CE-25000-23-24-000-2003-1550-01(ACU)-2003

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia. Demandado no tiene la obligación de notificarse y aceptar la cesión de créditos / CESIÓN DE CRÉDITOS - Normas que lo regulan. Notificación. Aceptación. Marco legal En el asunto bajo análisis, la sociedad Prioridad Salud Ltda. (En liquidación), invocando los artículos 1959 a 1966 del Código Civil sobre cesión de créditos, pretende a través de la presente acción de cumplimiento que el Ministerio de la Protección Social: a) “se notifique” de la cesión de créditos acordada entre el Hospital Central Julio Méndez Barreneche y el actor; b) “acepte” dicho acuerdo; y c) “pague” las facturas de cobro correspondientes a los créditos cedidos. Las súplicas de la demanda no están llamadas a prosperar, por las razones que se exponen a continuación: a) El deudor cedido no tiene la obligación de notificarse sino, por el contrario, a él le debe ser notificada la cesión del crédito. b) En cuanto a la aceptación de la cesión, las normas invocadas por el actor solamente la consagran como una alternativa en defecto de la notificación y, además, está prevista como una conducta voluntaria de la cual se infiera que el deudor ha consentido la cesión a falta de la notificación, y no como una obligación del deudor, y mucho menos, como una obligación concurrente con la notificación. Así las cosas, las disposiciones aludidas en la demanda no contienen la obligación a cargo del deudor (esto es, el Fosyga), de consentir y avalar el acuerdo hecho entre cedente y cesionario. No puede pretender la sociedad actora que se ordene

al demandado la aceptación de un negocio jurídico, cuando las mismas normas por él invocadas le otorgan a aquel la posibilidad de hacerlo o no, lo cual, por demás, suscita una controversia entre las partes que no es susceptible de estudio a través de la acción de cumplimiento, ya que implicaría que el juez se alejara de la confrontación de una norma o acto administrativo con la actuación de la administración, para pasar a analizar si el actor realmente tiene derecho a reclamar alguna obligación al demandado, desbordando su competencia. c) Igual situación que la anterior ocurre frente al pretendido pago por parte del Fosyga de las facturas “cedidas”, toda vez que éste no puede perseguirse a través de la acción de cumplimiento, pues para tal efecto existe un mecanismo judicial expedito como lo es la acción ejecutiva. En síntesis, las normas del Código Civil cuyo cumplimiento se reclama en la demanda no consagran a cargo del demandado la obligación de notificarse y aceptar la cesión de créditos celebrada con el Hospital Central Julio Méndez Barreneche y, en cuanto al pago del crédito cedido, la acción de cumplimiento es improcedente por existir otro mecanismo judicial para el efecto. En consecuencia, la Sala confirmará la decisión de instancia, aunque por razones diferentes de las consideradas por el a quo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: MARÍA NOEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil tres (2003) Radicación número: 25000-23-24-000-2003-1550-01(ACU)

Actor: PRIORIDAD SALUD LIMITADA EN LIQUIDACIÓN Demandado: MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Se decide la impugnación presentada por el actor contra la sentencia del 19 de septiembre de 2003 proferida por la Sección Primera, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que denegó por improcedente la acción de cumplimiento instaurada.

I. ANTECEDENTES

1. De la acción Mediante escrito presentado el 13 de agosto de 2003 ante la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 2 a 9), la sociedad Prioridad Salud Ltda. (En liquidación), obrando a través de apoderado judicial, instauró demanda en ejercicio de la acción de cumplimiento contra el Ministerio de la Protección Social, para lo cual formuló las siguientes: 1.1. Peticiones “5.1. Ordenar a la NACIÓN - MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL que se notifique y acepte la cesión de los derechos de crédito a cargo del Fondo de Solidaridad y Garantías FOSYGA que hiciera el HOSPITAL CENTRAL JULIO MÉNDEZ BARRENECHE a la sociedad PRIORIDAD SALUD LIMITADA (EN LIQUIDACIÓN), los cuales se refieren a las facturas de cobro que se relacionan más adelante, debidamente radicadas ante FISALUD, en su condición de administrador del FOSYGA. Lo anterior, en cumplimiento de los artículos 1959 y siguientes del Código Civil. “5.2. Como consecuencia de la anterior petición, que se ordene a la NACIÓNMINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL el pago de los derechos cedidos a mi poderdante.” (fl. 3).

