CE-25000-23-24-000-2005-00141-02-2013

OBLIGATORIEDAD DE AMPARAR LA MERCANCIA A TRAVES DE UNA DECLARACION DE IMPORTACION La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales al realizar el control y verificación de cumplimiento de obligaciones aduaneras encontró que la mercancía - textiles - no se encontraba amparada en una declaración de importación, por lo cual procedió a hacer la aprehensión. Es así como apoyada en los resultados del dictamen pericial realizado por laboratorios TEXTIL Y QUÍMICO ENKA DE COLOMBIA S.A., la DIAN determinó que algunas telas efectivamente eran de origen extranjero, procediendo a expedir los actos que ahora se acusan. Así las cosas, la presunción de legalidad de los actos acusados se mantiene incólume al no tener la parte actora elementos de juicio con los cuales demostrar que la mercancía decomisada no era de origen extranjero y que, por lo tanto, no tenía por qué estar amparada por una declaración de importación, incumpliendo con los requisitos estipulados en la normativa aduanera para la introducción de la mercancía al territorio nacional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil trece (2013) Radicación número: 25000-23-24-000-2005-00141-02

Actor: SEFAIR LTDA.

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES Referencia: APELACION SENTENCIA Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la parte actora

contra la sentencia de 19 de noviembre de 2009, proferida por la Sección Primera -Subseción “A”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda.

I.- ANTECEDENTES.

I.1La sociedad SEFAIR LTDA., actuando a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a que mediante sentencia, se hicieran las siguientes declaraciones: 1°: Es nulo el artículo primero de la Resolución núm. 03-064-191-636-1000-001131 de 1° de abril de 2004, expedida por la Administración Especial de Aduanas de Bogotá – División de Liquidación -, a través de la cual se aprehendieron con Acta núm. 0186 de 23 de julio de 2002, rollos de tela relacionados en los ítems 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 12, 15, 16. 18, 19, 20, 22, 23, 26, 28, 32, 35 y 39 de la Resolución en mención, por la infracción al numeral 1.6 del Decreto 2685 de 1999, avaluada por un total de $48.900.000. 2°: Nulidad del artículo primero de la Resolución núm. 03-072-193-601-0543 de 23 de julio 2004, por la cual se resuelve el recurso de reconsideración contra la Resolución núm. 03-064-191-636-1000-00-1131, confirmando el artículo primero

de ésta, en cuanto al decomiso de los ítems 1, 2, 3, 6, 7, 15, 18, 23, 26, 32 y 35, mercancía avaluada en $27.575.000, expedida por la Administración Especial de Aduanas de Bogotá – División Jurídica Aduanera. 3°: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicita devolver la mercancía aprehendida y decomisada, o en su lugar el valor comercial; se condene a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN a pagar los perjuicios materiales y morales que corresponden al daño emergente y lucro cesante indexados hasta la fecha en que se haga efectivo el fallo. I.2La accionante señaló, en síntesis, los siguientes hechos: Mediante Acta núm. 0186 de 23 de julio de 2002, se aprehendieron telas por valor de $76.455.000, argumentando como causal el numeral 1.6 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999, “Mercancía no amparada en Declaración de Importación”. La División de Fiscalización, remitió muestras de las telas aprehendidas a la División de Laboratorio de la Subdirección Técnica Aduanera, con el fin de establecer la clase y tipo de materiales que la componen; a su vez, ordenó la práctica de un dictamen pericial, donde los laboratorios ENKA S.A., y TINTORERIAS EL DORADO, conceptuaron: “era posible que la mercancía fuese de procedencia extranjera”.

La División de Fiscalización Aduanera ordenó el 12 de septiembre de 2002, requerimiento especial aduanero proponiendo el decomiso a favor de la Nación. En el término respectivo la accionada presentó los descargos, argumentando que la mercancía aprehendida fue recibida por SEFAIR LTDA bajo la figura de dación en pago y que era de origen nacional. A través de la Resolución núm. 03-064-191-636-1000-00-1131 de 1° de abril de 2004, se resolvió en el artículo primero decomisar los ítems 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 12, 15, 16, 18, 19, 20, 22, 23, 26, 28, 32 y 35 por valor de $48.900.000, por infringir el numeral 1.6 del Decreto 2685 de 1999, teniendo en cuenta el dictamen rendido por las Empresas ENKA DE COLOMBIA S.A. y TINTORERIAS EL DORADO, que establecieron que los ítems relacionados en el artículo primero de la Resolución en mención tienen componentes que no son de producción nacional. El 27 de abril de 2004, se interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución impugnada respecto del artículo primero, manifestando que la mercancía decomisada no es de procedencia extranjera por el solo hecho de que alguno de sus componentes tenga dicha categoría. La Resolución núm. 03-072-193-601-0543 de 23 de julio de 2004, resolvió en su artículo primero: “CONFIRMAR el artículo PRIMERO de la Resolución No. 03064-191-636-1000-00-1131 de 01 de abril de 2004; en cuanto se ordena el decomiso de los ítems 1, 2, 3, 6, 7, 15, 18, 23, 26, 32 y 35, aprehendidos con Acta 0834-0186 de 23 de julio de 2002 y relacionadas en el Documento de Ingreso Inventario y Avaluó de Mercancías No. 38031102919, por haber incurrido en la causal establecida en el artículo 502 numeral 1.6 del Decreto 2685 de 1999, modificada por el artículo 48 del Decreto 1232 de 2001, avaluada en la suma de

VEINTISIETE MILLONES QUINIENTOS SETENTA Y CINCO MIL PESOS MCTE

($27’575.000.oo)”. Mediante Oficio de 3 de agosto de 2004, la Jefe de Comercialización ordenó la entrega de la mercancía correspondiente a los ítems números 8, 9, 10, 11, 13, 14, 17, 21, 24, 25, 27, 29, 30, 31, 33, 34, 36, 37, 38 y 40. I.3Considera la parte actora que con la expedición de los actos administrativos acusados se violaron los artículos 2°, 6°, 29 y 90 de la Constitución Política; 84 y 85 del C.C.A. Señala que los actos administrativos acusados infringieron las normas en que debían fundarse, puesto que el procedimiento se llevó a cabo de manera irregular, con dilaciones injustificadas y pretermitiendo todos los términos consagrados en el Estatuto

Aduanero, desconociendo y haciendo caso omiso de las pruebas aportadas e incurriendo en falsa motivación. 1.4. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones, por las razones que a continuación se resumen: No obra en el expediente administrativo la declaración de importación – documento aduanero idóneo -, con la cual se establezca que la mercancía fue legalmente importada, procediendo a decomisarse a favor de la Nación. De otra parte, considera que no es cierto que la orden de decomiso se hiciera sin tener respaldo probatorio que demostrara la procedencia extranjera de la mercancía, pues en aras de respetar el debido proceso y el derecho de defensa y contradicción, se ofició a diferentes laboratorios textileros para que emitieran concepto técnico. Resalta la demandada que en Oficio núm. 03.070.213.1613, de agosto 29 de 2003, radicado 34889 de septiembre 1° de 2003, se dio traslado a la parte actora del dictamen pericial y concepto técnico para que la sociedad SEFAIR LTDA., presentara las objeciones pertinentes, sin que hiciera uso de este derecho, razón por la cual no puede alegar ahora que el dictamen adolece de requisitos de ley y que no fue expedido conforme al Código de Procedimiento Civil. Concluye señalando que los actos acusados se encuentran debidamente motivados encontrándose la actuación administrativa ajustada a derecho.

II. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA APELADA.

Para denegar las pretensiones de la demanda el Tribunal tuvo en consideración lo

siguiente: La sociedad actora debió demostrar, por los medios probatorios establecidos en el procedimiento Contencioso Administrativo, que las telas decomisadas no eran de origen extranjero y que, por lo tanto, no tenían por qué estar amparadas por una declaración de importación. Como no cumplió con dicha carga, a pesar de haber contado con las oportunidades para ello en el presente trámite contencioso administrativo, debe mantenerse la legalidad de los actos acusados. Agrega que resulta contradictorio el argumento expuesto por la sociedad SEFAIR LTDA. al manifestar que los LABORATORIOS ENKA y TINTORERÍA EL DORADO no eran peritos imparciales, pues tenían un interés particular en las resultas del proceso debiéndose declarar impedidos, ya que tal afirmación no cuenta con medios probatorios que la respalden. De igual manera, señala el Tribunal que si la accionante manifestó que la mercancía había sido recibida en dación en pago, por parte de un tercero, en ninguna instancia, ni administrativa ni judicial, demostró tal circunstancia, lo cual hubiera sido fácil, acreditando, por ejemplo, las acreencias que en su favor tendría SEFAIR LTDA. y que hubiesen justificado la entrega de la mercancía por parte de ese tercero. Finalmente, indicó que no era aplicable el silencio administrativo positivo previsto en el artículo 519 del Estatuto Aduanero, con las modificaciones introducidas por el artículo 23 del Decreto 1198 de 2000, por cuanto para ello era necesario que las mercancías de que se trata hubieran sido presentadas a la aduana en el momento de su importación y, se repite, de ello no hay prueba en el expediente, lo que

conduce a desestimar el cargo formulado.

III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN.

La sociedad SEFAIR LTDA., considera que los actos demandados se encuentran falsamente motivados, al no existir prueba que acredite que la mercancía es de procedencia extranjera, y que al declararse el decomiso de los ítems 1, 2, 3, 6, 7, 15, 18, 23, 26, 32 y 35 se transgredieron principios inherentes al Derecho Constitucional del debido proceso como lo es “la duda razonable”. Manifiesta la demandante que al no existir prueba que acredite que los textiles decomisados a favor de la Nación fueran de procedencia extranjera, dicha situación debió resolverse aplicando el principio de la duda en su favor. Agrega que las pruebas practicadas dentro del proceso administrativo no se ajustaron en lo mínimo a los principios consagrados por el Código de Procedimiento Civil, en especial, al de la imparcialidad, toda vez que los peritos tienen un interés real de proteger las empresas para las cuales trabajan, perjudicando a sus competidores. Solicita se decrete responsabilidad del Estado por haber actuado en oposición a lo establecido en el artículo 506 del Decreto 2685 de 1999, generando perjuicios de orden económico, teniendo en cuenta que la mercancía no se pudo comercializar por más de 2 años, cuando desde el comienzo del proceso de definición de la situación jurídica, se afirmó que la misma era de origen nacional.

IV.- ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO.

La Agencia del Ministerio Público en la oportunidad procesal correspondiente guardó

silencio.

V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA: Conforme a lo expuesto en el recurso de apelación, la inconformidad de la parte actora radica en que no existen elementos probatorios de los cuales se pueda establecer con certeza que los textiles decomisados a favor de la Nación fueran de procedencia extranjera, aspecto que conduce a dar aplicación al principio de la duda a favor de la sociedad SEFAIR S.A.

A efectos de resolver lo anterior, se hace necesario retomar brevemente las actuaciones administrativas que dieron origen a los actos que ahora se acusan. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales al realizar el control y verificación de cumplimiento de obligaciones aduaneras encontró que la mercancía - textiles - no se encontraba amparada en una declaración de importación, por lo cual procedió a hacer la aprehensión. Teniendo en cuenta que al contestar el requerimiento aduanero, la parte actora manifestó que la mencionada mercancía no fue adquirida en virtud de una transacción comercial, sino como parte de pago de un préstamo de mutuo, con el propósito de determinar el origen y procedencia de las referidas telas, solicitó que se ordenara un dictamen pericial técnico. La DIAN realizó las gestiones necesarias a efectos de establecer si la mercancía era de origen nacional o extranjero, ordenando en auto de pruebas de 5 de febrero de 2003, y en diferentes oficios dirigidos a laboratorios textiles, el análisis de la mercancía y apoyo en conceptos técnicos con los cuales se tuviera la certeza sobre el origen de las telas decomisadas. Los análisis realizados por los laboratorios conceptuaron lo siguiente:

a. Tintorería el Dorado. “De acuerdo a su solicitud, se hicieron pruebas de laboratorio para cada uno de los Ítems enviados. Se analizó la composición y el tipo de acabado que poseen. Se pudo determinar que los procesos de preparación, tejeduría y acabado es posible hacerlos en Colombia. Incluso la materia prima puede ser de fabricación nacional. Sin embargo no podemos asegurar si las telas en cuestión son producción nacional”. (folio 120 del cuaderno de antecedentes) b. Enka de Colombia S.A. “Se recibieron en total 42 muestras y se clasificaron así: De material de nylon 100% : 8 telas (Ítem: 1,5,7,12,23 azul, 23 café, 26 y 39). De material de poliéster 100% : 6 telas (ítem: 2, 6, 15, 18, 32, 35) Mezcla con spun poliéster/algodón: 8 telas (Ítem: 8, 10, 14, 17, 29, 33, 38, 40) Mezcla de poliéster/nylon: 5 telas (ítem: 3, 4, 16, 19, 22) Monofilamento de poliéster: 2 telas (Ítem: 20, 28) Recubrimientos: 13 telas (Ítem: 4a, 9, 11, 13, 21, 24, 25, 27, 30, 31, 34, 36, 37). De acuerdo con los análisis realizados se puede concluir:

1. De 4 muestras de nylon analizadas (Ítem: 1, 7, 23 y 26); 3

(Ítem: 1, 7 y 23), o sea el 75%, deberían ser importa (…) ser de poliamida 6-6 que no se produce en el país.

2. De 6 muestras de poliéster analizadas; 6 (Ítem: 2, 6, 15, 18, 32 y 35), o sea el 100% deberían ser importadas base PTA que no se produce en el país.

3. Las muestras con mezclas hilo spun poliéster/algodón son mezclas ordinarias que podrían ser de producción na (…) nal ó importada.

4. De 5 muestras con mezcla poliéster/nylon; el Ítem 3 tiene nylon 6-6 que debería ser importado y no se produce (…) país y el poliéster parece ser base DMT que podría ser de producción nacional ó importada.

5. Dos muestras con monofilamento de poliéster con características especiales deberían ser importadas pues no (…) noce productor en el país.

6. Para la identificación de las telas con recubrimiento se recomienda consultar con plantas especializadas en est (..) como son Plastiquímica, Proquinal y Plastextil”. (folios 126, ibídem)

c. Manufacturas Eliot S.A. “Dando respuesta a su comunicación de Marzo 27/03, Oficio No. 03-070-213-459, informamos a ustedes que nuestro laboratorio no está en capacidad de establecer si los textiles son de origen nacional ó extranjero. Lamentamos no poder colaborarles en esta oportunidad como es nuestra costumbre”. (folio 110, ibídem). A su vez, la Jefe de División Laboratorio de la Subdirección Técnica Aduanera

entregó resultados del análisis físico químico efectuado a cada una de las 51 muestras de textiles, estableciendo que la composición de las muestras 2, 15.2, 18, 19.1, 28, 31.2, 35, 38 tienen 100% de poliéster y las muestras 6, 7, 12, 23.1, 23.2, 26, y 39 tienen 100% de poliamida, compuestos que el Laboratorio Enka determinó que “no se producen en el país”. Es así como apoyada en los resultados del dictamen pericial realizado por laboratorios TEXTIL Y QUÍMICO ENKA DE COLOMBIA S.A., la DIAN determinó que algunas telas efectivamente eran de origen extranjero, procediendo a expedir los actos que ahora se acusan. Vale la pena señalar que a la actora se le dio el traslado para que presentara las objeciones que estimara pertinentes, lo cual no hizo; de igual manera, la parte actora desconocía cuál era el origen de la mercancía, toda vez que como ella misma lo manifestó, fueron recibidas como parte de pago por un préstamo de mutuo, sin que repose prueba en el expediente donde conste que las telas son de origen nacional; además de que, como lo observó el Tribunal, la actora, ni en la instancia administrativa ni judicial, allegó prueba alguna que acreditara la acreencia en virtud de la cual recibió la mercancía como dación en pago. Es pertinente resaltar que en el presente caso no se observa que la demandante haya desplegado una conducta diligente en materia probatoria, pues si bien solicitó la práctica de pruebas tendientes a demostrar el origen y procedencia de

las telas aprehendidas, no se encuentra con posterioridad a ello actividad que buscara objetar el resultado del laboratorio que contó con la capacidad de establecer el origen de los textiles. Así las cosas, la presunción de legalidad de los actos acusados se mantiene incólume al no tener la parte actora elementos de juicio con los cuales demostrar que la mercancía decomisada no era de origen extranjero y que, por lo tanto, no tenía por qué estar amparada por una declaración de importación, incumpliendo con los requisitos estipulados en la normativa aduanera para la introducción de la mercancía al territorio nacional. En cuanto a que se decrete la responsabilidad del Estado, por ordenar la entrega de una parte de la mercancía después de dos años de haberse producido la aprehensión, sustentando la parte actora que desde el comienzo del proceso de definición de situación jurídica, se afirmó que ésta era de origen nacional, causándole con dicho actuar perjuicio económico, la Sala establece que ello no es procedente, pues no es cierta la afirmación de la parte actora, en lo referente a que desde un comienzo se definió que la mercancía era de origen nacional. Por el contrario, en virtud de la duda existente se decretó la prueba pericial. Igualmente, al no allegar la parte actora dentro del proceso administrativo pruebas que permitieran determinar el origen de las telas, la DIAN inició el proceso correspondiente estableciéndose que parte de las mercancías era de origen extranjero. Finalmente, no puede aceptarse el principio de la duda, que consagra el artículo 745 del Estatuto Tributario, pues ello está sujeto a la condición de que el

contribuyente no se encuentre obligado a probar determinados hechos de acuerdo con las normas del capítulo III del título VI y en este caso, resulta imperioso que el responsable de la obligación aduanera, llámese importador, propietario, poseedor o tenedor de la mercancía debe presentar la Declaración de Importación con la cual justifique el legal ingreso de la mercancía al país; y, de otra parte, no existe vacío probatorio, pues conforme al dictamen pericial se logró precisar que algunas mercancías eran de origen extranjero y frente a las que no se logró establecer su procedencia le fueron devueltas. Lo precedentemente expresado, conduce a la Sala a confirmar la sentencia que negó las pretensiones de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A : CONFÍRMASE la sentencia de 19 de noviembre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 22 de marzo de 2013.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO GUILLERMO VARGAS AYALA