su artículo 21 señala como uno de los requisitos para obtener el título profesional de abogado el de haber elaborado monografía o haber desempeñado con posterioridad a la terminación de estudios durante un año continuo o discontinuo de práctica profesional en uno de los cargos previstos en el artículo 23 del Decreto 3200 de 1979. Lo anterior impondría el estudio orientado a decidir si, en definitiva, el artículo 23 del Decreto 3200 de 1979 resulta aplicable o no al caso de la señora Hayde Sabogal Portela. Pero para los efectos de esta sentencia no es necesaria una

definición sobre el particular, pues, como quedó anotado, la acción de cumplimiento que se ejerció es improcedente dada la existencia de otro instrumento judicial para controvertir la decisión desfavorable adoptada por la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

III. LA DECISION En mérito de lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1º Confírmase la sentencia dictada el 24 de junio de 2003 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B. 2º Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

REINALDO CHAVARRO BURITICA DENISE DUVIAU DE PUERTA

Presidente

MARIA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN DARIO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General