CE-25000-23-24-000-2005-01083-01(AP)-2010

SEGURIDAD PUBLICA - Concepto. Alcance La seguridad pública es uno de los elementos que tradicionalmente se identifican como constitutivo del orden público. Se le delimita como ausencia de riesgos de accidentes, como la prevención de accidentes de diversos tipo y de flagelos humanos y naturales, v.g. incendios, inundaciones, accidentes de tránsito, etc., lo mismo que como la prevención de atentados contra la seguridad del Estado”.

NOTA DE RELATORIA: Sobre el concepto y alcance de la seguridad pública, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 15 de julio de 2004, Rad. AP 1834., MP.: Germán Rodríguez Villamizar; Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 13 de julio de 2000, Rad. AP-055, MP. Juan Alberto Polo Figueroa FOTOGRAFIAS - Valor probatorio Con la demanda, la parte actora aporta unas fotografías que no pueden ser valoradas porque no precisan ni el lugar donde fueron tomadas, ni los hechos que pretende demostrar, es decir, no se ocupó de relacionar el material probatorio con la controversia que propone mediante la narración de los hechos.

DERECHO A LA SEGURIDAD PUBLICA - No se vulnera por falta de señalización y semaforización si hay poca afluencia de peatones De las pruebas del proceso, la Sala concluye que en el caso concreto no resultó probada la vulneración de derechos colectivos alegados por la parte actora. Se demostró que las autoridades han evaluado el nivel de riesgo del sector y que contra lo afirmado por la demandante, la señalización y semaforización del sector

no es prioritaria dada la poca afluencia de peatones. Por lo demás, no se demostró la accidentalidad que, según alega la actora, ocurre en el sector. La Sala confirmará la sentencia apelada, pues se desvirtuó la presunta vulneración de los derechos colectivos aludidos, así como las alegadas omisiones endilgadas a las demandadas. Se exhortará a la Secretaría de Movilidad Distrital para que, si aún no lo ha hecho, lleve a cabo la instalación de la señalización tipo duplex SR-30 y SP 46 en la intersección de la Avenida Jorge Gaitán Cortés con carrera 63.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente (E): MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO Bogotá D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil diez (2010) Radicación número: 25000-23-24-000-2005-01083-01(AP)

Actor: SANDRA MILENA POLANIA SABOGAL

Demandado: SECRETARIA DE TRANSITO Y TRANSPORTE DE BOGOTA Y

OTROS Referencia: APELACION SENTENCIA. ACCION POPULAR Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia de 1° de diciembre de 2005 mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las pretensiones de la presente acción popular.

I.- ANTECEDENTES

1. La demanda.

La ciudadana Sandra Milena Polanía Sabogal, en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley

472 de 1998, solicitó la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la defensa del patrimonio público, al acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna. Advirtió la actora que en la avenida Jorge Eliécer Gaitán, que va desde la Avenida Boyacá hasta la Avenida Cali, hay un cruce que permite el acceso vehicular y peatonal a los barrios Coruña y Calamari, en la ciudad de Bogotá. Que la mencionada avenida, de doble carril, es de gran afluencia vehicular y que la ausencia de reductores de velocidad y de un semáforo la hacen peligrosa para la comunidad que expone su vida al atravesarla. Por ello, formuló las siguientes pretensiones al Tribunal Administrativo de

Cundinamarca:

1. Se ordene con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos de la Defensoría del Pueblo los estudios necesarios para establecer la naturaleza de los daños y las medidas urgentes para mitigarlo.

2. Se ordene a la entidad respectiva “colocar un semáforo que es tan necesario para los peatones que debemos transitar por el lugar a diario, o cualquier otra medida necesaria y pertinente que la administración considere para la seguridad de los peatones.”

3. Se condene en constas.

4. Se reconozca el incentivo consagrado en la Ley 472 de 1998 a favor de la demandante.

2. La contestación. 2.1. El Instituto de Desarrollo Urbano propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, pues las omisiones atribuidas por la

demandante, escapan al ámbito de sus competencias, funciones y responsabilidades. Señaló que dentro de sus funciones se encuentra la de mantenimiento y rehabilitación de la malla vial del Distrito Capital, para lo cual se debe contar con una planeación y programación basadas en el Plan de Ordenamiento Territorial y sujetas a disposición presupuestal. Por tal razón, priorizar una obra sin el agotamiento previo de requisitos, generaría anarquía en los procesos de planeación y contractuales. Agregó que el Comité Interinstitucional de Pasos Peatonales conformado por el Instituto de Desarrollo Urbano, la Secretaría de Tránsito y Transporte y el Departamento Administrativo de Planeación Distrital1 no ha efectuado ninguna recomendación de construir un puente peatonal o de tomar alguna acción correctiva en la Avenida Gaitán Cortés, frente al Barrio Calamari. 2.2. La Secretaría de Tránsito y Transporte2 replicó que en la Avenida Jorge Gaitán Cortés con carrera 63 no existe intersección semaforizada y el paso de los vehículos en sentido sur – occidente no está autorizado sobre el separador central, de manera tal que no existe riesgo alguno para quien hace uso de los pasos peatonales y vehiculares prudentemente. Agregó que se ha programado la instalación de señalización tipo duplex SR-30 (máxima velocidad 30 KPH) y SP 46 (peatones en la vía), la cual será incluida en la base de datos de señalización y será implementada de acuerdo con la disponibilidad presupuestal. 1 Hoy Secretaría Distrital de Planeación, según el Acuerdo 257 de 2006. 2 Hoy Secretaría Distrital de Movilidad, según Acuerdo 257 de 2006.

Alega que para que la Administración pueda ser declarada responsable, es necesario que se haya producido una actuación que le sea imputable.

II. - PACTO DE CUMPLIMIENTO.

El 20 de septiembre de 2005 se llevó a cabo la audiencia pública de pacto de cumplimiento consagrada en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, la cual se declaró fallida, por ausencia de ánimo conciliatorio. III.- SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el IDU y denegó las pretensiones de la demanda. Consideró que la competencia para la instalación de señalización vial y semaforización radica en la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá. El Tribunal analizó el memorando ST-07-02-2622-05 de 18 de agosto de 2005, emanado de la Secretaría de Tránsito y Transporte y concluyó que el flujo peatonal en la intersección de la Avenida Jorge Gaitán Cortés con carrera 63 no es significativo, por lo que no amerita la instalación de un semáforo. De igual forma, la zona no reúne las condiciones técnicas y legales para implementar reductores de velocidad. Precisó que esa intersección se ha incluido en el listado de aquellas en las que se verificará la necesidad técnica de implementar hacia el futuro control semafórico y que la Secretaría de Tránsito y Transporte ha anunciado la colocación de señales que indique reducción de velocidad y precaución con los peatones de la vía

pública. Que las pretensiones de la demanda no tenían vocación de prosperidad por cuanto la parte actora no identificó correctamente la zona donde estaría localizada la intersección riesgosa, no controvirtió las pruebas aportadas por las demandadas y se limitó a aportar unas fotografías que no sirven de respaldo probatorio a los hechos que constituirían el fundamento fáctico de sus pretensiones. IV.- EL RECURSO La parte actora, oportunamente, presentó recurso de apelación. Insistió en la necesidad de un puente peatonal o un semáforo y puso de presente que las demandadas conocían de tiempo atrás las quejas de la comunidad por los constantes accidentes de tránsito que se han presentado en esta zona, por lo que no pueden alegar que van a evaluar el problema, cuando la realidad es que debido a la omisión del IDU y de la STT, se ha producido la pérdida de vidas humanas y se ha conculcado el derecho a la vida de los peatones que hacen el cruce de la intersección objeto de demanda. V.- CONSIDERACIONES 1.- La acción popular consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares cuando actúen en desarrollo de funciones administrativas. Dicha acción busca que la comunidad afectada pueda disponer de un mecanismo jurídico de forma rápida y sencilla para la protección de sus derechos.

