CE-25000-23-24-000-2004-0550-01(AG)-2004

ACCION DE GRUPO - Condiciones uniformes / CONDICIONES UNIFORMESCausa o hecho generador del daño La Sala observa que, al no existir criterios suficientes para identificar el grupo de afectados, así como tampoco obra prueba del valor en exceso que se les ha cobrado como resultado de aplicar intereses moratorios y el porcentaje sobre el cual fueron liquidados, y que el actor apunta como fuente de los perjuicios que demanda, se deduce que de esta situación no existe homogeneidad respecto a una misma causa o hecho generador en relación con los propietarios de inmuebles del Distrito Capital a los que se les ha realizado dicho cobro. En efecto, bajo el entendido de que el hecho generador del daño, está representado en el valor de más que han tenido que asumir los propietarios por el cobro de intereses comerciales moratorios y no civiles, sobre las sumas que adeudan, y que la causa del mismo sean las liquidaciones individuales que el Instituto de Desarrollo Urbano - IDU - realiza sobre el valor adeudado, la Sala considera que, el hecho en cada caso es diferente para cada uno de los propietarios, precisamente porque de una parte el valor adeudado por concepto de la liquidación de intereses no es el mismo para todos los propietarios, y de la otra se reitera que en cada caso el monto de los intereses a cancelar se encuentra contenido en un documento diferente, bien sea liquidación privada o de carácter oficial. En consecuencia, al no existir criterios suficientes para identificar el grupo, así como tampoco condiciones uniformes en relación con la causa o el hecho generador del daño no es posible darle a la demanda presentada por el señor José Guillermo Tadeo Roa Sarmiento el trámite de la acción de grupo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

Bogotá D.C., dos (2) de septiembre de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 25000-23-24-000-2004-0550-01(AG)DM

Actor: JOSE GUILLERMO TADEO ROA SARMIENTO Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO - IDUReferencia: ACCION DE GRUPO Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la providencia de 27 de abril de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la cual se rechazó la demanda presentada por el señor José Guillermo Roa Sarmiento.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda y su trámite 1.1. Mediante escrito presentado el 16 de marzo de 2004 ante la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 19 a 28), el José Guillermo Roa Sarmiento, por medio de apoderado presentó acción de grupo contra el Instituto de Desarrollo Urbano - IDU -, encaminada a que dicha entidad sea condenada a cancelar la indemnización colectiva, compensatoria y moratoria por los perjuicios económicos causados por el cobro de intereses comerciales moratorios sobre las sumas adeudadas por los propietarios de los inmuebles ubicados en el Distrito capital, cobro que en concepto del actor es injustificado e ilegal, cuando lo jurídico es el cobro de intereses civiles en aplicación a lo establecido en artículo 1617 del C. Civil.

Sostiene el actor que dicho cobro que, a motu propio ha venido realizando la entidad demandada, se encuentra afectando el equilibrio económico de las obligaciones contributivas de los propietarios o poseedores de los inmuebles. 1.2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de auto de 18 de marzo de 2004 (fl. 32), en aplicación del artículo 85 del C.P.C., concedió al actor un término de cinco (5) días para que subsanará la demanda. Entre los defectos que debía subsanar el actor señaló estos: “1° La acción la ejerce una persona, cuando el artículo 46 de la Ley 472 de 1998, señala que la acción de grupo puede ser interpuesta por un número plural o un conjunto que debe ser integrado al menos por veinte (20) personas. “2°. No se determinan las condiciones uniformes en el número plural de personas. Las personas afectadas deben compartir la misma situación respecto de la causa que originó los perjuicios individuales. “3°. No se justifica la procedencia de la acción de grupo en los términos de los artículos 3° y 46° de la Ley 472 de 1998” 1.3. El actor mediante memorial de 29 de marzo de 2004 (fls. 33 a 39), interpuso recurso de reposición contra el anterior auto, con fundamento en los siguientes argumentos: 2.1.1. Que no es cierto que la demanda deba ser interpuesta por un conjunto o grupo que por lo menos este integrado por 20 personas. En efecto, como lo ha reiterado el Consejo de Estado, la acción de grupo puede ser interpuesta por una sola persona integrante del grupo y no necesariamente por 20 o por todos

sus integrantes.(...) Siguiendo estas orientaciones jurisprudenciales fue por lo que en el acápite 6° de la demanda la medida previa correspondiente, con el fin de integrar el grupo antes de la admisión de la demanda, tal y conforme lo ha determinado el Consejo de Estado. “.................................................................................................” “La condición de ‘usuarios’ de la entidad accionada, coloca a los accionantes o integrantes del grupo actor, presentes o ausentes, bajo una situación jurídica común, calidad de la cual debe predicarse que entre todos ellos existe la ‘uniformidad’ de que habla el artículo 46, máxime cuando la demandada como entidad ostenta una posición de dominio o dominante frente a sus ‘usuarios’ o ‘contribuyentes’ y unas claras obligaciones constitucionales y legales con todos ellos, de donde se deriva que la indemnización reclamada provendría del abuso de su posición dominante como causante del daño. Dicha calidad de ‘usuarioscontribuyentes’ es el elemento identificador del grupo y de la condición de uniformidad que exige la ley y, el daño que se alega tiene como causa el abuso de la posición dominante que tiene la entidad frente a ellos. (negrillas y subrayado del original). 1.4. El a quo a través de auto de 13 de abril de 2004 (fls. 41 a 43), confirmó la providencia recurrida, en razón a que el demandante no suministró los criterios que permitan al despacho identificar los integrantes del grupo. 1.5. Por medio de escrito de 22 de abril de 2001 (fl. 44 y 45), la apoderada del actor subsanó los defectos señalados por el tribunal, para lo cual

señalo: “1. En gracia a la brevedad, doy por reproducidos en este escrito, como argumentos de la subsanación, lo manifestado en el escrito de reposición interpuesto contra el auto inadmisorio.

2. De otra parte debe tenerse en cuenta que el hecho de que los integrantes del grupo actor sean demasiados o, como lo dice la ultima providencia ‘...no son pocos los ‘propietarios’ o ‘poseedores’ de bienes inmuebles que tengan o hayan tenido pendientes pagos al IDU...’, es una circunstancia que justifica aún más la procedencia de la presente acción de grupo, en cuanto que como se ha dicho por la jurisprudencia y lo destaca la doctrina nacional y foránea, lo impracticable del litisconsorcio no quiere significar que resulte imposible su conformación.

2. El auto apelado El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante providencia del 27 de abril de 2004 rechazó la demanda (fls. 491 y 50), bajo el siguiente argumento: “Pero ocurre que dentro del término concedido, no se corrigió la demanda, la apoderada del demandante se limitó a presentar un escrito en el que ratifica los argumentos expuestos en el recurso de reposición interpuesto contra el auto que dispuso subsanarla, el cual fue resuelto desfavorablemente mediante providencia del trece (13) de abril del 2004. Por lo tanto, en aplicación del artículo 85 del C. de P.C., al que remite el artículo 68 de la Ley 472 de 1998, procede su rechazo.” (fl. 49)

3. La apelación Inconforme con la decisión del a quo, la apoderada del actor apeló,

sustentando el recurso en los mismos argumentos expuestos en el escrito de reposición contra el auto que inadmitió la demanda. (fl. 59).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Aspectos generales de las acciones de grupo De conformidad con el inciso segundo del artículo 88 de la Constitución Política, la acción de grupo es un mecanismo instituido para posibilitar la indemnización de perjuicios causados a un número plural de personas, sin perjuicio de la procedencia de las acciones particulares.

La Ley 472 de 1998 que desarrolla el citado artículo 88, en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo, define a éstas últimas como “aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas. (...)”. Respecto de la naturaleza de la acción de grupo, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente: “Se reitera que las acciones de clase o grupo constituyen un mecanismo de defensa judicial frecuentemente utilizado por una categoría o clase de personas determinadas, que pretenden lograr una indemnización resarcitoria económicamente, del perjuicio ocasionado por un daño infringido en sus derechos e intereses.”1 De igual forma, la jurisprudencia constitucional ha identificado como características de la acción de grupo, las siguientes: “i) No involucran derechos colectivos. El elemento común es la causa del daño y el interés cuya lesión debe ser reparada, que es lo que justifica una actuación judicial conjunta de los afectados; ii) En principio, por tratarse de intereses individuales privados o

particulares, los criterios de regulación deben ser los ordinarios; iii) Los mecanismos de formación del grupo y la manera de hacer efectiva la reparación a cada uno de sus miembros deben ser regulados de manera especial, con fundamento en la norma constitucional, atendiendo a las razones de economía procesal que inspiran su consagración en ese nivel.”2 Por su parte, el Consejo de Estado también ha señalado: “En relación con las características, la Sala precisa: “-La acción de grupo es una acción indemnizatoria. Es decir, tiene por objeto la reparación de los perjuicios de “contenido subjetivo o individual de carácter económico”, que provienen de un “daño ya consumado o que está produciéndose”. Estas características permiten diferenciarla de la acción popular que tienen un objetivo fundamentalmente preventivo y persiguen la salvaguarda de derechos colectivos. -Es una acción que se tramita por un procedimiento especial y preferente. La ley 472 de 1998 señala términos muy breves para el tramite del proceso. (...) “-Es una acción de carácter principal. Procede a pesar de la existencia de otros medios de defensa judicial para pretender la reparación de los perjuicios sufridos, pues precisamente el artículo 88 de la Constitución y la ley 472 de 1998 señalan que la misma puede instaurarse “sin perjuicio de la acción individual que corresponda por la indemnización de perjuicios” (art. 47). En otros términos, queda al arbitrio del demandante ejercer en los casos 1 Corte Constitucional, sentencia C-1062 de 2000, M.P. Dr. Alvaro Tafur Galvis.

2 Corte Constitucional, sentencia C-215 de 1999, M.P. Dra. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano. en que ésta procede o bien la acción de grupo o la correspondiente acción ordinaria. -Sólo están legitimados para interponerla quienes conforman un grupo o clase. De conformidad con lo establecido en el artículo 46 de la ley 472 de 1998, la acción deberá interponerse al menos por 20 personas (...) “-Debe tratarse de la indemnización de un daño que tenga repercusión social. (...) Ahora bien, en la forma y términos de la reglamentación contenida en los artículos 46, 47 y 48 de la ley 472 de 1998, los elementos necesarios para la procedencia de la acción de grupo, son los siguientes: a) Que el grupo de afectados esté conformado, al menos por veinte personas, o en su defecto que en la demanda se identifiquen al demandado y a todos los individuos perjudicados. Si la identificación de todos los afectados no es posible, se deben expresar los criterios objetivos para identificarlos y así definir el grupo. En éste sentido ésta Corporación ha manifestado lo siguiente: “De conformidad con lo establecido en el artículo 46 de la ley 472 de 1998, la acción deberá interponerse al menos por 20 personas. Al interpretar el alcance de esta disposición, la Sala ha señalado que si se armoniza el contenido del artículo 48 de la ley citada que establece que el actor o quien actúe como demandante, “representa a las demás personas que hayan sido afectadas individualmente por los hechos vulnerantes, sin necesidad de que cada uno de los interesados ejerza por

separado su propia acción, ni haya otorgado poder”, y el numeral 4 del artículo 52 ibídem, que señala como requisito de la demanda que el actor proporcione los nombres de quienes integran el grupo, o al menos suministre los criterios para identificarlos, hay lugar a concluir que si bien la acción puede ser interpuesta por una sola persona, ésta no puede actuar en nombre de un grupo inferior a 20 personas, las cuales deberán individualizarse en la misma demanda, o identificarse con antelación a su admisión, a partir de los criterios que señale el actor”3. (Subraya la Sala). b) Que cada una de esas personas sea natural o jurídica y haya sufrido un perjuicio individual, el cual puede tener origen en la vulneración de derechos colectivos o individuales. 3 Auto del 1 de julio de 2000, exp: AG-001, Auto de 18 de octubre de 2001, exp: AG021 c) Que la acción se ejerza únicamente con la finalidad de obtener el reconocimiento y pago de los perjuicios. d) Que la acción se presente dentro del término legal, es decir que no hayan transcurrido más de dos años contados a partir de la ocurrencia del hecho que causó el daño, o desde cuando cesó la “acción vulnerante”. e) Que la acción sea ejercida por intermedio de abogado. g) Que esas personas reúnan condiciones uniformes, respecto de una misma causa que originó los perjuicios. En relación con éste requisito el la Sala, ha sostenido que como requisito de procedibilidad es necesaria la preexistencia del grupo a la ocurrencia del daño, bajo el siguiente razonamiento: “Conforme a lo anterior, es claro que las condiciones comunes

respecto de la causa que origina el daño, aluden a las condiciones o caracteres, predicables de un grupo determinado o determinable de personas que se han puesto en una situación común, de la cual, posteriormente, se deriva para ellos un perjuicio, de manera que cuando la norma se refiere a las condiciones uniformes respecto de la causa del daño, está significando que debe existir una situación común en la que se colocaron determinadas personas con antelación a la ocurrencia del daño.”4 No obstante lo anterior la Corte Constitucional a través de sentencia C-569 de 8 de junio de 2004, declaró inexequible la expresión “Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de los elementos que configuran la responsabilidad” contenida en el inciso primero del artículo 3 de la Ley 472 de 1998, y la expresión “Las condiciones deben tener también lugar respecto de los elementos que configuran la responsabilidad”, contenida en el artículo 46, inciso primero de la misma Ley. Al respecto la Corte Constitucional señaló “Ello es así, pues tal requisito limita las posibilidades de obtener una protección judicial del interés de grupo de aquellas personas no preagrupadas que han sufrido perjuicios con ocasión de un hecho dañino común. El establecimiento de este requisito impone una carga para las personas que buscan la protección de 4 AG-017 de 2 de febrero de 2001 sus derechos por la vía de la acción de grupo, la cual puede llegar a ser injustificada e irrazonable, pues exige de las personas la existencia de un nexo previo al daño, bajo el principio de organización esto desconociendo, no solo el diseño constitucional de las acciones de grupo, sino también las particularidades de la

propia dogmática de dichas acciones. “La Corte no encuentra ninguna justificación razonable y por ello concluye que este requisito de procedibilidad desconoce el diseño constitucional de la acción de grupo y vulnera el derecho de acceso a la justicia de esas personas, independientemente de que sus derechos subjetivos puedan ser protegidos por otras vías judiciales (…)”5

2. El caso concreto En el caso objeto de estudio, el actor pretende que la entidad demandada sea condenada a indemnizar los perjuicios económicos causados con el cobro de intereses moratorios sobre impuestos y contribuciones que ha venido cobrando a motu propio sobre las sumas adeudadas a los propietarios de bienes inmuebles ubicados en el Distrito Capital, que en su concepto es ilegal, toda vez que no corresponde a lo establecido en el artículo 1617 del Código Civil, es decir el 6% anual.

