CE-25000-23-24-000-2004-01092-01A-2011

SENTENCIA COMPLEMENTARIA – Por haber omitido resolver sobre un extremo de la litis / INDEMNIZACIÓN DERIVADA DE PROCESO EXPROPIATORIO – Debe ser justa y plena NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia Consejo de Estado, Sección Primera, de 14 de mayo de 2009, Radicación 05001-23-31-000-2005-03509-01, C.P. Rafael Enrique Ostau de Lafont Pianeta.

FUENTE FORMAL: LEY 44 DE 1990 – ARTÍCULO 15 / DECRETO 1421 DE 1993 – ARTÍCULO 155 – NUMERAL 1 / DECRETO 1421 DE 1993 – ARTÍCULO 155 – NUMERAL 2 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 61 / LEY 388 DE 1997 –

ARTÍCULO 67

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de septiembre de dos mil once (2011) Radicación número: 25000-23-24-000-2004-01092-01

Actor: CASA TORO S.A.

Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO De manera oficiosa procede la Sala a proferir sentencia complementaria en este proceso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 311 del Código de Procedimiento Civil, modificado por el artículo 1°-141 del Decreto 2282 de 1989, a efectos de decidir dentro del término de ejecutoria de la Sentencia proferida el pasado quince (15) de septiembre del año en curso, el recurso de apelación

oportunamente presentado y sustentado por el apoderado de la parte demandante, respecto del cual se omitió un pronunciamiento del fondo. La norma en cita dispone textualmente lo siguiente: Artículo 311. Adición. [Artículo modificado por el artículo 1, numeral 141 del Decreto 2282 de 1989] Cuando la sentencia omita la resolución de cualquiera de los extremos de la litis, o de cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro del término de ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada dentro del mismo término. El superior deberá complementar la sentencia del a quo cuando pronuncie la de segunda instancia, siempre que la parte perjudicada con la omisión haya apelado o adherido a la apelación; pero si dejó de resolver la demanda de reconvención o la de un proceso acumulado, le devolverá el expediente para que dicte sentencia complementaria. Los autos sólo podrán adicionarse de oficio dentro del término de ejecutoria, o a solicitud de parte presentada en el mismo término. En efecto, a folio 258 del cuaderno principal, aparece el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la firma CASA TORO S.A., el cual fue sustentado mediante oficio obrante a folios 9 a 11 del cuaderno de segunda instancia. Mediante auto del 15 de septiembre de 2009, el Despacho dispuso la admisión del recurso. En tales circunstancias, se reseña a continuación la inconformidad planteada por el recurrente:

I.- LOS MOTIVOS DE IMPUGNACIÓN

El apoderado de CASA TORO S.A., controvierte la sentencia de primera instancia, en cuanto concierne al régimen jurídico que aplicó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al momento de determinar el valor que debía cancelarse a título de indemnización expropiatoria. Señala el actor en su sustentación, que la normatividad que debió aplicarse es la prevista en la Ley 44 de 1990 y en el Decreto Ley 1421 de 1993 y los Decretos Distritales 400 de 1999 y 352 de 2002 y no la dispuesta en los artículos 61 y 67 de la Ley 388 de 1997 y en el Decreto 1420 de 1998. Al desarrollar el cargo anterior, el recurrente afirma que la Ley 44 de 1990, dispuso en su artículo 12 que “A partir del año 1991, los municipios podrán establecer la declaración anual del Impuesto Predial Unificado, mediante decisión del respectivo concejo municipal. La declaración tributaria se regirá por las normas previstas en el presente capítulo” (El resaltado es del actor) Además de lo anterior, el artículo 15 de la misma Ley consagró lo siguiente: Artículo 15º.- Autoavalúo base para adquisición del predio. Los municipios que opten por establecer la declaración anual del Impuesto Predial Unificado podrán adquirir los predios que hayan sido objeto de autoavalúo, por un valor equivalente al declarado por el propietario para efectos del Impuesto Predial Unificado, incrementado en un 25%. (El resaltado es del actor) Como quiera que el Distrito Capital se encuentra dentro de las entidades territoriales que establecieron la declaración anual del impuesto predial unificado,

