CE-25000-23-24-000-2005-00057-01-2013

CONFORMACION DEL CONSEJO SUPERIOR DE LAS UNIVERSIDADES PUBLICAS – Representación Resulta razonable, a la luz de la normativa contenida en la Ley 30 de 1992, el que el Ministerio de Educación Nacional participe en el órgano directivo de las mismas haciendo parte del Consejo Superior de dichas universidades, pues de lo contario, devendría inejecutable su función referente al oportuno seguimiento de las políticas educativas por él trazadas La lectura de la normativa transcrita no ofrece duda alguna referente a que el Ministerio de Educación Nacional, o su delegado, debe conformar el Consejo Superior de las universidades públicas por mandato expreso del artículo 64 de la Ley 30 de 1992. De este modo, resulta palmario el que en el referido órgano directivo debe estar representado el mencionado Ministerio, so pena de desacatar lo allí preceptuado en cuanto a la conformación de las directivas de la Universidad. Ahora, asunto diferente es la designación de la entidad o persona que deba presidir el Consejo Superior de la Universidad, pues de las normas que regulan la materia, es claro que el Ministerio de Educación ha de cumplir tal función en el órgano de dirección de las universidades públicas del orden nacional; empero, para el caso de las universidades departamentales será el gobernador quien presida el susodicho órgano, y lo propio se señala en cuanto al Alcalde cuando se trate de universidades del orden municipal o distrital. De otro lado, obra en el expediente, certificación de la Secretaría General de la Universidad Francisco José de Caldas sobre la conformación del Consejo Superior Universitario en la que consta que el Alcalde Mayor de Bogotá es quien ejerce la

presidencia del mismo, y el representante del Ministerio de Educación Nacional, por su parte, participa como miembro de aquel, corroborando el cumplimiento de la preceptiva anteriormente transcrita sobre la integración y presidencia del Consejo Superior en las universidades distritales.

FUENTE FORMAL: LEY 30 DE 1992 / LEY 489 DE 1998 – ARTICULO 9

NORMA DEMANDADA: RESOLUCION 3722 DE 2004 (26 de octubre)

MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL (No anulada).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil trece (2013) Radicación número: 25000-23-24-000-2005-00057-01

Actor: ANTONIO JOSE CAICEDO ABADIA

Demandado: MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL Referencia: ACCION DE NULIDAD El ciudadano ANTONIO JOSÉ CAICEDO ABADIA, obrando por medio de apoderado, en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del anterior C.C.A., presentó una demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución No. 3722 de 26 de octubre de 2004, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, mediante la cual fue designada la doctora Carolina Guzmán Ruiz, como delegada de la Ministra de Educación ante el Consejo Superior de la Universidad Francisco José de Caldas.

I. FUNDAMENTOS DE DERECHO 1.1. A manera de hechos preliminares expone los siguientes:

1.1.2 Indica que el artículo 64 de la Ley 30 de 1992, señala la forma como debe componerse o integrarse el Consejo Superior Universitario de las universidades oficiales. Al efecto, cuando se trate de universidades del orden nacional, el Ministro de Educación Nacional o su delegado, quien la presidirá, será uno de sus miembros y cuando se trate de universidades distritales o municipales, será el respectivo alcalde quien haga parte de dicho Consejo y lo presida. 1.1.2. Respecto de las disposiciones mencionadas la Corte Constitucional se ha pronunciado mediante sentencias C-109 de 10 de marzo de 1994 y C-589 de 13 de noviembre de 1997, citando al efecto algunos de sus apartes. Así, afirma que el acto acusado fue expedido con violación a las normas en que debía fundarse, pues por tratarse la Universidad Distrital Francisco José de Caldas de un ente del orden municipal o distrital, corresponde inequívocamente al señor Alcalde Mayor de la ciudad hacer la designación del representante del Distrito Capital de Bogotá que es el que procede para el caso de las universidades locales, no siendo viable la designación que efectuó mediante el acto acusado el Ministerio de Educación Nacional, en los términos del artículo 64 de la Ley 30 de 1992. 1.1.3. Igualmente, indica que el acto fue expedido por funcionario sin competencia para ello, toda vez que no podía el Ministerio de Educación hacer dicha designación, por las misma prohibiciones del artículo 64 de la Ley 30/92. 1.2. El concepto de la violación fue expuesto por el accionante en los siguientes

términos que se resumen a continuación: 1.2.1. Estima como violados los artículos 29, 113 y 243 de la Constitución Nacional, artículos 21 y 23 del Decreto 2067 de 1991. En cuanto al artículo 29 de la C.P., sobre el debido proceso, observa que cuando se profirieron las sentencias citadas de la Corte Constitucional, en ellas se definió que para el caso de las universidades municipales no pueden actuar simultáneamente como delegados del Consejo Superior Universitario el Ministro de Educación Nacional o su delegado y el alcalde de la respectiva localidad porque ello quebranta el equilibrio de los representantes en dicho Consejo e impondría una mayoría a favor del Gobierno. 1.2.2. Sobre el artículo 113 de la C.P., señala que si bien es cierto las ramas del poder público son autónomas e independientes, deben colaborar armónicamente para la realización de los fines del Estado. Así, el haber desconocido lo señalado por los fallos invocados vulnera la previsión de la norma porque no se está prestando la debida colaboración entre las ramas del poder público además de desconocer los efectos de la cosa juzgada constitucional. 1.2.3. También se transgrede el artículo 243 de la Carta en cuanto este consagra que los fallos que dicta la Corte Constitucional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, pues el Ministerio al nombrar delegados suyos desobedeció lo señalado en las sentencias invocadas. Lo propio expresa respecto de los artículos 21 y 23 del Decreto 2067 de 1991.

1.2.4. Reitera que el acto se expidió con violación de las normas en que debía fundarse la cuestionada designación y con falta de competencia al haberse deferido dicha función en el Alcalde y no en el Ministerio de Educación Nacional.

II. Contestación de la demanda El Ministerio de Educación Nacional por medio de apoderada contestó la demanda con los argumentos que se resumen a continuación: 2.1. Señala que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 69 de la C.P., las universidades gozan de autonomía para darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos.

Igualmente, el artículo 67 establece que la Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la Ley. 2.2. La Ley 30/92 reconoce en sus artículos 28 y 57 a las universidades oficiales o estatales una naturaleza jurídica especial y es la de ser entes autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional. Su autonomía o capacidad de gestión los habilita para designar a sus autoridades académicas y administrativas y adoptar sus correspondientes regímenes. Si bien la vinculación de las universidades públicas al Ministerio de Educación no se traduce en control de tutela, aquella relación jurídica permite al Ministerio orientar la ejecución de políticas y la planeación del sector con las universidades oficiales en articulación y coordinación de esfuerzos con miras a lograr los fines supremos de la naturaleza del servicio. 2.3. El Estatuto General que cada universidad oficial expide es la máxima norma

interna de organización y funcionamiento, y al efecto cita apartes de la Sentencia C-299/94 sobre los alcances de la autonomía universitaria. 2.4. Transcribe el artículo 64 de la Ley 30/92 sobre la conformación de los consejos superiores universitarios de las universidades públicas, arguyendo que la Corte Constitucional en Sentencia C-589 del 13 de noviembre de 1997 declaró la exequibilidad de la misma. Al respecto cita dos principios constitucionales invocados en el fallo, referentes a la constitucionalidad de la participación del Estado en los consejos superiores universitarios de las universidades públicas y, en segundo lugar, menciona los principios que se relacionan directamente con la decisión de la sentencia sobre la constitucionalidad de la proporción en que el Estado puede participar en los consejos superiores universitarios para señalar que esta debe ser en un grado que garantice la autonomía universitaria, por lo que no puede ser mayoritaria ni desproporcionada. 2.5. Concluye que la Ley 30 de 1992 en su artículo 64 indica en forma expresa la integración que debe tener el consejo superior universitario y señala que de él hará parte el Ministro de Educación Nacional o su delegado, quien lo presidirá en las instituciones del orden nacional, y en las del orden distrital o municipal serán presididas por el gobernador y el alcalde, respectivamente. Destaca que la Corte Constitucional resaltó que de conformidad con lo preceptuado en el artículo 67 de la C.P., tanto la Nación como las entidades territoriales tienen el deber de participar en la dirección, financiación y administración de los servicios estatales en los términos que señale la

Constitución y la Ley. Así, con la participación del Ministro de Educación o su delegado no se viola el derecho a la igualdad ni el de autonomía universitaria pues es una forma de colaboración armónica necesaria para el cumplimiento de las funciones llamadas a cumplir. 2.6. Señala que el acto acusado no se ha expedido infringiendo las normas invocadas por el actor ni carece el Ministerio de competencia para designar a su delegado ante el Consejo Superior Universitario de la Universidad Distrital. IIIALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público señala que los cargos planteados por el actor no tienen vocación de prosperidad, por lo siguiente: 3.1. En primer lugar define el problema jurídico señalando que este consiste en establecer si el Ministerio de Educación Nacional tiene competencia para designar un delegado suyo para integrar el Consejo Superior de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, cuando por tratarse de una universidad distrital, ésta facultad es exclusiva y excluyente del Alcalde Distrital. 3.2. En cuanto a los cargos de violación aducidos por el actor, sostiene que estos no están llamados a prosperar por cuanto, si bien es cierto que de conformidad con el artículo 69 de la Constitución Política las universidades gozan de autonomía para darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, esa autonomía no es absoluta y está sujeta a lo que disponga la ley. Por su parte, la Ley 30 de 1992 reconoce a las universidades oficiales o estatales una naturaleza jurídica especial: ser entes autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional, y el artículo 64 de esta Ley

establece la forma de integración de los consejos superiores universitarios, de donde resulta claro que estos están integrados por el Ministro de Educación o su delegado. Además, la misma disposición señala que en el caso de las instituciones del orden nacional los consejos serán presididos por el Ministro de Educación Nacional o su delegado y en las del orden departamental por el Gobernador. El parágrafo primero indica que cuando se trate de universidades distritales y municipales, el Gobernador será reemplazado por el Alcalde, quien además lo presidirá, sin que se refiera a la participación del Ministerio de Educación o su delegado, lo que significa que el legislador no hizo referencia alguna para excluir del Consejo Superior al Ministerio de educación a su delegado. La norma no ofrece discusión alguna, luego donde el legislador no distingue, no le es dado hacerlo al intérprete. 3.3. Advierte que una cosa es la integración del Consejo Superior universitario y otra la de a quién corresponde presidirlo, que es quizá la confusión en la que incurre el actor, pues mientras en los consejos universitarios del orden nacional corresponde presidirlos al Ministro de Educación o a su delegado, si se trata del orden municipal o distrital, corresponde presidirlo al alcalde, lo que no significa que se haya excluido al Ministerio de Educación Nacional para integrar los consejos superiores de las universidades públicas del orden distrital o municipal. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA La Resolución demandada es la número 3722 de 26 de octubre de 2004, obrante a folio 13 del expediente, cuyo tenor literal es el siguiente: “Ministerio de Educación Nacional

Resolución Número 3722 de 2004 Por la cual se hace una delegación LA MINISTRA DE EDUCACIÓN NACIONAL en ejercicio de sus facultades legales y en especial las conferidas en el artículo 64 de la Ley 30 de 1992 y artículo 9º de la Ley 489 de 1998.

RESUELVE: ARTÍCULO PRIMERO: Designar a la doctora CAROLINA GUZMAN RUIZ, Subdirectora de Análisis, identificada con Cédula de Ciudadanía No 52.256.351., como delegada de la Ministra de Educación Nacional, ante el Consejo Superior de la UNIVERSIDAD DISTRITAL

FRANCISCO JOSÉ DE CALDAS.

ARTÍCULO SEGUNDO: La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

Dada en Bogotá D.C. LA MINISTRA DE EDUCACIÓN NACIONAL CECILIA MARIA VELEZ WHITE”. 1.- Las normas invocadas como violadas son los artículos 29, 113 y 243 de la Constitución Política y los artículos 21 y 23 del Decreto 2067 de 1991, puesto que, en el sentir del actor, el artículo 64 de la Ley 30 de 1992 es claro en preceptuar que frente a los consejos superiores de las universidades distritales no es procedente que se integre un delegado del Ministerio de Educación Nacional y otro de la Alcaldía Municipal, siendo este último el único en quien puede recaer la facultad exclusiva de presidir los señalados Consejos Directivos. Asimismo, estima que el acto se halla viciado por incompetencia del funcionario que lo profirió al existir la imposibilidad de que el mencionado Ministerio conforme