Lo anterior, con fundamento en los siguientes: 1.2. Hechos a) Durante el año 2002 el Hospital Central Julio Méndez Barreneche de la ciudad de Santa Marta (Magdalena), prestó atención médica a personas desplazadas por la violencia, en los términos del artículo 167 de la Ley 100 de 1993, el Decreto 1283 de 1996 y el Acuerdo 59 de 1997 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. b) A su vez, el Hospital contrató a la sociedad Prioridad Salud Ltda. para el manejo de algunos servicios informáticos y de administración. Los pagos correspondientes a dicha contratación fueron suspendidos por el Hospital debido a la grave crisis financiera que afronta. c) Por tal razón, el Hospital y la Sociedad Prioridad en Salud Ltda. suscribieron un “acuerdo de transacción” en el que pactaron que la mencionada deuda sería cancelada mediante la cesión de una parte de la cartera que el Hospital había presentado ante el Fosyga. d) Dicho acuerdo fue comunicado al Consorcio Fiduciario Fisalud y al Fosyga, el 26 de marzo de 2003. La notificación a esas mismas entidades se llevó a cabo mediante escrito radicado el 25 de abril de 2003, en el que se les previno “que los pagos realizados en desconocimiento de dicha cesión, ya notificada, no serían válidos”, actuación surtida atendiendo a lo dispuesto en los artículos 1961 y 1634 del Código Civil. e) Afirma el actor que el Gerente del Consorcio Fisalud, en su condición de administrador fiduciario de los recursos del Fosyga, en memorial fechado 25 de

abril de 2003, respondió la anterior comunicación manifestando que “dada la naturaleza de los recursos (sin explicar cual (sic) es dicha naturaleza), no se aceptaba la cesión”, para lo cual hizo referencia al artículo 33 del Decreto 1283 de 1996. f) De otra parte, el actor manifestó que la demanda se dirige contra el Ministerio de la Protección Social porque el Fosyga, quien es la entidad que debe cancelar las facturas, “es tan sólo una cuenta adscrita al Ministerio de Salud (hoy Ministerio de la Protección social), sin personería jurídica, ni planta de personal propia, según el artículo 218 de la ley 100 de 1993.” (fl. 5).

2. Contestación El apoderado del Ministerio de la Protección Social contestó la demanda (fls. 35 a 41) señalando, en síntesis, lo siguiente: - El crédito objeto de cesión entre el Hospital Central Julio Méndez Barreneche y la sociedad Prioridad Salud Ltda., consta en varias facturas que gozan del carácter de un título valor las cuales, según el artículo 779 del Código de Comercio, se regulan por las disposiciones consagradas para la letra de cambio. - Por lo anterior, agregó, debe atenderse a lo reglado en el artículo 1966 del Código Civil, “en el sentido de que las disposiciones consagradas para la cesión de créditos no son aplicables frente a los títulos valores, ya que éstos están sujetos a una forma especial de transferencia.” (fl. 38). - En tales circunstancias, asegura el demandado que las normas del Código Civil invocadas por el actor en la demanda no son aplicables al caso concreto, sino,

que debe estarse a las disposiciones de la letra de cambio consagradas en el Código de Comercio. - De otra parte, como quiera que las facturas fueron presentadas por una persona distinta del beneficiario, esto es, por la sociedad Prioridad Salud Ltda., no es posible efectuar pago alguno a su favor por cuanto ésta se tiene simplemente como un intermediario. - Finalmente, señaló que la acción impetrada persigue el cumplimiento de normas que establecen gastos, lo que la hace improcedente.

3. La providencia impugnada Mediante fallo del 19 de septiembre de 2003 (fls. 63 a 74), la Sección Primera, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca “denegó por improcedente” la acción de cumplimiento instaurada por la sociedad Prioridad

Salud Ltda. Como fundamento de la anterior decisión, el a quo manifestó que, como no se tiene certeza sobre el carácter de las facturas cedidas, el deber solicitado en la demanda no representa una obligación clara, expresa, exigible e inobjetable a cargo del Ministerio de la Protección Social y, que no corresponde al juez determinar cuál es realmente el deber reclamado y de dónde surge, porque “a través de la acción de cumplimiento no pueden entrar a discutirse derechos ni a definirse controversias.” (fl. 71). Agregó el tribunal de instancia que igualmente la acción es improcedente porque las pretensiones de la demanda están orientadas a obtener el pago de los derechos de crédito cedidos por el Hospital, lo que implica un gasto para la administración.