el recurrente considera que tales disposiciones deben ser aplicadas en el presente proceso, por tratarse de normas fiscales de carácter especial, que además de encontrarse vigentes, en nada se oponen a lo previsto en la Ley 9 de 1989 y 388 de 1997, ya que ésas rigen para los municipios que no han adoptado el régimen de declaración anual del citado impuesto. Además de lo anterior, argumenta el recurrente que las leyes precitadas no derogaron la Ley 44 de 1990. Bajo tales premisas, estima el impugnante que la sentencia debe ser revocada por cuanto demostró en el proceso que para los años 2003 y 2004 el valor del autoavalúo del predio San Nicolás ascendía a la suma de $5.905965.000.oo por un área total de 19.000 metros cuadrados, lo que equivale a decir que el valor del metro cuadrado a aplicar en el cálculo de la indemnización, era la $307.600, siendo ese guarismo el que ha debido tenerse en cuenta para determinar el valor base del ofrecimiento y el pago del valor indemnizatorio, incrementado o ajustado en un 25% de conformidad con lo que consagra el artículo 30 del Decreto 352 de 2002, en los términos que siguen: Artículo 30.- El Distrito Capital de Bogotá, podrá adquirir los predios que hayan sido objeto de auto-avalúo, por un valor equivalente al declarado por el propietario para efectos del impuesto predial unificado, incrementado en un veinticinco por ciento (25%). En tal virtud, el apoderado de CASA TORO S.A. considera que el precio

indemnizatorio debe ser reajustado dando aplicación a las normas por él invocadas y, por consiguiente, debe accederse a las pretensiones tercera1 y sexta2 1 TERCERA.- Que el IDU debe pagar a título de indemnización a favor de CASA TORO S.A. una suma equivalente al auto – avalúo catastral de la parte del predio objeto de la expropiación, incrementado en un 25%, de conformidad con la Ley 44 de 1990, los Decretos 1421 de 1993, 400 de 1999 y 352 de 2002, expedidos por el distrito Capital. 2 SEXTA.- Como consecuencia de las anteriores declaraciones condenar a las entidades demandadas IDU y TRANSMILENIO; 1.- A pagar a CASA TORO la diferencia que resulta del avalúo que se dio al inmueble para la oferta de compra y la expropiación administrativa con el auto avalúo del año 2003, que es la suma de OCHOCIENTOS TREINTE Y SEIS MILLONES DOSCIENTOS OCHENTA Y SEIS MIL OCHENTA Y CINCO PESOS ($ 836.286.085,oo), como se precisará en el hecho 3,8 de esta demanda, que deberá pagarse por las demandadas a la actora indexada del primero (1º) de octubre de 2003 (fecha de la Resolución No. 9028) a la fecha en que el pago se realice y dentro de los cinco días siguientes al fallo que así lo determine. 2.- A reembolsarle a CASA TORO el valor que deba liquidar a su cargo y que deba pagar, o pague, como tributo al fisco nacional, y por ganancia ocasional o renta gravable para el periodo del año 2004, por no haber podido

invocar en su favor el beneficio consagrado por el parágrafo 2º de la Ley 388 de 1997. 3.- A pagarle a CASA TORO las costas judiciales que se causen de este proceso. de la demanda, revocando parcialmente la sentencia apelada. II.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Tal como se mencionó en el fallo que se adiciona, la parte demandante reiteró los mismos argumentos expuestos en el recurso de apelación. La sociedad TRANSMILENIO S.A., por su parte, al referirse al tema en discusión, argumentó que la normatividad aplicable en materia de expropiación es la Ley 388 de 1997 y no la invocada por la actora. La apoderada del IDU en su alegato de conclusión no hizo referencia expresa al recurso de apelación interpuesto por la parte actora. III.- CONSIDERACIONES Entra la Sala a referirse a los argumentos expuestos por el apoderado de la parte actora, relacionados con la aplicabilidad del artículo 15 de la Ley 44 de 1990, disposición especial que a su juicio es la que ha debido tenerse en cuenta para la determinación del precio expropiatorio y reconocerse en el asunto bajo examen. La Ley 44 del 18 de diciembre de 1990, “por la cual se dictan normas sobre catastro e impuestos sobre la propiedad raíz, se dictan otras disposiciones de carácter tributario, y se conceden unas facultades extraordinarias”, en su artículo 15 dispuso ciertamente que “Los municipios que opten por establecer la declaración anual del Impuesto Predial Unificado podrán adquirir los predios que hayan sido objeto de autoavalúo, por un valor equivalente al declarado

por el propietario para efectos del Impuesto Predial Unificado, incrementado en un 25%”. (La negrilla y el subrayado son de la Sala) La anterior disposición, como bien lo anota el a quo, fue recogida por el Decreto Distrital N° 400 de 1999, “Por el cual se expide el cuerpo jurídico que compila las normas sustanciales vigentes de los tributos distritales”, en el inciso primero del artículo 26, en los términos que se mencionan a continuación: “Artículo 26.-.- Autoavalúo Base para Adquisición del Predio. El Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, podrá adquirir los predios que hayan sido objeto de autoavalúo, por un valor equivalente al declarado por el propietario para efectos del Impuesto Predial Unificado, incrementado en un veinticinco por ciento (25%)” El precepto anterior, fue subrogado posteriormente por el artículo 30 del Decreto 352 del 15 de agosto de 2002,"Por el cual se compila y actualiza la normativa sustantiva tributaria vigente, incluyendo las modificaciones generadas por la aplicación de nuevas normas nacionales que se deban aplicar a los tributos del Distrito Capital, y las generadas por acuerdos del orden distrital", en donde se reprodujo la misma disposición. Es del caso referir además, que el Estatuto Orgánico de Bogotá (Decreto Ley 1421 del 21 de julio de 1993), al regular lo relativo al impuesto predial unificado, introdujo entre otras modificaciones, las contenidas en los numerales 1 y 2 del artículo 155 que a continuación se transcribe:

Artículo 1550. Predial unificado. A partir del año de 1994, introdúcense las siguientes modificaciones al impuesto predial unificado en el Distrito Capital:

1. La base gravable será el valor que mediante autoavalúo establezca el contribuyente y el cual no podrá ser inferior al avalúo catastral o autoavalúo del año inmediatamente anterior, según el caso, incrementado en la variación porcentual del índice Nacional de precios al consumidor en el año calendario inmediatamente anterior certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). Cuando el predio tenga un incremento menor o un decremento, el contribuyente solicitará autorización para declarar el menor valor. (Numeral modificado por el artículo 1 de la Ley 601 de 2000).

2. El contribuyente liquidará el impuesto con base en el autoavalúo y las tarifas vigentes. Lo hará en el formulario que para el efecto adopte la administración tributaria distrital. Si el impuesto resultante fuere superior al doble del monto establecido el año anterior por el mismo concepto, únicamente se liquidará como incremento del tributo una suma igual al cien por ciento (100%) del predial del año anterior. La limitación aquí prevista no se aplicará cuando existan mutaciones en el inmueble ni cuando se trate de terrenos urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados. […] La Sala considera necesario destacar, que las disposiciones legales y distritales anteriormente aludidas, forman parte del régimen tributario del Distrito Capital, pues como bien se puede advertir, están referidas básicamente al impuesto predial y a determinar la base gravable para su liquidación. Ninguna de las normas

transcritas, regula aspectos relativos a la expropiación por vía administrativa, ni disciplina lo tocante a los criterios que han de tenerse en cuenta para determinar el precio que ha de reconocerse a los propietarios de los predios que son objeto de expropiación, materia ésta que se encuentra regulada de manera expresa, completa y minuciosa en los artículos 61 y 67 de la Ley 388 de 1997, “por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 2ª de 1991 y se dictan otras disposiciones” y en el Decreto 1420 de 1998, “Por el cual se reglamentan los procedimientos, parámetros y criterios para la elaboración de avalúos”, normas éstas que sirvieron de fundamento a los actos administrativos que se cuestionan en este proceso. En ese orden de ideas, resulta improcedente atender la solicitud impetrada por la recurrente en el sentido de revocar parcialmente la sentencia impugnada pues a juicio de la Sala, el avalúo comercial practicado por la Cámara de Propiedad Raíz – Lonja Inmobiliaria, si bien se equivocó en la determinación del área total expropiada, se ajusta a las previsiones de la Ley 388 de 1997 y a las metodologías y criterios técnicos definidos por el Decreto 1420 de 1998. Si bien es cierto que las disposiciones invocadas por la sociedad recurrente se refieren a la posibilidad de que el Distrito Capital adquiera bienes inmuebles por un valor equivalente al autoavalúo incrementado en un 25%, ello no significa que tales disposiciones deban ser aplicadas de manera prevalente y forzosa frente a

las normas especiales que regulan la expropiación por vía administrativa, pues es claro que el avalúo declarado por el propietario puede llegar a sobrepasar el verdadero valor comercial del inmueble objeto de expropiación. Además de lo expuesto, en tratándose de expropiaciones por vía administrativa, resultaría absurdo constreñir a las entidades públicas a tener que aceptar como precio indemnizatorio el que en forma arbitraria o subjetiva determinen los propietarios de los inmuebles en su declaración de autoavalúo, y que, además de ello, dicho valor deba ser incrementado en un 25%, pues como bien se puede advertir, ello tornaría totalmente inviable o imposible el adelantamiento de procedimientos de expropiación forzosa por razones de utilidad común, sacrificando por contera la posibilidad de satisfacer las necesidades colectivas. En todo caso, en tratándose del pago de la indemnización derivada de un proceso expropiatorio, la Sala no puede perder de vista que la misma necesariamente debe ser justa y plena tal como lo establece nuestra Constitución Política. A propósito del tema, la Sala, en sentencia del 14 de mayo de 2009, Radicación número: 05001-23-31-000-2005-03509-01, Consejero Ponente: Doctor RAFAEL

E. OSTAU DE LAFONT PIANETA, expresó: El artículo 58 de la Constitución Política de Colombia, garantiza la intangibilidad de la propiedad privada y de los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles. En su inciso 4°, modificado por el Acto Legislativo Nº 1 de julio 30 de 1999, se establece sin embargo que, “Por

motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Ésta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado . En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contencioso-administrativa, incluso respecto del precio.” (El resaltado es ajeno al texto). En ese orden de ideas, cuando un particular se ve constreñido por el Estado a transferirle una porción de su patrimonio por motivos de utilidad pública o de interés social debidamente determinados por el legislador, tiene derecho al pago de una indemnización de carácter reparatorio y pleno, que comprenda tanto el valor del bien expropiado, como el que corresponda a los demás perjuicios que se le hubieren causado, tal como lo han precisado en forma reiterada la H. Corte Constitucional y el H. Consejo de Estado. En ese mismo sentido, el artículo 17 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, establece de manera tajante y asertiva que “Siendo la propiedad un derecho inviolable y sagrado, nadie podrá ser privado de ella sino en caso evidente de necesidad pública, debidamente justificada y previa una justa indemnización.” El Pacto de San José de Costa Rica, relativo a los derechos económicos y sociales, que por virtud de lo dispuesto en el artículo 94 de la Constitución Política de 1991 forma parte del llamado «bloque de constitucionalidad», prevé igualmente en su artículo 21.2 el pago de una indemnización previa y justa que cubra la totalidad de los perjuicios que se deriven de la

