CE-25000-23-24-000-2006-00787-01-2010

RECURSO DE APELACIÓN – Contra auto que rechazó la demanda / RECHAZO DE LA DEMANDA – Improcedente porque los actos acusados no son de trámite sino definitivos En los autos demandados ante el Tribunal, se observa claramente que éstos establecen obligaciones de hacer, concretas y exigibles que permitirán continuar con el proyecto minero lo que hace que dichos autos sean susceptibles de ser atacados mediante una acción ante la jurisdicción administrativa. […]. Lo anterior [conforme a lo dispuesto en el artículo 49 del CCA] descarta la posibilidad de que los autos demandados sean un acto de trámite, toda vez que fueron susceptibles de recursos, además, en la parte resolutiva del el auto que resolvió la reposición, la autoridad indicó expresamente: “ARTÍCULO CUARTO: Contra el presente acto administrativo no procede recurso alguno considerándose agotada la vía gubernativa del auto No. 1122 de noviembre 24 de 2003.” Lo anterior impone revocar el auto del 16 de noviembre de 2006, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que rechazó la demanda y en su lugar se ordenará al a quo que proceda a admitir la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los autos demandados, por tratarse de actos administrativos definitivos.

SÍNTESIS DEL CASO: La Fundación San Antonio, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó el auto 1122 del 24 de noviembre de 2003 por medio del cual el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial le solicitó ajustar nuevamente el plan de manejo ambiental

dada su condición de propietaria de la mina de materiales de construcción localizada en un predio ubicado en las localidades de Tunjuelito y Ciudad Bolívar de la ciudad de Bogotá; y el auto 964 del 6 de septiembre de 2004, expedido por la misma entidad, por medio del cual resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el anterior, y modificó el plazo para atender los requerimientos. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda, decisión que fue revocada por la Sala.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1180 DE 2003 – ARTICULO 1 / DECRETO 1180

DE 2003 – ARTICULO 3 / DECRETO 1180 DE 2003 – ARTICULO 7 / DECRETO 1180 DE 2003 – ARTICULO 8 / DECRETO 1180 DE 2003 – ARTICULO 28 /

CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 49

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS

Bogotá, D.C., trece (13) de mayo de dos mil diez (2010) Radicación número: 25000-23-24-000-2006-00787-01

Actor: FUNDACION SAN ANTONIO

Demandado: MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO

TERRITORIAL Referencia: RECURSO DE APELACION Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 16 de noviembre de 2006 por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda que en ejercicio de

la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuso la Fundación San Antonio. ANTECEDENTES HECHOS DE LA DEMANDA: La Fundación San Antonio es propietaria de la mina de materiales de construcción distinguida con el número 048 localizada en un predio ubicado en las localidades de Tunjuelito y Ciudad Bolívar de la ciudad de Bogotá, la cual ha explotado desde 1940. Mediante el Auto 266 del 15 de marzo de 2002 el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial le entregó los términos de referencia para que elaborara el Plan de Manejo Ambiental que debía implementar, los cuales eran:

1. Debe integrar un programa minero en los programas de

desarrollo planteados por la Alcaldía de Bogotá D.C. y consignados en el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de la ciudad.

2. Debe mantener un programa minero que contemple la atención geotécnica y ambiental de los programas mineros que se adelantan en los límites de sus áreas de explotación.

3. El programa de manejo de taludes debe estar respaldado por análisis de estabilidad estáticos y dinámicos tanto para taludes mineros como para taludes finales.

4. Involucrar en el Plan de Manejo Ambiental, un estudio detallado de riesgos siguiendo los lineamientos establecidos por el Departamento para la Prevención y Atención de Emergencias de la Alcaldía de Bogotá (DPAE). En el cual se debe desarrollar el análisis de amenazas, vulnerabilidad de los elementos expuestos y análisis de los riesgos proponiendo a nivel de diseño las acciones que deberá adelantar para prevenir, atenuar, corregir o mitigar tales riesgos.

Entre el 31 de mayo y el 9 de junio de 2002, el río Tunjuelito se desbordó, rompió los jarillones y provocó la inundación de las minas que operaban en el sector y un agrietamiento de 32 metros en la Avenida Caracas. De acuerdo a los conceptos técnicos llevados a cabo por diferentes entidades para evaluar la situación se concluyó que era preciso modificar los términos de referencia del Plan de Manejo Ambiental señalados en el Auto 226 de 2002. ACTOS ACUSADOS Los actos administrativos que el actor pretende anular son el Auto No. 1122 del 24 de noviembre de 2003 mediante el cual Ministerio le impuso varias obligaciones para ajustar nuevamente el Plan de Manejo Ambiental, y el Auto No. 964 del 16 de septiembre de 2004, que resolvió recurso de reposición y modificó el plazo para cumplir los nuevos requerimientos de 6 a 12 meses pero mantuvo mismas las exigencias. Mediante el Auto No. 1122 del 24 de noviembre de 2003 el señalado Ministerio le impuso varias obligaciones para ajustar nuevamente el Plan de Manejo Ambiental, las cuales consisten en:

1. La Fundación San Antonio debe integrar el proyecto minero en los planes y programas planteados por la Alcaldía Mayor de

Bogotá D.C. y consignados en el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de la ciudad, en cuento a la reglamentación del parque minero industrial de Tunjuelito.

2. La Fundación San Antonio debe desarrollar un programa minero que contemple la afectación geotécnica, hidráulica e hidrológica y ambiental de los programas mineros que se adelantan en los

límites de sus áreas de explotación. El establecimiento de los parámetros geotécnicos e hidráulicos para los diseños de los taludes de trabajo y finales de las explotaciones mineras debe ser para condiciones posteriores a la inundación, teniendo en cuenta las modificaciones generadas por la emergencia en los frentes de trabajo (taludes y fondo) y en las condiciones hidráulicas de los drenajes existentes.

3. El programa de manejo de taludes debe estar respaldado por análisis de estabilidad estáticos y dinámicos tanto para taludes mineros como para taludes finales.

4. La Fundación San Antonio debe involucrar en el Plan de Manejo Ambiental un estudio detallado de riesgos siguiendo lineamientos por DPAE (Departamento para la Prevención y Atención de Emergencias de la Alcaldía de Bogotá). En éste se deben desarrollar análisis de amenazas, vulnerabilidad de los elementos expuestos y análisis de riegos proponiendo en sus estudios a nivel de diseño, las acciones que adelantará para prevenir atenuar o mitigar tales riesgos, tanto durante la explotación como en el cierre de la mina.

5. El Plan de Manejo Ambiental debe incluir un estudio detallado y ajustado a las condiciones específicas del proyecto, sobre CONTINGENCIAS, contemplando eventos de inundaciones, deslizamientos, sismos, avalanchas y demás posibles amenazas naturales y antrópicas asociadas directa o indirectamente con el proyecto, así como las medidas de manejo correspondientes.

6. Las explotaciones mineras tendrán como límite máximo de explotación las vías principales correspondientes a las avenidas Caracas y Boyacá y el cause del Río Tunjuelito, correspondiente

al trazado previo a la inundación. Las franjas de aislamiento de estos límites deberá establecerse con base en análisis geotécnicos estáticos y pseudoestáticos e hidráulicos detallados (períodos de recurrencia de mínimo 100 años ajustados con los datos de la inundación), para disminuir al máximo la probabilidad de ocurrencia de una inundación de los frentes de trabajo.

7. La Fundación San Antonio, junto con las otras empresas explotadoras de material en la zona deberán concertar para presentar en el término que se fija, en este acto administrativo, de seis meses, una propuesta unificada para la evacuación del agua contenida en los antiguos frentes de explotación y para la reconformación del río en las condiciones previas a la inundación. Esta propuesta deberá ser detallada en cuanto a acciones a desarrollara, tiempo, responsables, costos y cronograma. La solución debe ser contemplada para estar en proceso de ejecución antes de julio de 2004.