4. La impugnación Las razones de la inconformidad del actor con la decisión de instancia, pueden

resumirse así: - Con la demanda se pretende que el demandado acepte la notificación de la cesión -porque la ha rechazado en dos ocasiones-, para que el acuerdo opere inmediatamente y produzca sus efectos. - Las normas aplicables para este caso no son las del Código de Comercio que invoca el demandado, sino las del Código Civil sobre la cesión de créditos, porque las facturas presentadas por el Hospital no son facturas cambiarias de compraventa. Por consiguiente, la obligación sí es clara, y el juez no tiene que establecer cuáles son las normas adecuadas al caso concreto. - Aunque el efecto de la pretendida notificación sea el pago de las facturas, no significa que las normas cuyo cumplimiento se exige establezcan gastos a la administración.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia Corresponde a esta Corporación conocer en segunda instancia de las acciones de cumplimiento, de conformidad con el parágrafo transitorio del artículo 3° de la Ley 393 de 1997 y, con el artículo 1° del Acuerdo 055 de 2003 por medio del cual se modificó el reglamento del Consejo de Estado.

2. Las normas cuyo cumplimiento se exige La sociedad Prioridad Salud Ltda. (En liquidación), invocando la calidad de cesionario del Hospital Central Julio Méndez Barreneche y, a su vez, acreedor del Ministerio de la Protección Social, solicita que se ordene a éste último se notifique de la cesión de un crédito, la acepte y pague las sumas correspondientes, en cumplimiento de los artículos 1959 a 1966 del Código Civil, que rezan: “Artículo 1959. Subrogado Ley 57 de 1887, Art. 33. La cesión de un crédito, a cualquier

título que se haga, no tendrá efecto entre el cedente y el cesionario sino en virtud de la entrega del título. Pero si el crédito que se cede no consta en documento, la cesión puede hacerse otorgándose una por el cedente al cesionario, y en este caso la notificación de que trata el artículo 1961 debe hacerse con exhibición de dicho documento. “Artículo 1960. La cesión no produce efecto contra el deudor ni contra terceros, mientras no ha sido notificado por el cesionario al deudor o aceptada por éste. “Artículo 1961. La notificación debe hacerse con exhibición del titulo, que llevará anotado el traspaso del derecho con la designación del cesionario y bajo la firma del cedente. “Artículo 1962. La aceptación consistirá en un hecho que la suponga, como la litis contestación con el cesionario, un principio de pago al cesionario, etc. “Artículo 1963. No interviniendo la notificación o aceptación sobre dichas podrá el deudor pagar al cedente, o embargarse el crédito por acreedores del cedente; y en general, se considerará existir el crédito en manos del cedente respecto del deudor y terceros. “Artículo 1964. La cesión de un crédito comprende sus fianzas, privilegios e hipotecas; pero no traspasa las excepciones personales del cedente. “Artículo 1965. El que cede un crédito a título oneroso, se hace responsable de su existencia al tiempo de la cesión, esto es, de que verdaderamente le pertenecía en ese tiempo; pero no se hace responsable de la solvencia del deudor, sino se compromete

expresamente a ello; ni en tal caso se entenderá que se hace responsable de la solvencia futura, sino sólo de la presente, salvo que se comprenda expresamente la primera; ni se extenderá la responsabilidad sino hasta concurrencia del precio o emolumento que hubiere reportado de la cesión, a menos que expresamente se haya estipulado otra cosa. “Artículo 1966. Las disposiciones de este título no se aplicarán a las letras de cambio, pagarés a la orden, acciones al portador, y otras especies de transmisión que se rigen por el Código de Comercio o por leyes especiales.” Ninguna de las obligaciones aducidas por el demandante se desprenden de la lectura de las normas anteriormente transcritas, tal como se precisará a continuación.