transferencia forzada de un bien de dominio privado en favor del Estado. Lo anterior significa que el valor que se determine con esa finalidad, debe ser comprensivo de todas las ablaciones patrimoniales causadas, de tal suerte que las mismas sean objeto de una reparación integral . Por lo mismo, en la determinación del quantum indemnizatorio debe tenerse especial cuidado en no rebasar, en uno u otro sentido, la línea divisoria que marca las fronteras entre el enriquecimiento y el menoscabo (El resaltado es ajeno al texto). Como bien se puede observar, el principio general que subyace en estas normas de rango superior, indica que los daños y perjuicios que se originen en el acto de autoridad mediante el cual se decrete la incorporación al dominio público de bienes de propiedad particular para satisfacer con ellos una necesidad de interés general, presupone necesariamente la obligación a cargo de la autoridad que ostenta la potestas expropiandi, de indemnizar plena y previamente al afectado, con el propósito de restablecer el equilibrio roto por la privación patrimonial a la cual es sometido de manera forzada. En otras palabras, el hecho de que en estos casos el interés general deba prevalecer sobre los intereses privados, no significa en modo alguno que por dicha circunstancia queden excluidas las garantías que la Constitución reconoce en favor del propietario, pues no puede pretenderse que éste deba asumir a título personal un detrimento en su patrimonio, como consecuencia de la ruptura del principio de igualdad en el reparto de las cargas públicas. Así las cosas, la indemnización que ha de reconocerse al afectado en estos casos como consecuencia de la transmisión imperativa de su derecho de

dominio, constituye un instrumento para garantizar que el perjuicio sea transferido a todos los miembros de la colectividad y reparado de manera integral. Partiendo de las anteriores consideraciones, La H. Corte Constitucional, mediante sentencia C-153 de 1994 señaló que el quantum de la expropiación debe abarcar, además del valor del bien expropiado, el de “… los daños que sean consecuencia directa e inmediata de la expropiación”. Y agrega: “Por todo lo anterior, es evidente que la indemnización prevista en el artículo 58 de la Constitución es reparatoria y debe ser plena, ya que ella debe comprender el daño emergente y el lucro cesante que hayan sido causados al propietario cuyo bien ha sido expropiado.” (Cursivas de la Corte ). En esa misma línea de pensamiento, el destacado administrativista argentino MANUEL MARÍA DÍEZ, señala que “[…] la suma a pagar debe cubrir exactamente el daño que se irrogue al propietario, sin que éste se empobrezca ni enriquezca, en la medida que tal resultado pueda razonablemente alcanzarse.” (El resaltado es ajeno al texto). […] Como corolario de lo expuesto, debe entenderse que la decisión de expropiar un bien del dominio privado, comporta necesariamente la obligación de indemnizar el daño, todo el daño y nada más que el daño, esto es, sin pecar por exceso o por defecto, pues es claro que una indemnización que exceda los límites de lo justo, o que resulte ser parcial o incompleta, se aparta del postulado de justicia consagrado por el

constituyente. Cuando en el artículo 58 de nuestra Carta Política se establece de manera perentoria e inequívoca la exigencia de que la fijación del precio expropiatorio se haga “[…] consultando los intereses de la comunidad y del afectado , está dando a entender que bajo ninguna circunstancia puede imponerse a las entidades públicas el valor que de manera unilateral y autónoma haya determinado el propietario en su declaración de autoavalúo, lo cual lleva a concluir que la revocatoria parcial de la sentencia de primera instancia, en los términos planteados por el apoderado de la firma CASA TORO S.A., no tiene ninguna vocación de prosperidad. En razón de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO:- ADICIONAR la sentencia proferida por la Sala el pasado quince (15) de septiembre de dos mil once (2011), en el sentido de añadir el siguiente numeral: “CUARTO: DENEGAR la solicitud de revocatoria parcial de la sentencia de primera instancia, formulada por el apoderado de la sociedad CASA TORO S.A. en la apelación radicada el 25 de agosto de 2008 y sustentada el día 15 de abril de 2009, por las razones consignadas en la presente sentencia complementaria.” Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del veintinueve (29) de septiembre de 2011.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARÍA ELIZABETH GARCÍA

GONZÁLEZ

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO