CE-25000-23-24-000-2006-00344-01(AC)-2006

REVOCATORIA DE ACTO QUE REAJUSTA PENSION – Para ello procede interponer recursos o demandar / PRESTACION PERIODICA – Es posible demandarla en cualquier tiempo / TUTELA CONTRA ACTO DE REAJUSTE PENSIONAL – No procede al existir la acción de nulidad y restablecimiento del derecho / ACTO QUE REBAJA LA PENSION – Al no afectar derechos constitucionales no procede la tutela / PERJUICIO IRREMEDIABLE – No se justifica cuando la actuación tiene base legal Si el actor consideraba que la entidad no podía, con base en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, revocar los actos por medio de los cuales se le reajustó la pensión, debió interponer los recursos procedentes o iniciar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa, a la que todavía puede acudir por tratarse de una prestación periódica, razón por la cual cuenta con otro medio de defensa judicial, lo que hace improcedente la acción incoada. Tampoco sería posible acudir a lo dispuesto por el Acto Legislativo 01 de 2005, artículo 1, inciso 10, conforme al cual la ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados, porque esta norma sólo tuvo vigencia a partir del 22 de julio de 2005, es decir, con posterioridad a la expedición del acto cuestionado. No puede argumentarse que en el presente caso se configura una situación de perjuicio irremediable que justifique la protección del amparo pues las pretensiones

del actor, suspender la aplicación del acto que le redujo el valor de la mesada pensional y ordenar que se le continúe pagando el valor inicialmente reconocido, no pueden considerarse como situaciones que afecten sus derechos constitucionales fundamentales. Para que un perjuicio comporte la calidad de irremediable no debe estar referido únicamente al daño económico que pueda sufrir una persona natural o jurídica, tal menoscabo debe reportar gran interés tanto para la persona como para el ordenamiento jurídico y la lesión de que se trate debe ser irreparable, de continuar la circunstancia que le amenaza. Por existir otro medio de defensa judicial, no configurarse la existencia de un perjuicio irremediable y no evidenciarse una ostensible violación del debido proceso toda vez que la actuación administrativa, en principio, tiene una base legal, la tutela incoada se torna improcedente y así el proveído impugnado amerita ser confirmado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "B"

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil seis (2006).- Radicación número: 25000-23-24-000-2006-0034401

Actor: ALFONSO RAFAEL VELEZ MENESES

Demandado: PUERTOS DE COLOMBIA

ASUNTOS CONSTITUCIONALES.

Decide la Sala la impugnación propuesta por el Coordinador de Prestaciones Económicas del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de

Puertos de Colombia contra la providencia de 6 de marzo de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que tuteló transitoriamente los derechos fundamentales del actor, ordenó pagarle, a partir de la ejecutoria de la sentencia, la pensión de jubilación como fue reconocida inicialmente y las diferencias dejadas de pagar con ocasión de la expedición de la Resolución No. 754 de 12 de agosto de 2005 y previno al demandante para que dentro de los cuatro meses siguientes a la ejecutoria del fallo promueva el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos que le redujeron el valor de la mesada pensional. ESCRITO DE TUTELA Alfonso Rafael Vélez Meneses, actuando mediante apoderado, instauró acción de tutela, como mecanismo transitorio, contra el Ministerio de Protección Social, Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social Puertos de Colombia, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y móvil, y al trabajo en condiciones dignas. Como consecuencia solicitó suspender la aplicación de la Resolución No. 0021640 (sic) de 3 de octubre de 2003, que le disminuyó el valor de la mesada pensional reconocida, hasta que se falle la demanda que se presentará ante la jurisdicción competente, ordenar que el pago se realice por el valor reconocido inicialmente y que se le reconozcan las sumas que haya dejado de recibir por causa del ajuste pensional.

Expuso los siguientes hechos: A través de la Resolución No. 005758 de 14 de octubre de 1991, la extinta Empresa Puertos de Colombia, Terminal Marítimo de Tumaco, le reconoció una

pensión de jubilación con la que subsisten él y su familia. Solicitó el reconocimiento y pago de 17 días de prima de vacaciones causados entre los años 1997 y 1998, petición que fue resuelta mediante acta de conciliación No. 084 de 24 de octubre de 1995 (sic), celebrada en la Inspección Tercera Regional del Trabajo de Cundinamarca, en la que se ordenó, además del pago de los días de vacaciones, reliquidar la prestación social, reajustar la mesada pensional y pagar la diferencia de las mesadas atrasadas a diciembre de 1995. Mediante Resolución No. 2387 de 23 de octubre (sic) de 1995, el Ministerio de la Protección Social, Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, dio cumplimiento a lo ordenado en el acta de conciliación y reajustó la mesada pensional, que para el año 2003 era de $1.318.330.08. Por Resolución No. 002164 de 3 de octubre de 2003 el Ministerio de la Protección Social, Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, revocó parcialmente la resolución anterior y ordenó reducir la mesada pensional a $812.242.04. La entidad demandada justificó su actuación diciendo que la resolución fue expedida con falsa motivación ya que la interpretación normativa que permitió el ajuste de la pensión se basó en supuestos que no fueron considerados en la norma interpretada pues esta no consagró la posibilidad de aplicar retroactivamente la prima de vacaciones, como equivocadamente lo entendió

Foncolpuertos. La entidad demandada no estaba facultada para revocar la Resolución No. 2387 de 23 de noviembre de 1995 porque no se daban los presupuestos establecidos por el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 incurriendo en el error establecido en el artículo 66 de la Ley 270 de 1996 pues la mala interpretación de una norma no tiene nada que ver con la presentación de documentación falsa. Foncolpuertos, aún sabiendo que el reajuste pensional fue producto de una conciliación extraprocesal realizada en legal forma y con el cumplimiento de todos los requisitos, aplicó el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 omitiendo la aplicación del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Se violó el derecho a la igualdad porque sólo a unos pocos trabajadores se les rebajó la pensión cuando los beneficiados con el Acta de Conciliación fueron 126 trabajadores. El actor interpuso recurso de reposición contra la resolución que revocó el reajuste pensional, que fue desatado confirmando la decisión inicial. Al demandante no se le notificó la iniciación de la investigación administrativa sólo le fue notificada la decisión de revocatoria, contra la cual interpuso recurso de reposición. La Procuraduría General de la Nación, en Informe Ejecutivo de Intervención Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, le ordenó a dicho grupo abstenerse de aplicar los actos administrativos que profirió de manera unilateral y sin el consentimiento expreso de sus beneficiarios. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca tuteló transitoriamente los

derechos fundamentales del actor, ordenó al Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia pagarle, a partir de la ejecutoria de la sentencia, la pensión de jubilación en la forma como le fue reconocida inicialmente, junto con los valores dejados de recibir desde el momento en que entró a regir la resolución No. 754 de 12 de agosto de 2005, y lo previno para que promueva, dentro del término de cuatro meses contados a partir de la ejecutoria del fallo, el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos que le redujeron la mesada pensional (fls. 65 a 89). Manifestó que en aplicación del derecho a la igualdad las autoridades no pueden hacer distinciones subjetivas que carezcan de justificación alguna pues el trato diferencial debe fundamentarse en consideraciones razonables y objetivas que exijan o ameriten un trato diferente por referirse a personas que se encuentran en condiciones disímiles. El derecho al debido proceso se concreta en la protección que otorga la Carta Política a todos los ciudadanos en garantía de que cualquier tipo de actuación, bien sea administrativa o judicial, se desarrollará bajo parámetros de legalidad y protegiendo los derechos constitucionales. Los conceptos de mínimo vital y móvil no se encuentran ligados al concepto de salario mínimo legal vigente sino que, por el contrario, tienen fundamento en las condiciones sociales y familiares en que se desenvuelve cada persona frente a su condición laboral o pensional, por lo que el juez de tutela debe analizar y verificar si la movilidad del salario o de la pensión afecta su status o nivel social. Transcribió apartes de la sentencia de constitucionalidad del artículo 19 de

la Ley 797 de 2003, de los que concluyó que los representantes legales o pagadores de las instituciones de seguridad social no pueden recurrir a la revocatoria directa de los actos administrativos de reconocimiento pensional cuando no exista plena certeza de que el pensionado aportó documentación falsa para obtener el reconocimiento pensional pues lo contrario implicaría una transgresión de los derechos al debido proceso y de defensa del particular. La disminución de la mesada pensional del actor con fundamento en la disposición contenida en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 implica una eventual y posible vulneración de los derechos fundamentales a la dignidad humana y al mínimo vital y móvil pues dicha reducción puede restringir su entorno social y familiar además de que causa una limitación irreversible de sus derechos. El trámite administrativo adelantado por el Ministerio de Protección Social desconoció el derecho al debido proceso del actor pues no aplicó las disposiciones del Código Contencioso Administrativo sobre revocatoria directa. En este caso la acción de tutela resulta procedente como mecanismo transitorio porque se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable. LA IMPUGNACION El Coordinador de Prestaciones Económicas del Grupo Interno de Trabajo, Gestión Pasivo Social Puertos de Colombia, impugnó el anterior proveído (fls. 93 a 98). Manifestó su inconformidad diciendo:

1. El amparo tiene carácter preventivo y no declarativo, residual o subsidiario ya que la decisión de tutela no es el medio judicial normal para la defensa de los derechos constitucionales fundamentales que deben ser amparados por los cauces de las distintas jurisdicciones.