El tribunal de primera instancia rechazó la demanda, bajo el argumento de que el actor no subsanó los defectos señalados para su admisión, esto es, no suministró los criterios que permitan al despacho identificar los integrantes del grupo. De acuerdo a la forma y términos en que está redactada la demanda, se advierte la acción de grupo fue interpuesta a través de apoderado por el señor Tadeo Roa, en representación de un grupo conformado por “aquellos propietarios o poseedores de bienes inmuebles en el Distrito Capital de Bogotá, a quienes la entidad accionada les ha cobrados (sic) intereses comerciales moratorios y no civiles (...)” (fl 24) En éste sentido la Sala advierte que conforme al texto de la demanda, si bien el actor expuso elementos tendientes a identificar el grupo de

afectados, se considera que no existen criterios suficientes que permitan determinarlo plenamente, toda vez que no se acreditó en la demanda el año gravable en que se cobraron los referidos impuestos y contribuciones, los plazos 5 C-569 de 8 de junio de 2004 para efectuar el pago, así como tampoco se precisó si se trataba de predios residenciales o comerciales. De igual manera, se advierte que, de acuerdo con lo manifestado por el actor en la demanda, se encuentra que la causa del daño es el cobro de intereses moratorios sobre impuestos y contribuciones que a motu propio ha cobrado la entidad demandada a los propietarios de bienes inmuebles del Distrito Capital, intereses que se liquidan sobre una deuda capital determinada. Revisado el expediente, se encuentra resolución de 23 de julio de 2003, expedida por el abogado ejecutor de la Dirección Técnica legal del Instituto de Desarrollo Urbano - IDU - , por medio de la cual se resuelve librar mandamiento de pago en contra de la señora Elvira Sánchez de Sánchez y otro, actuales propietarios o poseedores del inmueble con dirección cr 17 139 43 GJ 003. De igual manera el actor allegó oficio emitido por el IDU, en el cual se explica el valor del cobro que se esta realizando sobre ese mismo inmueble por concepto de contribución de valorización. En este oficio se discrimina el valor de la deuda a capital, los intereses de mora y el porcentaje sobre el cual fueron liquidados dichos intereses, señalando el 2.21% efectivo mensual. Al respecto, la Sala observa que, al no existir criterios suficientes

para identificar el grupo de afectados, así como tampoco obra prueba del valor en exceso que se les ha cobrado como resultado de aplicar intereses moratorios y el porcentaje sobre el cual fueron liquidados, y que el actor apunta como fuente de los perjuicios que demanda, se deduce que de esta situación no existe homogeneidad respecto a una misma causa o hecho generador en relación con los propietarios de inmuebles del Distrito Capital a los que se les ha realizado dicho cobro. En efecto, bajo el entendido de que el hecho generador del daño, está representado en el valor de más que han tenido que asumir los propietarios por el cobro de intereses comerciales moratorios y no civiles, sobre las sumas que adeudan, y que la causa del mismo sean las liquidaciones individuales que el Instituto de Desarrollo Urbano - IDU - realiza sobre el valor adeudado, la Sala considera que, el hecho en cada caso es diferente para cada uno de los propietarios, precisamente porque de una parte el valor adeudado por concepto de la liquidación de intereses no es el mismo para todos los propietarios, y de la otra se reitera que en cada caso el monto de los intereses a cancelar se encuentra contenido en un documento diferente, bien sea liquidación privada o de carácter oficial. En consecuencia, al no existir criterios suficientes para identificar el grupo, así como tampoco condiciones uniformes en relación con la causa o el hecho generador del daño no es posible darle a la demanda presentada por el señor José Guillermo Tadeo Roa Sarmiento el trámite de la acción de grupo. Por consiguiente, aunque por razones distintas a las consignadas por el tribunal de primera instancia, la Sala confirmará el auto impugnado.

RESUELVE:

Primero.- CONFIRMESE el auto de 27 de abril de 2004, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual se rechazó la acción de grupo interpuesta por José Guillermo Tadeo roa Sarmiento contra el Instituto de Desarrollo Urbano - IDU -, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo.- Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE y CUMPLASE

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR NORA CECILIA GOMEZ MOLINA

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ.

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

Presidente de Sala