8. La Fundación San Antonio debe relacionar y presentar copia con el Plan de Manejo Ambiental todos los permisos, autorizaciones y concesiones otorgados por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) y por el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente –DAMAdirectamente relacionados con el desarrollo del proyecto.

9. La Fundación San Antonio debe presentar un programa de recuperación de tierras el cual debe se incluido en la programación minera y se deben presentar los planos de desarrollo de la mina que incluyan las zonas de objeto de recuperación para cada año, programas quinquenales y el resultado de la recuperación final de la mina (proyectado para la

vida útil de las áreas de explotación, de los botaderos y de las otras áreas de apoyo).

10. La Fundación San Antonio debe incluir en el estudio, indicadores de seguimiento para cada una de las acciones del Plan de Manejo Ambiental en la etapa operativa. Estos indicadores deberán ser tenidos en cuenta en los informes de seguimiento semestral que presentará esta empresa dentro de la vida útil del proyecto.

11. Hasta tanto no se hayan evacuado las aguas de los frentes de explotación, las empresas deberán desarrollar acciones tendientes a evitar la generación de vectores por el estancamiento de aguas. Dichas acciones deberán desarrollarse de manera conjunta con el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente –DAMA.

Indicó que repuso el mencionado auto, el cual fue resuelto mediante el Auto No. 964 del 16 de septiembre de 2004 el cual modificó el plazo para cumplir los nuevos requerimientos pero mantuvo las mismas exigencias. Manifestó que interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los autos referidos ante el Consejo de Estado (Sección Primera), entidad que lo envió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca por competencia. AUTO APELADO El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera – Subsección A), mediante auto del 16 de noviembre de 2006 rechazó la demanda presentada por la Fundación San Antonio. Expuso que el contenido de los Autos demandados corresponden a trámites que se surten en desarrollo de la actuación administrativa que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial adelanta con el fin de que le sea concedida la autorización para la continuación del desarrollo de su proyecto

minero. Adujo que los autos demandados no son definitivos y por lo tanto no ponen fin a la actuación administrativa, pues hacen parte del curso propio de ésta y que concluirá con la aprobación o no, del correspondiente Plan de Manejo Ambiental. APELACIÓN El demandante apeló la providencia del Tribunal solicitando que se admita la demanda. Expresó que los ajustes realizados al Plan de Manejo Ambiental no son simples actos de trámite, pues imponen verdaderas obligaciones a la Fundación, que son manifestación de la voluntad de la administración y que son cargas que no corresponden a los efectos ambientales de su actividad minera. Señaló como prueba de que los autos constituyen actos administrativos definitivos, la admisión y resolución de los recursos interpuestos contra dichas decisiones. CONSIDERACIONES En el caso objeto de examen se busca dilucidar si los Autos del 24 de noviembre de 2003 y del 16 de septiembre de 2004 constituyen o no actos administrativos definitivos y por lo tanto objeto de control de la jurisdicción contencioso administrativa. El Decreto No 1180 del 10 de mayo de 2003 “por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre Licencias Ambientales” señala respecto del Plan de Manejo Ambiental: “Artículo 1°. Definiciones. Para la correcta interpretación de las normas contenidas en el presente decreto, se adoptan las siguientes definiciones: Plan de Manejo Ambiental: Es el documento que producto de una evaluación ambiental establece, de manera detallada, las acciones que se implementarán para prevenir, mitigar, corregir o compensar los impactos y efectos ambientales negativos que se

causen por el desarrollo de un proyecto, obra o actividad. Incluye los planes de seguimiento, monitoreo, contingencia y abandono según la naturaleza del proyecto, obra o actividad.” (Negrillas fuera del texto original). Respecto de la Licencia Ambiental, indica: “Artículo 3°. Concepto y alcance de la licencia ambiental. La licencia ambiental es la autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución de un proyecto, obra o actividad, la cual sujeta al beneficiario de ésta, al cumplimiento de los requisitos, términos, condiciones y obligaciones que la misma establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales del proyecto, obra o actividad autorizada. La licencia ambiental llevará implícitos todos los permisos, autorizaciones y/o concesiones para el uso, aprovechamiento y/o afectación de los recursos naturales renovables, que sean necesarios para el desarrollo y operación del proyecto, obra o actividad. La licencia ambiental deberá obtenerse previamente a la iniciación del proyecto, obra o actividad. Ningún proyecto, obra o actividad requerirá más de una licencia ambiental.” (Negrillas fuera del texto original) Ahora bien, en sus artículos 7° y 8° ídem enuncia los proyectos sujetos a licencia ambiental para su desarrollo: “Artículo 7°. Proyectos, obras y actividades sujetos a licencia ambiental. Estarán sujetos a licencia ambiental únicamente los proyectos, obras y actividades que se enumeran en los artículos 8° y 9° del presente decreto. […] Artículo 8°. Competencia del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo

Territorial otorgará de manera privativa la licencia ambiental para los siguientes proyectos, obras o actividades: […]

2. En el sector minero:

La explotación minera de: […] d) Otros minerales: Cuando la explotación de mineral proyectada sea mayor o igual a 1.000.000 toneladas/año.” No obstante lo anterior, el decreto hace la siguiente aclaración respecto de los proyectos que se hayan iniciado antes de la promulgación del mismo: “Artículo 28. Régimen de transición. Los proyectos, obras o actividades, que de acuerdo con las normas vigentes antes de la expedición del presente decreto, obtuvieron los permisos, concesiones, licencias y autorizaciones de carácter ambiental que se requerían, continuarán sus actividades sujetos a los términos, condiciones y obligaciones señalados en los actos administrativos así expedidos.

Los proyectos, obras o actividades, que con anterioridad a la expedición del presente decreto, iniciaron todos los trámites tendientes a obtener la correspondiente licencia ambiental o el establecimiento de plan de manejo ambiental, exigido por la normatividad en ese momento vigente, continuarán su trámite de acuerdo con la misma y en caso de obtenerlos podrán adelantar y/o continuar el proyecto, obra o actividad. En los casos anteriormente citados, las autoridades ambientales continuarán realizando las actividades de control y seguimiento necesarias, con el objeto de determinar el cumplimiento de las normas ambientales. De igual forma, podrán establecer mediante acto administrativo motivado las medidas de manejo ambiental adicionales que se consideren necesarias y/o el ajuste de las que se estén implementando.” (Negrillas fuera del texto original)

Así, como se observa en los autos demandados ante el Tribunal, se observa claramente que éstos establecen obligaciones de hacer, concretas y exigibles que permitirán continuar con el proyecto minero lo que hace que dichos autos sean susceptibles de ser atacados mediante una acción ante la jurisdicción administrativa. Por otra parte, como lo señaló el demandante, el artículo 49 del C.C.A. indica que: “ Art. 49.- No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución, excepto en los casos previstos en la norma expresa.” Lo anterior descarta la posibilidad de que los autos demandados sean un acto de trámite, toda vez que fueron susceptibles de recursos, además, en la parte resolutiva del el auto que resolvió la reposición, la autoridad indicó expresamente: “ARTÍCULO CUARTO: Contra el presente acto administrativo no procede recurso alguno considerándose agotada la vía gubernativa del auto No. 1122 de noviembre 24 de 2003.” (fl. 16 vuelto) Lo anterior impone revocar el auto del 16 de noviembre de 2006, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que rechazó la demanda y en su lugar se ordenará al a quo que proceda a admitir la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los autos demandados, por tratarse de actos administrativos definitivos. Por lo expuesto la Sala, RESUELVE PRIMERO: REVÓCASE el auto del 16 de noviembre de 2006, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera – Subsección A) que

rechazó la demanda, y en su lugar ADMÍTASE la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la Fundación San Antonio contra los autos No. 266 del 15 de marzo de 2002 y No. 1122 del 24 de noviembre de 2003 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial por las razones expuestas en las consideraciones anteriormente. Una vez ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Presidente

MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO VELILLA MORENO