CE-25000-23-24-000-2003-1946-01(ACU)-2004

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Procedencia de rechazo. Ejecutoria formal de la sentencia dictada sin abordar asunto de fondo / RENUENCIA - Ausencia conduce al rechazo de la demanda. Ejecutoria formal de la sentencia dictada pretermitiendo este requisito / SENTENCIA EN ACCION DE CUMPLIMIENTOEjecutoria formal de la dictada pretermitiendo el requisito de acreditar la renuencia La Sala omitirá el estudio de fondo de las normas cuyo cumplimiento exige el actor en la demanda y de la actuación del Municipio de Zipaquirá, habida cuenta que en este caso se advierte que el actor no cumplió con el requisito previsto en el inciso segundo del artículo 8° de la Ley 393 de 1997 relacionado con la prueba de la renuencia del demandado, y que ésta fue la razón invocada por el tribunal de instancia para declarar improcedente la acción instaurada. Según lo establece el artículo 12 de la Ley 393 de 1997 en su parte final, la ausencia de dicho requisito conduce al rechazo de plano de la solicitud de cumplimiento, mientras que la falta de alguno de los demás requisitos relacionados en el mencionado artículo 10 ibidem, tiene como consecuencia la inadmisión de la demanda y la prevención al solicitante para que corrija la falencia observada dentro de los dos días siguientes. Cuando no se acompañe con la demanda prueba de la renuencia del demandado debidamente constituida, la ausencia de tal requisito de procedibilidad tiene como efecto el rechazo de plano de la demanda. La Sala reitera que la situación que se presenta en el asunto sub examine no es admisible, toda vez que se adelantó el

trámite del proceso existiendo de manera evidente una causal para rechazar la demanda. Sin embargo, en aras de garantizar el principio de economía procesal, y como la falta de renuencia constituyó el argumento en el cual el a quo sustentó su decisión, la Sala estima que ésta es una razón suficiente para rechazar la acción, y en consecuencia, modificará la sentencia de primer grado en el sentido de rechazar la acción de cumplimiento instaurada. Igualmente, la Sala advierte que, teniendo en cuenta que en el caso sub examine no fue abordado el fondo del asunto porque las razones que condujeron a la improcedencia atacaban directamente la acción, ésta decisión hace tránsito a cosa juzgada formal.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Bogotá D. C, cinco (5) de febrero de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 25000-23-24-000-2003-1946-01(ACU)

Actor: TRANSPORTES DUARTE S.A.

Demandado: MUNICIPIO DE ZIPAQUIRA Se decide la impugnación presentada por el actor contra la sentencia del 27 de noviembre de 2003 proferida por la Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la cual declaró improcedente la acción de cumplimiento instaurada.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda Mediante escrito presentado el 24 de septiembre de 2003 ante la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 1 a 6), la sociedad

Transportes Duarte S.A. instauró demanda en ejercicio de la acción de cumplimiento contra el Municipio de Zipaquirá, para lo cual formuló las siguientes: 1.1. Peticiones a) Ordenar a la Alcaldía de Zipaquirá el cumplimiento de la Resolución N° 364 de diciembre 21 de 2000 expedida por esa misma entidad territorial. b) En consecuencia, exigir al demandado que expida la certificación de capacidad de transporte y la tarjeta de operación al vehículo de placas SKI 989, adquirido por la empresa en virtud de la ampliación de la capacidad de transporte que dispusiera a su favor el demandado en la Resolución N° 238 de 2000. Lo anterior, con fundamento en los siguientes: 1.2. Hechos a) La Alcaldía Municipal de Zipaquirá (Cundinamarca) expidió la Resolución N° 238 del 30 de agosto de 2000, mediante la cual prolongó la ruta “Pasoancho - Las Villas”, al tiempo que modificó la capacidad transportadora de la sociedad actora y de la empresa La Esmeralda Ltda., en 2 vehículos más para cada una de éstas. Transportes Duarte adquirió un vehículo, quedando pendiente otro más para llenar la capacidad otorgada. b) Con la Resolución N° 364 del 21 de diciembre de 2000, la Alcaldía de Zipaquirá fusionó y unificó unas rutas de transporte y derogó la Resolución 238 de 2000, salvo en lo relacionado con el mencionado aumento en la capacidad de transporte. c) El Ministerio de Transporte resolvió una solicitud de revocatoria directa contra la Resolución N° 364 de 2000 a través de la Resolución N° 007711 del 17 de