3. El caso concreto En el asunto bajo análisis, la sociedad Prioridad Salud Ltda. (En liquidación), invocando los artículos 1959 a 1966 del Código Civil sobre cesión de créditos, pretende a través de la presente acción de cumplimiento que el Ministerio de la Protección Social: a) “se notifique” de la cesión de créditos acordada entre el Hospital Central Julio Méndez Barreneche y el actor; b) “acepte” dicho acuerdo; y c) “pague” las facturas de cobro correspondientes a los créditos cedidos.

Las súplicas de la demanda no están llamadas a prosperar, por las razones que se exponen a continuación: a) El deudor cedido no tiene la obligación de notificarse sino, por el contrario, a él le debe ser notificada la cesión del crédito, lo cual se llevó a cabo a través de la comunicación enviada por el actor al Consorcio Fisalud el 14 de marzo de 2003,

recibida por éste el 26 de marzo de 2003 y, la dirigida al Fosyga el 1° de abril de 2003, recibida el 25 de marzo de 2003. Dichos escritos, aparte de ser referidos por el actor en la demanda, obran a folios 18 y 19 a 21 del expediente, respectivamente, lo que permite acreditar que la notificación fue surtida. Se entiende, entonces, que la sociedad actora confunde los conceptos de “notificación” con “aceptación”, cuando éstos no son identificables. b) En cuanto a la aceptación de la cesión, las normas invocadas por el actor solamente la consagran como una alternativa en defecto de la notificación y, además, está prevista como una conducta voluntaria de la cual se infiera que el deudor ha consentido la cesión a falta de la notificación, y no como una obligación del deudor, y mucho menos, como una obligación concurrente con la notificación. Así las cosas, las disposiciones aludidas en la demanda no contienen la obligación a cargo del deudor (esto es, el Fosyga), de consentir y avalar el acuerdo hecho entre cedente y cesionario. El artículo 1960 del Código Civil establece como uno de los requisitos de eficacia de la cesión de créditos que el deudor sea notificado por el cesionario y, que sea aceptada por aquel expresa o tácitamente, lo que significa que el deudor bien puede, ante la falta de notificación, aceptar u oponerse a lo acordado entre cedente y cesionario. En ese mismo sentido, el artículo 1963 del Código Civil dispone que, no habiendo notificación o aceptación por parte del deudor, “se considerará existir el crédito en

manos del cedente respecto del deudor y terceros”, es decir, se entiende que el acreedor sigue siendo quien actúa como cedente. Por consiguiente, no puede pretender la sociedad actora que se ordene al demandado la aceptación de un negocio jurídico, cuando las mismas normas por él invocadas le otorgan a aquel la posibilidad de hacerlo o no, lo cual, por demás, suscita una controversia entre las partes que no es susceptible de estudio a través de la acción de cumplimiento, ya que implicaría que el juez se alejara de la confrontación de una norma o acto administrativo con la actuación de la administración, para pasar a analizar si el actor realmente tiene derecho a reclamar alguna obligación al demandado, desbordando su competencia. c) Igual situación que la anterior ocurre frente al pretendido pago por parte del Fosyga de las facturas “cedidas”, toda vez que éste no puede perseguirse a través de la acción de cumplimiento, pues para tal efecto existe un mecanismo judicial expedito como lo es la acción ejecutiva. En síntesis, las normas del Código Civil cuyo cumplimiento se reclama en la demanda no consagran a cargo del demandado la obligación de notificarse y aceptar la cesión de créditos celebrada con el Hospital Central Julio Méndez Barreneche y, en cuanto al pago del crédito cedido, la acción de cumplimiento es improcedente por existir otro mecanismo judicial para el efecto. Se reitera que la acción de cumplimiento fue prevista por el legislador para “hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos.” (Art. 1°, Ley 393 de 1997); pero, si el deber reclamado a cargo

de la entidad demandada no surge de las normas o actos administrativos que motivan la demanda, no es posible “hacer efectivo” el contenido de los mismos. En consecuencia, la Sala confirmará la decisión de instancia, aunque por razones diferentes de las consideradas por el a quo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: CONFÍRMASE la sentencia del 19 de septiembre de 2003 proferida por la Sección Primera, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Ejecutoriada esta providencia, envíese al tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ

Presidente

FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

DARÍO QUIÑONES PINILLA