el consejo directivo de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas. Al efecto, el actor cita jurisprudencia de la Corte Constitucional alusiva a la integración de los Consejos Superiores de la Universidades públicas. Pues bien, corresponde a la Sala determinar si el Ministerio de Educación Nacional vulneró el ordenamiento jurídico en lo que respecta a la conformación del Consejo Superior de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, al designar a un delegado suyo para efectos de su integración. Es pertinente, entonces, partir de lo dispuesto en la Ley 30 de 1992 por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior, en lo atinente a la organización de las directivas de las universidades públicas. Así, resulta del caso anotar, preliminarmente, que la Universidad en comento corresponde a aquellas cuya naturaleza jurídica se halla definida en el Título III de dicha Ley, contentivo del régimen especial de las Universidades del Estado y de las otras instituciones de Educación Superior estatales u oficiales, cuyo artículo 57 establece lo siguiente: “las universidades estatales u oficiales deben organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo”. (Subrayado fuera de texto). Nótese que esta disposición sienta el carácter de vinculadas al Ministerio de Educación Nacional de las universidades públicas, lo que de suyo implica que las mismas, sin reparar en su correspondencia al orden nacional o territorial, deben ajustarse a unas políticas trazadas para el sector educativo por parte de dicho

ente. En este orden, resulta razonable, a la luz de la normativa contenida en la Ley 30 de 1992, el que el Ministerio de Educación Nacional participe en el órgano directivo de las mismas haciendo parte del Consejo Superior de dichas universidades, pues de lo contario, devendría inejecutable su función referente al oportuno seguimiento de las políticas educativas por él trazadas1. Al respecto, los artículos 63 y 64 estipulan lo siguiente: “Artículo 63. Las universidades estatales u oficiales y demás instituciones estatales u oficiales de Educación Superior se organizarán de tal forma que en sus órganos de dirección estén representados el Estado y la comunidad académica de la universidad. Artículo 64. El Consejo Superior Universitario es el máximo órgano de dirección y gobierno de la universidad y estará integrado por: a) El Ministro de Educación Nacional o su delegado, quien lo presidirá en el caso de las instituciones de orden nacional. b) El Gobernador, quien preside en las universidades departamentales. 1 El Decreto 5012 de 1999 dispone: “Artículo 1°. Objetivo. El Ministerio de Educación Nacional, tendrá como objetivos los siguientes: 1.1. Establecer las políticas y los lineamientos para dotar al sector educativo de un servicio de calidad con acceso equitativo y con permanencia en el sistema. (…) 1 .4. Generar directrices, efectuar seguimiento y apoyar a las Entidades Territoriales para una adecuada gestión de los recursos humanos del sector educativo, en función de las políticas nacionales de ampliación de cobertura, mejoramiento de la calidad y la eficiencia del servicio educativo y la

pertinencia…” c) Un miembro designado por el Presidente de la República, que haya tenido vínculos con el sector universitario. d) Un representante de las directivas académicas, uno de los docentes, uno de los egresados, uno de los estudiantes, uno del sector productivo y un ex-rector universitario. e) El Rector de la institución con voz y sin voto. Parágrafo 1° En las universidades distritales y municipales tendrán asiento en el Consejo Superior los respectivos alcaldes quienes ejercerán la presidencia y no el Gobernador. Parágrafo 2° Los estatutos orgánicos reglamentarán las calidades, elección y período de permanencia en el Consejo Superior, de los miembros contemplados en el literal d) del presente artículo”. (Subrayado fuera de texto). La lectura de la normativa transcrita no ofrece duda alguna referente a que el Ministerio de Educación Nacional, o su delegado, debe conformar el Consejo Superior de las universidades públicas por mandato expreso del artículo 64 de la Ley 30 de 1992. De este modo, resulta palmario el que en el referido órgano directivo debe estar representado el mencionado Ministerio, so pena de desacatar lo allí preceptuado en cuanto a la conformación de las directivas de la Universidad. Así, frente el caso bajo estudio, es incuestionable el que la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, al corresponder a la naturaleza de pública, deba contar en su Consejo Superior con la participación del Ministerio de Educación. Ahora, asunto diferente es la designación de la entidad o persona que deba presidir el Consejo Superior de la Universidad, pues de las normas que regulan la

materia, es claro que el Ministerio de Educación ha de cumplir tal función en el órgano de dirección de las universidades públicas del orden nacional; empero, para el caso de las universidades departamentales será el gobernador quien presida el susodicho órgano, y lo propio se señala en cuanto al Alcalde cuando se trate de universidades del orden municipal o distrital. Así las cosas, no se desprende de la Resolución demandada el que la designación de la delegada del Ministerio ante el Consejo Superior de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas hubiere tenido por objeto presidirlo, sino sencillamente hacer parte del mismo, en observancia, se recalca del artículo 64 arriba referenciado, por lo que no se advierte violación alguna a las normas legales en que el acto debía fundarse, según aduce el actor, y menos aún se vislumbra un posible vicio de incompetencia del funcionario que la profirió pues, naturalmente, corresponde al Ministro designar a su delegado en el ejercicio de la función anotada en virtud de lo señalado en el artículo 9º de la Ley 489 de 19982. De otro lado, obra en el expediente, certificación de la Secretaría General de la Universidad Francisco José de Caldas3 sobre la conformación del Consejo 2 “Artículo 9°. Delegación. Las autoridades administrativas, en virtud de lo dispuesto en la Constitución Política y de conformidad con la presente ley, podrán mediante acto de delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias. Sin perjuicio de las delegaciones previstas en leyes orgánicas, en todo caso, los ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes,

representantes legales de organismos y entidades que posean una estructura independiente y autonomía administrativa podrán delegar la atención y decisión de los asuntos a ellos confiados por la ley y los actos orgánicos respectivos, en los empleados públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente, con el propósito de dar desarrollo a los principios de la función administrativa enunciados en el artículo 209 de la Constitución Política y en la presente ley”. 3 Folio 110 del expediente. Superior Universitario en la que consta que el Alcalde Mayor de Bogotá es quien ejerce la presidencia del mismo, y el representante del Ministerio de Educación Nacional, por su parte, participa como miembro de aquel, corroborando el cumplimiento de la preceptiva anteriormente transcrita sobre la integración y presidencia del Consejo Superior en las universidades distritales. 2.- Por último, no sobra anotar que tampoco le asiste razón al demandante al invocar la Sentencia C-589 de 1997, la cual refiere a la integración de los consejos superiores universitarios, arguyendo al efecto, que el Ministerio de Educación Nacional desconoció los planteamientos jurisprudenciales allí anotados, por cuanto los mismos en modo alguno sugieren que este Ministerio no deba participar en la conformación de los mencionados órganos directivos. Al contrario, la providencia en comento expresa que la participación del Estado en el Consejo Superior de las universidades estatales es una forma de colaboración armónica y coordinación de actuaciones necesaria para el adecuado cumplimiento de las funciones que tales instituciones de educación están llamadas a cumplir; e igualmente, indica que dicha participación no puede constituirse en un mecanismo

a través del cual el Estado ejerza el control absoluto sobre los entes universitarios, de ahí que la representación no pueda ser mayoritaria. Así las cosas, mal podría inferirse que de lo señalado en la aludida sentencia constitucional se colija un llamado a desacatar lo preceptuado en el artículo 64 de la Ley 30 de 1992 sobre la necesaria participación del Ministerio de Educación en los Consejos Superiores de todas las universidades públicas, incluyendo las del orden territorial, aclarando, se reitera, que el Ministerio sólo asume la función de presidir dicho órgano directivo en el caso de los entes universitarios del nivel nacional, pues en los distritales dicha labor ha de ser desempeñada por el Alcalde Mayor, como en efecto ocurre en la institución universitaria en comento. De lo anotado, se concluye que no le asiste razón al demandante al aducir que la resolución de delegación vulnera el orden jurídico, por lo que su pretensión de nulidad no está llamada a prosperar, tal como se indicará en la parte resolutiva de este proveído. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A : DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARÍA ELIZABETH GARCÍA

GONZÁLEZ

Presidente

MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO GUILLERMO VARGAS AYALA Ausente con excusa