septiembre de 2001, negando su procedencia. d) Seguidamente, el demandado profirió la Resolución N° 293 del 31 de octubre de 2003, en la que dispuso prorrogar el “congelamiento del parque automotor”, es decir, la suspensión del ingreso de nuevos vehículos de transporte de pasajeros al municipio. e) Tal situación ha impedido que la sociedad actora pueda comenzar a utilizar la totalidad de la capacidad de transporte aumentada por la Alcaldía de Zipaquirá, toda vez que no ha sido posible el ingreso del vehículo que hacía falta para completar dicha capacidad, no obstante el demandado había manifestado que el ingreso de los nuevos vehículos se iba a permitir a partir de diciembre de 2002. f) El actor solicitó al demandado permiso para ingresar el vehículo de placas SSG340, del cual desistió, cambiándolo por el vehículo de placas SKI-989, cuyo ingreso tampoco ha sido autorizado. g) Manifiesta el demandante que la Alcaldía de Zipaquirá se ha negado a permitir el ingreso del vehículo restante para completar la capacidad incrementada, en el hecho de encontrarse en trámite ante el Ministerio de Transporte una revocatoria directa de la Resolución N° 364 de 2000 y, además porque ésta fue tácitamente derogada por la Resolución N° 293 de 2002, por cuanto el congelamiento del parque automotor contradice el aumento en la capacidad transportadora que había sido dispuesto. h) Señala igualmente Transportes Duarte que tal revocatoria directa no existe, según se desprende de la respuesta del citado Ministerio a la solicitud que el actor elevara en el sentido de obtener información sobre el curso de alguna revocatoria

contra la Resolución N° 364 de 2000. i) Concluye el actor manifestando que la Resolución N° 364 de 2000 es un acto administrativo que se encuentra en firme y que, por lo tanto, es exigible de parte de la Alcaldía de Zipaquirá, quien deberá cumplirlo en el sentido de expedir la tarjeta de operación que permita el ingreso y tránsito del vehículo que hace falta para completar la capacidad de transporte incrementada.

2. Trámite procesal en primera instancia 2.1. Admisión de la demanda La demanda fue admitida mediante auto de 29 de septiembre de 2003, en el cual se ordenó la notificación del Municipio de Zipaquirá (fls. 40 a 41). 2.2. Respuesta del demandado El apoderado del Municipio de Zipaquirá contestó la demanda (fls. 45 a 51), exponiendo para el efecto que la Resolución N° 293 de 2002 mediante la cual se congeló el parque automotor, suspendió tácitamente lo dispuesto en la Resolución N° 364 de 2000, debido a que el contenido de la primera es abiertamente contrario al aumento en la capacidad transportadora autorizado en la segunda.

Señaló el demandado que tal suspensión se debe a que la Resolución N° 293 de 2002 contiene una decisión de carácter general que prima sobre la decisión particular prevista en la Resolución N° 364 de 2000. Agregó que el artículo 6° de la Ley 105 de 1993 faculta a las autoridades municipales a declarar saturado el parque automotor en el sector público colectivo municipal, como se hizo en este caso, y que en virtud de tal determinación, las

decisiones tomadas anteriormente que le sean contrarias –como el aumento en la capacidad transportadorase ven suspendidas en sus efectos hasta que no cambien las condiciones de movilización en el municipio. 2.3. Decreto de pruebas en primera instancia Con el auto de 10 de noviembre de 2003 (fl. 69), el a quo solicitó al demandante la remisión del “plan de rodamiento” de la empresa. En respuesta a lo anterior, Transportes Duarte presentó un memorial el 24 de noviembre de 2003 (fls. 74 a 80) al cual adjuntó el solicitado plan de rodamiento de la empresa (fls. 90 a 93), al tiempo que reiteró la necesidad del inicio de operación del vehículo restante para completar la capacidad de transporte incrementada a su favor.

3. La providencia impugnada La Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró improcedente la acción instaurada, por considerar que en el presente asunto no existió prueba de la renuencia del demandado, argumento que fue expuesto de la siguiente forma: “De acuerdo con la observación que hace la autoridad administrativa evidentemente se llega a la conclusión de que el presupuesto de la demanda consistente en la renuencia a que hace referencia el artículo 8 de la ley 393 de 1993, no tuvo ocurrencia en el asunto que se analiza. “Si se observa el escrito de respuesta que obra al folio 13, se ve con claridad que es una respuesta que se da a un derecho de petición consistente en que se dejara incorporar un vehículo de placas SKI 989, dándose las razones para que tal petición no pudiera atenderse en forma concreta; o sea, que no se puede entender

ese escrito como una posición negativa al cumplimiento de una disposición que se le hubiere exigido que realizar. (...) “Así las cosas, la Sala llega a la conclusión y que hubiera podido adoptar desde un comienzo, que no se ha constituido en renuencia la administración local ante un posible desconocimiento de las resoluciones 238 del 2 de agosto de 2000 y 364 del 21 de diciembre del mismo año como se quiso ver en la demanda y sea por eso que le asiste razón al municipio para que sea negada la pretensión orientada a que se incorpore el vehículo de placas SKI 989 al servicio público de transporte.” (fls. 100 y 102).