2. En el acta de conciliación No. 084 de 24 de octubre de 1995 se cometió

un error al considerar que los trabajadores tenían derecho a 17 días de prima de vacaciones por cada año de servicios prestados a la empresa Puertos de Colombia porque el artículo 96 de la Convención Colectiva de Trabajo no tuvo la intención de que la prima de vacaciones tuviera retroactividad desde el momento de ingreso del trabajador sino que una vez éste entrara a disfrutar de sus vacaciones se le pagaría como prima de vacaciones el equivalente a 17 días de salario.

3. No es cierto que se haya incurrido en el error establecido en el artículo 66 de la Ley 270 de 1996 pues este se refiere al error jurisdiccional “Es aquel cometido por una autoridad investida de facultad jurisdiccional, en su carácter de tal, en el curso de un proceso, materializado a través de una providencia contraria a la ley.”.

4. La Resolución No. 0002170 de 3 de octubre de 2003 no es contraria a ninguna ley pues se expidió una vez se verificó que los 17 días de prima de vacaciones no podían ser incluidos dentro de las reliquidaciones pensionales.

5. El accionante no cumplió con los requisitos para adquirir el derecho, además, el documento que sirvió de soporte para obtener el derecho y pago de los días de vacaciones no es legal.

5. Las pretensiones del actor están viciadas de mala fe pues está alegando hechos contrarios a la realidad incurriendo en una actuación temeraria.

6. Para la fecha en que fue expedida la resolución que le redujo la mesada pensional al actor la Corte Constitucional no había dictado la sentencia C-835 de 2003, además a dicho fallo no se le dio efectos retroactivos.

7. El acto administrativo cuestionado simplemente reajustó la mesada pensional del actor, no la extinguió ni la suspendió, por lo que resulta jurídicamente imposible admitir la existencia de un perjuicio irremediable que permita acceder a la tutela como mecanismo transitorio.

8. La tutela es improcedente porque, primero, el acto administrativo cuestionado está amparado por la presunción de legalidad y, segundo, esta acción no está consagrada para resolver controversias suscitadas por derechos de rango legal.

CONSIDERACIONES Alfonso Rafael Vélez Meneses, actuando mediante apoderado, instauró acción de tutela, como mecanismo transitorio, contra el Ministerio de Protección Social, Grupo Interno para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y móvil y al trabajo en condiciones dignas. Como consecuencia solicitó suspender la aplicación de la Resolución No. 0021640 (sic) de 3 de octubre de 2003, mediante la cual se le disminuyó el valor de su mesada pensional, hasta que se falle la demanda presentada ante la jurisdicción competente, ordenar que el pago se haga por el valor reconocido inicialmente y que se le paguen las sumas dejadas de recibir por causa del ajuste pensional. El Coordinador del Area de Prestaciones Económicas del Grupo Interno de Trabajo, Gestión Pasivo Social Puertos de Colombia Ministerio de la Protección Social contestó la acción de tutela con los mismos argumentos que expuso en la impugnación (fls. 49 a 54). El Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de

Colombia sustentó la revocatoria del acto en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 que prescribe: "Los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que existan motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica. En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes.". La Corte Constitucional, en sentencia C-825 de 23 de septiembre de 2003, declaró exequible el artículo 19 de la ley 797 de 2003 de manera condicionada. Estudió los dos casos en los cuales los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas pueden proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular. El primero de los casos es el incumplimiento de requisitos, y el segundo la utilización de documentación falsa. Respecto del primero sostuvo: “En este punto surge una pregunta: ¿cuál debe ser la entidad o importancia de los motivos que legalmente pueden promover la susodicha verificación oficiosa?

Sin lugar a dudas, debe tratarse de unos motivos reales, objetivos, trascendentes, y desde luego, verificables. Pues como cabe suponer, unos motivos originados en los planos de la subjetividad irracional, en la intuición, en el desconocimiento de los requisitos mínimos para interpretar y aplicar el derecho; en la falta de diligencia y cuidado que la función pública exige a todo servidor público y a quienes sin serlo cumplan funciones administrativas, se destaca, unos tales motivos, carecen de toda vocación para promover la verificación oficiosa que estipula la norma demandada. De suerte que los motivos que dan lugar a la verificación oficiosa no pueden contraerse al capricho, a la animadversión o a la simple arbitrariedad del funcionario competente, dada la desviación de poder que tales móviles pueden encarnar en detrimento de la efectividad de los derechos legítimamente adquiridos y de la confianza legítima que a los respectivos funcionarios les corresponde honrar.”. La sentencia de la Corte Constitucional no se limitó a tratar el caso de la documentación falsa, como equivocadamente lo advierte el a quo, pues también se pronunció respecto de la falta de requisitos para obtener el reconocimiento de la pensión por lo que queda claro que la entidad pagadora de la pensión, Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, podía válidamente, por falta de requisitos, revocar la resolución que reliquidó la pensión de jubilación del actor. Si el actor consideraba que la entidad no podía, con base en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, revocar los actos por medio de los cuales se le reajustó la

pensión, debió interponer los recursos procedentes o iniciar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa, a la que todavía puede acudir por tratarse de una prestación periódica, razón por la cual cuenta con otro medio de defensa judicial, lo que hace improcedente la acción incoada. Tampoco sería posible acudir a lo dispuesto por el Acto Legislativo 01 de 2005, artículo 1, inciso 10, conforme al cual la ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados, porque esta norma sólo tuvo vigencia a partir del 22 de julio de 2005, es decir, con posterioridad a la expedición del acto cuestionado. Como regla general, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 86 de la Constitución Política, si el accionante tiene otro medio judicial para la defensa de sus derechos no cabe la acción de tutela, salvo que se esté ante la inminente ocurrencia de un perjuicio irremediable. Así lo ha sostenido la Corte en diversas sentencias, entre las cuales cabe mencionar la SU636 de 31 de julio de 2003 y la T-899 de 16 de septiembre de 2004. De otra parte la jurisprudencia constitucional ha sostenido que perjuicio irremediable es aquel que reúne los elementos de urgencia, inminencia, impostergabilidad y gravedad que reclaman la expedición de una orden de tutela, a pesar de que el actor cuente con otros recursos judiciales para proveer a su

protección. No puede argumentarse que en el presente caso se configura una situación de perjuicio irremediable que justifique la protección del amparo pues las pretensiones del actor, suspender la aplicación del acto que le redujo el valor de la mesada pensional y ordenar que se le continúe pagando el valor inicialmente reconocido, no pueden considerarse como situaciones que afecten sus derechos constitucionales fundamentales. Para que un perjuicio comporte la calidad de irremediable no debe estar referido únicamente al daño económico que pueda sufrir una persona natural o jurídica, tal menoscabo debe reportar gran interés tanto para la persona como para el ordenamiento jurídico y la lesión de que se trate debe ser irreparable, de continuar la circunstancia que le amenaza. La Corte Constitucional, en la sentencia T-197 del 9 de mayo de 1996, Magistrado Ponente Vladimiro Naranjo, Expediente T-87314, señaló que, por ejemplo, la omisión en el pago de sumas de dinero no puede considerarse por sí misma como constitutiva de perjuicio irremediable pues para que proceda la protección transitoria se requiere, además, que se produzca un grave desmedro en el haber jurídico de la persona que, adicionalmente, reporte gran interés para el orden jurídico. Por existir otro medio de defensa judicial, no configurarse la existencia de un perjuicio irremediable y no evidenciarse una ostensible violación del debido proceso toda vez que la actuación administrativa, en principio, tiene una base legal, la tutela incoada se torna improcedente y así el proveído impugnado amerita ser confirmado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Segunda, Subsección "B", administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Revócase la providencia impugnada de 6 de marzo de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que ordenó al Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia pagarle al actor, a partir de la ejecutoria de la sentencia, la pensión de jubilación en la forma como le fue reconocida inicialmente, junto con los valores dejados de recibir desde el momento en que entró a regir la resolución No. 754 de 12 de agosto de 2005 y lo previno para que promueva, dentro del término de cuatro meses contados a partir de la ejecutoria del fallo, el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos que le redujeron la mesada pensional.

En su lugar se dispone: Niégase la tutela incoada por el señor Alfonso Rafael Vélez Meneses contra el Ministerio de Protección Social, Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del

Pasivo Social Puertos de Colombia. Cópiese, notifíquese, remítase copia al Tribunal de origen y envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La presente providencia fue discutida en Sala de la fecha.

TARSICIO CACERES TORO ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General