2.- La actora le atribuye a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá y al Instituto de Desarrollo Urbano la vulneración de los derechos colectivos previstos en los literales d), e) y j) del artículo 4° de la Ley 472 de 19983, porque en la Avenida Jorge Gaitán Cortés en el Barrio la Coruña, existe un alto flujo vehicular que ha ocasionado frecuentes accidentes de tránsito por la falta de semaforización o de otras medidas que salvaguarden la vida de los peatones. Las demandadas se oponen a tales cargos porque técnicamente no es viable la construcción de un puente peatonal en dicha zona y porque el cruce de vehículos 3 d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; e) La defensa del patrimonio público; y j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna. que pone en riesgo la vida de los transeúntes no está permitido, luego los peatones deben buscar los pasos autorizados para evitar los accidentes. 3.- Corresponde, entonces, a la Sala determinar: i) Si en efecto existe una alta accidentalidad en la intersección señalada en la demanda que respalde la vulneración de los derechos colectivos alegada y que exija la inmediata instalación de semáforos para la regulación del tránsito tanto vehicular como peatonal; y ii) si la Secretaría de Movilidad Distrital ha venido actuando con diligencia para controlar y solucionar cualquier situación de riesgo que se presente en el lugar de los hechos.  El derecho a la seguridad pública. Sobre el concepto de “seguridad pública” ha sostenido esta Sección de manera

coincidente con la Corte Constitucional: “En diferentes ocasiones la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre los conceptos de seguridad y salubridad públicas; los mismos han sido tratados como parte del concepto de orden público y se han concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad.” “…Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos. Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria. Es decir, que al momento de ponerse en funcionamiento determinados proyectos de los cuales se pueda derivar algún perjuicio para los ciudadanos, se deben realizar los estudios previos y tomar las medidas conducentes para evitar que se produzca un impacto negativo en las condiciones de salud y seguridad de los asociados”4. La seguridad pública es uno de los elementos que tradicionalmente se identifican como constitutivo del orden público. Se le delimita como ausencia de riesgos de accidentes, como la prevención de accidentes de diversos tipo y de flagelos 4 Consejo de Estado - Sección Tercera. Sentencia de 15 de julio de 2004. AP 1834. C.P.: Germán Rodríguez

Villamizar. humanos y naturales, v.g. incendios, inundaciones, accidentes de tránsito, etc., lo mismo que como la prevención de atentados contra la seguridad del Estado”5.  Las funciones de la Secretaría de Movilidad. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 567 de 20066, son funciones de la Secretaría de Movilidad las siguientes: “i. Planear, coordinar y controlar la operación, entre otros mecanismos de seguridad vial, de la semaforización y señalización de los segmentos viales del Distrito Capital.” A la Secretaría de Movilidad le compete implementar las medidas que garanticen la seguridad vial, entre las cuales figuran las relacionadas con la planeación, coordinación, regulación, control y vigilancia del sistema de semaforización en el Distrito Capital. 4.- Lo probado en el proceso. Con la demanda, la parte actora aporta unas fotografías7 que no pueden ser valoradas porque no precisan ni el lugar donde fueron tomadas, ni los hechos que pretende demostrar, es decir, no se ocupó de relacionar el material probatorio con la controversia que propone mediante la narración de los hechos. La Secretaría de Movilidad aportó el memorando ST-07-02-2622-05 de 18 de agosto de 2005 que contiene el concepto técnico rendido por la Subsecretaría Técnica con ocasión de los hechos descritos en la presente acción popular. El memorando narra la visita efectuada por profesionales de esa dependencia a la intersección de la Avenida Jorge Gaitán Cortés entre la Avenida Boyacá y la Avenida Villavicencio y señala que no se evidenció “gran afluencia de peatones