4. La impugnación El actor manifestó las razones de su inconformidad en los siguientes términos: “...es apenas obvio que la forma de comunicación entre los ciudadanos y las autoridades se realice mediante el ejercicio del derecho de petición y que la administración deba responder a las mismas mediante la expedición de actos administrativos. Dicha circunstancia no puede ser tenida como único presupuesto para considerar que no hay una renuencia en la autoridad pública para cumplir un acto administrativo. “En efecto, debe también valorarse el contenido de la respuesta oficial y de los antecedentes administrativos que conceden al particular el derecho reclamado y obligan a la administración a darle cumplimiento. (...)” (fl. 106)

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia Corresponde a esta Corporación conocer en segunda instancia de las acciones de cumplimiento, de conformidad con el parágrafo transitorio del artículo 3° de la Ley 393 de 1997 y, con el artículo 1° del Acuerdo 055 de 2003 por medio del cual se

modificó el reglamento del Consejo de Estado.

2. Generalidades sobre la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución, tiene por finalidad hacer efectivo el derecho del que goza toda persona, natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídicos, para exigir tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a tal autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos, y de tal forma, hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico existente. Al respecto la Corte Constitucional ha señalado: “El objeto y finalidad de la acción de cumplimiento es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo”1.

Según se colige del contenido de la Ley 393 de 1997, los requisitos mínimos exigidos para que la acción de cumplimiento prospere, son los siguientes: 1º) Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en

normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos (art. 1º). 2º) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (arts. 5º y 6º). 1 Corte Constitucional, sentencia C-157 del 29 de abril de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonel. 3º) Que se pruebe la renuencia al cumplimiento del deber, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido a cumplir, o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8º). 4º) No procederá la acción cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo el caso que, de no proceder el juez administrativo, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción.

3. El caso concreto La Sala omitirá el estudio de fondo de las normas cuyo cumplimiento exige el actor en la demanda y de la actuación del Municipio de Zipaquirá, habida cuenta que en este caso se advierte que el actor no cumplió con el requisito previsto en el inciso segundo del artículo 8° de la Ley 393 de 1997 relacionado con la prueba de la renuencia del demandado, y que ésta fue la razón invocada por el tribunal de instancia para declarar improcedente la acción instaurada.

Al tenor de la citada norma “la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no

contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud.”. Igual requerimiento se encuentra consagrado en el ordinal 5 del artículo 10 de la Ley 393 de 1997, según el cual “La solicitud deberá contener... prueba de la renuencia... que consistirá en la demostración de haberle pedido directamente su cumplimiento a la autoridad respectiva.”. Según lo establece el artículo 12 de la Ley 393 de 1997 en su parte final, la ausencia de dicho requisito conduce al rechazo de plano de la solicitud de cumplimiento, mientras que la falta de alguno de los demás requisitos relacionados en el mencionado artículo 10 ibidem, tiene como consecuencia la inadmisión de la demanda y la prevención al solicitante para que corrija la falencia observada dentro de los dos días siguientes. La Sala ha abordado reiteradamente el estudio sobre las causales de inadmisión y de rechazo de la demanda, y de los presupuestos que conducen a la improcedencia de la acción de cumplimiento, en los siguientes términos: “1. Causales de inadmisión y de rechazo de la demanda presentada en ejercicio de la acción de cumplimiento “La ley 393 de 1997 que establece el trámite para las acciones de cumplimiento, prevé en el artículo 12 que el juez, dentro de los tres días siguientes a la presentación de la demanda, decidirá sobre su admisión o rechazo, por las razones que esa misma normatividad dipuso, así: 1.1. De la inadmisión de la demanda “Que la demanda carezca de alguno de los requisitos enunciados en el artículo 10 de la mencionada ley, en lo que respecta al contenido de la solicitud. En este caso,

el juez correrá traslado por dos (2) días al demandante para subsanar el respectivo defecto, so pena de rechazo. 1.2. Del rechazo de la demanda “En la acción de cumplimiento, el rechazo procede únicamente bajo las siguientes hipótesis: “a) Que el actor no acompañe con la demanda la prueba de la renuencia de que trata el inciso segundo del artículo 8° ibídem, esto es, la reclamación que aquel debió presentar al demandado con antelación al ejercicio de la acción y de manera directa, solicitándole el cumplimiento del deber legal o administrativo invocado, con la consecuente ratificación de la entidad en su incumplimiento. En este caso, la demanda se rechazará de plano (artículo 12, ley 393 de 1997). “b) Que el actor no hubiere corregido las falencias observadas por el juez en la demanda dentro del término de dos días otorgado para esos efectos (artículo 12 ibídem).

2. La improcedibilidad de la acción de cumplimiento “El artículo 9° de la ley 393 de 1997 preceptúa que la acción de cumplimiento no procede en los siguientes eventos: “a) Cuando lo que se persiga con la demanda sea la protección de derechos fundamentales, los cuales pueden ser garantizados mediante la acción de tutela, caso en el cual el juez no debe rechazar la demanda, sino, impartirle el trámite correspondiente para este tipo de pretensiones (inciso primero ib.). “b) Cuando el afectado tenga o haya tenido otro medio judicial idóneo y eficaz para exigir el cumplimiento del deber jurídico cuyo cumplimiento se reclama, atendiendo al

carácter residual y subsidiario de la acción (inciso segundo ib.). “c) Cuando en la demanda se exija el cumplimiento de normas que establezcan gastos (parágrafo ib.). “De lo anterior se desprende, entonces, que la declaratoria de improcedencia de la acción por las circunstancias contempladas en los literales b) y c) anteriores y, la prevista implícitamente en el artículo 9° de la Ley 393 de 1998, por haber sido previstas por el legislador por fuera de las situaciones que conducen al rechazo o a la inadmisión de la demanda presentada en ejercicio de la acción de cumplimiento, es una decisión que únicamente puede tomarse mediante sentencia, una vez ha sido debidamente vinculada la parte pasiva, permitiéndosele a ésta última hacer uso del derecho de contradicción que le asiste y, luego de haberse tramitado la instancia.”2 El contexto jurisprudencial anteriormente reseñado indica que cuando no se acompañe con la demanda prueba de la renuencia del demandado debidamente constituida, la ausencia de tal requisito de procedibilidad tiene como efecto el rechazo de plano de la demanda. Descendiendo al caso concreto, de los documentos que obran al expediente, ninguno corresponde a la prueba de la renuencia; por el contrario, los oficios y memoriales que fueron aportados por Transportes Duarte S.A. junto con la demanda son comunicaciones suscritas por las autoridades de tránsito y transporte del Municipio de Zipaquirá dirigidas al actor, todos éstos relacionados con la solicitud de la capacidad transportadora para el vehículo SKI-989 de propiedad de la sociedad actora. El actor, por su parte, considera que los documentos referidos deben analizarse

en conjunto para colegir de aquellos que Transportes Duarte S.A. ha sido recurrente en solicitar el cumplimiento del acto administrativo aludido en la demanda. Sin embargo, tal apreciación no es de recibo para la Sala, teniendo en cuenta que el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 anteriormente explicado es claro en exigir que el accionante debe dirigirse a la autoridad incumplida previo a la presentación de la demanda reclamando el cumplimiento de las normas o actos administrativos que luego constituirán el objeto de la acción de cumplimiento que se instaure, situación que en este caso no se presentó. No pueden aceptarse, entonces, las respuestas que el demandado envió al actor como prueba de la renuencia, pues junto con aquellas no se acompañaron las diferentes solicitudes elevadas por éste último que dieron lugar a tales contestaciones, y por lo tanto, no puede establecerse con claridad si en dichas solicitudes Transportes Duarte S.A. exigió el cumplimiento de la Resolución N° 364 de 2000. Así las cosas, es inequívoco que, según se precisó, el a quo debió rechazar de plano la demanda por ausencia de prueba de la renuencia del demandado. No 2 Véanse, entre otras: Consejo de Estado, exp. ACU-1146, ACU-1382, ACU-0729 de 2003. obstante, aquel no procedió en tal sentido, sino que erradamente admitió la demanda, notificó al demandado, recibió su respuesta, y profirió una sentencia en la cual adujo como argumento para declarar improcedente la acción de cumplimiento la falta del requisito de constitución en renuencia del demandado. La Sala reitera que la situación que se presenta en el asunto sub examine no es

admisible, toda vez que se adelantó el trámite del proceso existiendo de manera evidente una causal para rechazar la demanda. Sin embargo, en aras de garantizar el principio de economía procesal, y como la falta de renuencia constituyó el argumento en el cual el a quo sustentó su decisión, la Sala estima que ésta es una razón suficiente para rechazar la acción, y en consecuencia, modificará la sentencia de primer grado en el sentido de rechazar la acción de cumplimiento instaurada. Igualmente, la Sala advierte que, teniendo en cuenta que en el caso sub examine no fue abordado el fondo del asunto porque las razones que condujeron a la improcedencia atacaban directamente la acción, ésta decisión hace tránsito a cosa juzgada formal. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: MODIFICASE la sentencia impugnada, esto es, la proferida el 27 de noviembre de 2003 por la Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual queda así: RECHAZASE la acción de cumplimiento instaurada por la sociedad Transportes Duarte S.A. Ejecutoriada esta providencia, envíese al tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Presidenta

REINALDO CHAVARRO BURITICA FILEMON JIMENEZ OCHOA

DARIO QUIÑONES PINILLA