para el cruce de este corredor vial, en el sector mencionado, dado que al costado norte del mismo el uso del suelo es de carácter industrial, además de existir terrenos baldíos en su gran mayoría encerrados por mallas.” 5 Sentencia del 13 de julio de 2000, expediente AP-055, Sección Tercera del Consejo de Estado. 6 "Por el cual se adopta la estructura organizacional y las funciones de la Secretaría Distrital de Movilidad, y se dictan otras disposiciones" 7 Folio 15. Anota el informe que el acceso de vehículos y peatones a los barrios Coruña y Calamari se concentra a la altura de la Carrera 63, intersección que se encuentra ubicada aproximadamente a 700 metros al oriente de la intersección semaforizada de la Avenida Jorge Gaitán Cortés con Avenida Villavicencio. Que el cruce de vehículos en el sentido sur – occidente de la Avenida Jorge Gaitán Cortés, no está permitido y, por ello, en dicho lugar no hay señalización peatonal. Que la intersección cuya semaforización se solicita, se incluyó dentro del listado de intersecciones que son objeto de estudio para determinar la necesidad técnica de su instalación, con sujeción a lo dispuesto en el Capítulo 7 del Manual de Señalización Vial. Que no es posible implementar reductores de velocidad de tipo resalto en este tramo, porque no se cumplen todos los requisitos que suponen su aprobación, esto es, que no transiten rutas de transporte público y que no corresponda a una vía principal o enlace de sector, entre otros. En la contestación de la demanda la Secretaría de Movilidad afirmó que ha

programado la instalación de señalización tipo duplex SR-30 (máxima velocidad 30 KPH) y SP 46 (peatones en la vía), la cual será incluida en la base de datos de señalización y será implementada de acuerdo con la disponibilidad presupuestal. Así mismo, informó que la intersección de la Avenida Jorge Gaitán Cortés con Carrera 63, se incluyó dentro del listado de intercesiones contempladas dentro de la Etapa 1 del procedimiento implementado por la Secretaría para verificar la necesidad técnica que justifique la necesidad de implementar un control semafórico. A folio 10 se observa la respuesta al derecho de petición presentado por la actora al Instituto de Desarrollo Urbano, en que se le informa que dadas las condiciones de la zona donde se solicita la construcción de un puente peatonal, no es posible llevar a cabo dicha obra. En el oficio IDU – 130857 de 27 de julio de 2004, el IDU le informó a la demandante que el cruce semafórico a la altura de la carrera 62 se va a construir mediante convenio con la Alcaldía Local de Teusaquillo, la STT y el IDU. De lo anterior la Sala concluye que en el caso concreto no resultó probada la vulneración de derechos colectivos alegados por la parte actora. Se demostró que las autoridades han evaluado el nivel de riesgo del sector y que contra lo afirmado por la demandante, la señalización y semaforización del sector no es prioritaria dada la poca afluencia de peatones. Por lo demás, no se demostró la accidentalidad que, según alega la actora, ocurre en el sector. La Sala confirmará la sentencia apelada, pues se desvirtuó la presunta

vulneración de los derechos colectivos aludidos, así como las alegadas omisiones endilgadas a las demandadas. Se exhortará a la Secretaría de Movilidad Distrital para que, si aún no lo ha hecho, lleve a cabo la instalación de la señalización tipo duplex SR-30 y SP 46 en la intersección de la Avenida Jorge Gaitán Cortés con carrera 63. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia de 1° de diciembre de 2005 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

SEGUNDO: EXHORTÁSE a la Secretaría de Movilidad Distrital para que, si aún no lo ha hecho, lleve a cabo la instalación de la señalización tipo duplex SR-30 y

SP 46, en la intersección de la Avenida Jorge Gaitán Cortés con carrera 63, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Reconócese personería a la doctora María Consuelo Moreno Cuéllar, como apoderada del Instituto de Desarrollo Urbano, en los términos y para los efectos de la sustitución de poder visible a folio 184.

CUARTO: Por Secretaría expídanse las copias solicitadas a folio 186.

QUINTO: Comuníquese esta decisión a las partes y envíese el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala, en sesión celebrada en la fecha precitada.

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Presidente

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO