CE-25000-23-24-000-2006-02257-01(AC)-2007

DERECHO DE PETICION – Características de la respuesta que lo satisface El derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución consiste en que toda persona tiene derecho a dirigirse a la autoridad pública para ventilar asuntos de interés particular o general y a obtener pronta resolución, lo que no ha ocurrido en el presente asunto, pues las entidades se han limitado al cruce interno de correspondencia y lo cierto es que a la petente, señora MARÍA DEL CARMEN MEJÍA HOLGÍN, no se le ha cerificado el valor del bono pensional del causante para iniciar el correspondiente proceso sucesoral. Como ya lo han precisado esta Corporación y la Corte Constitucional, la respuesta de la administración debe ser pertinente y relativa a lo pedido, así no se acceda a lo solicitado; debe guardar armonía y comprender la totalidad de lo inquirido, pues de lo contrario no se satisface el derecho de petición. En el presente caso ni el trámite ni la respuesta a la solicitud elevada por la accionante se surtieron de conformidad con los preceptos constitucionales y legales, de manera que, en criterio de la Sala, la demandante no obtuvo una respuesta adecuada a su petición, vulnerándose así la eficacia de su derecho constitucional fundamental, en conexidad con los derechos constitucionales fundamentales a la vida, al mínimo vital y al debido proceso, cuyo amparo solicita.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá D.C., quince (15) de enero de dos mil siete (2007).-

Radicación número: 25000-23-24-000-2006-02257-01(AC)

Actor: MARIA DEL CARMEN MEJIA HOLGUIN

Demandado: MINIISTERIO DE HACIENDA YCREDITO PUBLICO y OTROS ACCION DE TUTELA.- Decide la Sala la impugnación interpuesta por los accionados contra la sentencia de 30 de octubre de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, que accedió al amparo solicitado por MARIA DEL CARMEN MEJIA HOLGUIN, en la acción de tutela interpuesta contra los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Transporte, Compuredes S.A. y el Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A.

EL ESCRITO DE TUTELA MARIA DEL CARMEN MEJIA HOLGUIN, actuando en nombre propio y en calidad de representante legal de los menores CAROLINA GONZALEZ MEJIA, ESTEFANIA GONZALEZ MEJIA y JUAN SEBASTIAN GONZALEZ MEJIA, interpuso acción de tutela contra los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Transporte, Compuredes S.A. y el Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A., por la vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales a la vida, al mínimo vital y al debido proceso. Como consecuencia solicitó ordenar que dentro de las 48 horas siguientes a la fecha en que le fuere notificada la sentencia que acoja las pretensiones de esta acción de tutela se concluyan los trámites necesarios para la expedición del bono pensional del señor Wilson Armando González Traslaviña, con el fin de iniciar el

proceso de sucesión del causante (Fls. 45 a 54). Basó su petición en los siguientes hechos: El señor Wilson Armando González Traslaviña falleció el 10 de septiembre de 2005 cuando se desempeñaba como Fiscal Especializado ante los Jueces Penales de Nariño debido a un supuesto ataque de las FARC. El causante y la actora fueron compañeros permanentes durante los últimos 17 años y son los padres de los menores Carolina González Mejía, Estefanía González Mejía y Juan Sebastián González Mejía. El 6 de diciembre de 2005, mediante derecho de petición, solicitó la entrega del bono pensional o que se le indicara su valor, para ello aportó los documentos necesarios, salvo los aportes del causante durante el tiempo en que laboró en el Ministerio de Transporte, que fueron remitidos por ese Ministerio a la entidad Compuredes S.A. por oficio de 17 de octubre de 2002. Sin embargo el Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A. se niega a tener en cuenta dicho oficio porque en él no se relacionan los aportes mes a mes, desconociendo que para la época en que el causante prestó sus servicios las cotizaciones se hacían día a día y que es obligación de la entidad que tramita la expedición del bono pensional realizar las cotizaciones mes a mes cuando ellas no estén descritas. El 21 de diciembre de 2005, en respuesta al derecho de petición presentado por la actora el 7 de diciembre del mismo año, el Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A. le informó que el señor Wilson Armando González Traslaviña

durante el tiempo en que laboró en el Ministerio de Transporte no hizo aportes para pensión al ISS y que, según lo dispuesto por la Circular 047 de 30 de mayo de 2000 proferida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Oficina de Bonos Pensionales, los vínculos laborales se encuentran sujetos a verificación sin importar si ya fueron certificados. En consecuencia, Porvenir S.A. por intermedio del Centro Único de Certificantes, CENIS, firma contratada por ASOFONDOS, verificó la información del causante y concluyó que los vínculos laborales no fueron debidamente certificados. Esta respuesta se reiteró el 13 de febrero de 2006 al absolver un nuevo derecho de petición presentado por la actora. El 21 de febrero de 2006 la actora, mediante derecho de petición, le indicó a Porvenir S.A. que habían transcurrido más de tres meses desde la presentación del primer derecho de petición sin que hasta el momento se hubiera accedido a su solicitud y que no le había sido posible comunicarse con el CENIS para saber cuál era el inconveniente con la certificación de las semanas laboradas por el causante en las cuales no se hicieron aportes a Porvenir S.A. ni al ISS y le dio un plazo de 10 días para que le certificaran las semanas faltantes. El 14 de abril de 2006 la actora le solicitó al Instituto Nacional de Vías certificar, en el menor tiempo posible, las semanas cotizadas por Wilson Armando González Traslaviña. El 16 de mayo de 2006 el Coordinador del Grupo de Certificaciones para Pensión y Bonos Pensionales del Ministerio de Transporte le remitió copia del Certificado

Laboral de Empleadores No.20060505383 de 15 de mayo de 2006, válido para la expedición del bono pensional según lo dispuesto por la Ley 100 de 1993, aclarándole que este certificado modificó el del 24 de septiembre de 2002 e informándole que este último fue remitido a Compuredes S.A. El 3 de marzo de 2006 el Jefe de la Oficina Jurídica de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público le informó al Subdirector de Talento Humano del Ministerio de Transporte que las certificaciones laborales remitidas no cumplen los requisitos establecidos en las normas que regulan la materia porque no pueden ser tenidos en cuenta factores salariales distintos a los estipulados por el Decreto 1158 de 1994, en concordancia con el Decreto 1748, artículo 28, modificado por el Decreto 1474 de 1997. El 16 de mayo de 2006 Compuredes S.A. le envió al Coordinador del Grupo de Certificaciones para Pensión y Bonos Pensionales del Ministerio de Transporte el Certificado Laboral de Empleadores del señor Wilson Armando González Traslaviña, válido para la expedición del bono pensional. Hasta la fecha no le han expedido el bono pensional solicitado ni le han certificado cuál es su valor, información que necesita para iniciar el proceso de sucesión del causante y que le ha sido negada sin que exista justificación legal o contractual para ello. Como consecuencia no ha podido vender los escasos bienes que conforman el patrimonio del causante para tratar de tener una subsistencia digna y se le están vulnerando al grupo familiar los derechos constitucionales fundamentales invocados dado que cada una de las entidades accionadas tiene

una disculpa para no concretar el valor del bono pensional. (Fls 45 a 54). LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, concedió el amparo solicitado, con los siguientes argumentos (Fls. 186 a 204). La actora solicitó en tres oportunidades, a saber, el 7 de diciembre de 2005, el 25 de enero y el 13 de febrero de 2006, la entrega del bono pensional o la certificación de su valor correspondiente al señor Wilson Armando González Traslaviña, sin que hasta el momento haya obtenido respuesta alguna por la discusión entre los Ministerios de Transporte y de Hacienda y Crédito Público, pues el Ministerio de Transporte sostiene que la certificación proferida por su Coordinador del Grupo Certificaciones para Pensión y Bonos Pensionales se expidió tomando como base el “jornal diario” devengado por el trabajador oficial y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público alega que la certificación debe ajustarse a los factores salariales de que trata el Decreto 1158 de 1994. Si bien Porvenir S.A. ha puesto en conocimiento de la actora los distintos trámites que ha realizado para la expedición del bono pensional no ha habido una respuesta de fondo que resuelva la petición de la actora, lo que hace que se contraríe la jurisprudencia constitucional vigente, según la cual la tramitación de los bonos pensionales debe ser pronta y las entidades encargadas de ella deben actuar conforme a los principios de eficacia y celeridad consagrados por el artículo 209 de la Constitución Política. La actora solicitó la expedición del bono pensional el 7 de diciembre de 2005 e

impetró la acción de tutela el 10 de octubre de 2006 por lo que resulta reprochable que la interesada soporte la injustificada demora en la emisión del bono pensional con quebrantamiento del derecho fundamental de petición y de los postulados de los artículos 209 y 113 de la Carta Política. Como el causante al fallecer se encontraba afiliado a Porvenir S.A. en el Régimen de Ahorro Individual el bono a expedirse es Tipo A, correspondiente a quienes se trasladan a los Fondos Privados de Pensiones, cuyo reconocimiento le atañe a la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la sociedad administradora de la pensión, de acuerdo con el trámite previsto por el artículo 20 del Decreto 1513 de 1998. Según la normatividad referida, a la sociedad administradora de la pensión le corresponde tramitar la solicitud de expedición de los bonos pensionales porque ocupa el lugar del afiliado; esta obligación requiere que emplee todos los medios que sean necesarios para concretar el resultado, es decir, para reconstruir con veracidad la historia laboral del afiliado y obtener la emisión del respectivo título y su pago, cuando a ello hubiere lugar. El plazo para la emisión de los bonos pensionales tipo A es de tres meses, sin embargo la actora no ha logrado que se resuelva su petición por las trabas y dilaciones en su trámite pues han sido varios los requerimientos hechos al Ministerio de Transporte para la emisión de la certificación laboral. En consecuencia, ordenó al Ministerio en mención expedir, en el término de 5 días

contados a partir de la notificación de la sentencia, el certificado laboral, con base en lo dispuesto por el artículo 13 del Decreto 3798 de 2003 y de conformidad con los factores salariales de que trata el Decreto 1158 de 1994. Porvenir S.A., una vez recibida la certificación laboral, deberá dentro de las 72 horas siguientes, verificar las certificaciones expedidas por las entidades empleadoras o Cajas para que cuando sean remitidas al emisor se proceda a la liquidación provisional del bono y a la solicitud de reconocimiento de las cuotas partes. Al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Oficina de Bonos Pensionales, lo exhortó para que, según sus competencias, resuelva de fondo la petición de la actora, emitiendo el bono pensional del causante Wilson Armando González Traslaviña. LAS IMPUGNACIONES El Ministerio de Transporte al sustentar la impugnación expresó (Fl. 212). Los decretos 1158 de 1994, 1748 de 1995 y 1513 de 1998 establecen los factores salariales base de liquidación de pensión y bono pensional, estipulando siempre la asignación básica mensual y no el salario. Mediante Oficio de 16 de mayo de 2006 remitió a Compuredes S.A., en original, el certificado laboral No.20060505383 de 15 de mayo de 2006, por el cual se modificó el de 24 de septiembre de 2002 y se aplicaron los factores salariales contenidos en el Decreto 1748 de 1995, dado que en el primer certificado se incluyó la prima de alimentación como factor salarial. Mediante Oficio de 5 de junio de 2006, se confirmó a Compuredes el certificado

de 15 de mayo de 2006 aclarando que el señor Wilson Armando González laboró en ese Ministerio como trabajador oficial y no como empleado público, por lo que devengaba un jornal diario, es decir, se le pagaba según “el total de días que tuviera cada mes” y, por lo tanto, no había lugar a una asignación básica mensual y se efectuaron las operaciones aritméticas, así: “Para la fecha de retiro del señor GONZALEZ TRASLAVIÑA, 31 de diciembre de 1993, devengaba un jornal diario de $7.676,00 que multiplicado por el número de días del mes (31) equivale a $237.956,00. De igual manera a 30 de junio de 1992 devengaba un jornal diario de $6.190,00 que multiplicado por el número de días del mes (30) equivale a $ 185.700,00.”. Estos mismos cálculos se realizaron en los oficios de confirmación enviados a Compuredes respecto de los señores Tito Saúl Redondo Camelo y Pablo Emilio Univio Dicelis, quienes laboraron al servicio del Ministerio de Transporte en calidad de trabajadores oficiales y que devengaban un jornal diario, los que fueron confirmados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por lo cual no es comprensible la objeción respecto del certificado expedido a nombre de Wilson Armando González Traslaviña. Agregó que el Jefe de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante oficio de 20 de octubre de 2006, indicó: “Relacionando con lo expuesto lo expuesto, esta Oficina se permite (sic) comunicarle una vez más, que está de acuerdo con la

metodología que utiliza el Ministerio de Transporte para convertir el jornal diario en un salario base válido para bono pensional...”. El certificado laboral de empleadores expedido por el Ministerio de Transporte cumple con los requisitos exigidos por la ley. Por su parte, la Sociedad Administradora de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A. al sustentar la impugnación manifestó (Fls. 212 a 227): Es preciso revocar en su integridad la decisión de instancia porque a la actora no se le vulneraron sus derechos constitucionales fundamentales ya que la definición y el reconocimiento del bono pensional son de índole legal y, por tanto, su estudio escapa de la competencia del juez de tutela pues le corresponde al juez ordinario, de acuerdo con la sentencia de 3 de octubre de 2006, proferida por la Corte Suprema de Justicia. El a quo ordenó tramitar el bono pensional en 72 horas, lo cual resulta violatorio del principio de legalidad porque los trámites deben ceñirse al término establecido en la ley, so pena de violentar el orden constitucional que así lo establece, de acuerdo con lo indicado por el magistrado Eduardo López Villegas en sentencia de 3 de octubre de 2006. Porvenir ha adelantado los trámites tendientes a la consolidación de la historia laboral del afiliado a efectos de la eventual emisión del bono pensional del causante, Wilson Armando González Traslaviña. Es así como más de 10 veces ha solicitado la liquidación del respectivo bono pensional al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Para la emisión y pago del bono pensional debe seguirse el siguiente

procedimiento: “1. Conformación de la Historia Laboral, situación que se cumpliría hasta tanto el MINISTERIO DE TRANSPORTE Y LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION REGIONAL BARRANQUILLA no actualice la Historia Laboral del afiliado.

2. Envío liquidación a la OBP del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

3. Solicitud de la Firma de la Historia Laboral del accionante (Situación que no ocurrirá hasta tanto las entidades ya mencionadas actualicen la Historia laboral del afiliado, permitiendo así que el accionante posteriormente firme la misma.).

4. Una vez firmada la Historia Laboral por parte del accionante se solicita la emisión del bono pensional a la OBP del Ministerio de Hacienda y Crédito

Público.

5. Emisión del Bono Pensional, mediante acto administrativo por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (término legal de 90 días para emitir el bono)

6. Pago y Acreditación del bono en la cuenta de ahorro individual.”.

Así, el término de 72 horas vulnera el orden jurídico y es imposible de cumplir, aunque PORVENIR se encuentra en proceso de dar cumplimiento a todos los trámites. A la actora no se le está vulnerando ningún derecho constitucional fundamental pues se encuentra amparada por la pensión, que está a cargo de la ARP

COLMENA.

En efecto, bien el causante, Wilson Armando González Traslaviña, estaba afiliado a Porvenir desde el 1 de marzo de 2003 la actora afirmó que la causa de la muerte fue de origen profesional y que el reconocimiento de la pensión de

sobreviviente está a cargo de la ARP COLMENA por lo que no se encuentra desamparada por el Sistema de Seguridad Social. En consecuencia la actora no le puede imputar ninguna responsabilidad a Porvenir, máxime cuando ha cumplido con todos los trámites para la consolidación del bono pensional. CONSIDERACIONES EL PROBLEMA JURIDICO Consiste en decidir si se violaron los derechos constitucionales fundamentales a la vida, al mínimo vital y al debido proceso de la actora, MARIA DEL CARMEN MEJIA HOLGUIN, por el retardo en la expedición o certificación de la cuantía del bono pensional del señor Wilson Armando González Traslaviña. ANALISIS DE LA SALA La actora, por escrito de 7 de diciembre de 2005, solicitó al Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A. la expedición del bono pensional del señor Wilson Armando González Traslaviña, fallecido el 10 de septiembre de 2005. El 25 de enero de 2006 insistió en la solicitud, requiriendo a la entidad para que le informara el valor del bono pensional con el fin de incluirlo como partida del activo bruto sucesoral. El 22 de febrero de 2006 reiteró nuevamente la solicitud, indicando que no le era posible iniciar la sucesión del señor Wilson Armando González Traslaviña porque desconoce el valor del bono pensional (Fls. 10 a 18). Según lo probado en el proceso las únicas respuestas que obtuvo la demandante fueron expedidas por la Jefatura de Servicio al Afiliado, Bogotá, de Porvenir el 21 de diciembre de 2005, por las cuales se le comunicó que en la historia laboral del

causante aparece una vinculación con el Ministerio de Transporte, entidad que no realizaba los aportes al ISS sino a la Caja correspondiente, y que, de acuerdo con las directrices del Ministerio de Hacienda, esta clase de vinculación laboral está sujeta a verificación, de manera que la certificación parcial expedida por el Ministerio de Transporte no cumple las directrices fijadas por el Ministerio de Hacienda; el 13 de febrero de 2006 se reiteró lo dicho en la primera respuesta y se le informó sobre la imposibilidad de obtener el valor del bono pensional porque los vínculos laborales del causante no se encuentran debidamente certificados; y el 17 de julio 2006 se le indicó que el señor Wilson Armando González Traslaviña no registra vínculos laborales reportados por la Oficina de Bonos Pensionales y que se encontraban a la espera de que la firma Compuredes confirmara dichos vínculos (Fls. 6 a 9 y 32). Atendiendo a las respuestas de Porvenir la actora solicitó al Ministerio de Transporte, el 4 de abril de 2006, que le informará sobre el número de semanas que el causante cotizó en esa entidad. El Coordinador Grupo de Certificaciones para pensión y bonos pensionales del Ministerio de Transporte, mediante oficio de 16 de mayo de 2006, le remitió copia del Certificado Laboral de Empleadores No.20060505383 de 15 de mayo de 2006, válido para el trámite de la pensión y el bono pensional, el cual aclaró los factores salariales y cuyo original fue enviado a Compuredes (Fls. 19 a 22). Del anterior recuento probatorio observa la Sala que en el sub lite la actora ha

recibido varios oficios por los cuales la entidad accionada se limitó a informar sobre el envío de la solicitud respectiva para su trámite a Compuredes y a la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, lo que mantiene la incertidumbre de la actora y de sus hijos sobre el valor del bono pensional, que requieren para iniciar el trámite de la sucesión del señor Wilson Armando González Traslaviña. El derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución consiste en que toda persona tiene derecho a dirigirse a la autoridad pública para ventilar asuntos de interés particular o general y a obtener pronta resolución, lo que no ha ocurrido en el presente asunto, pues las entidades se han limitado al cruce interno de correspondencia y lo cierto es que a la petente, señora MARÍA DEL CARMEN MEJÍA HOLGÍN, no se le ha cerificado el valor del bono pensional del causante para iniciar el correspondiente proceso sucesoral. Como ya lo han precisado esta Corporación y la Corte Constitucional1, la respuesta de la administración debe ser pertinente y relativa a lo pedido, así no se acceda a lo solicitado; debe guardar armonía y comprender la totalidad de lo inquirido, pues de lo contrario no se satisface el derecho de petición. En el presente caso ni el trámite ni la respuesta a la solicitud elevada por la accionante se surtieron de conformidad con los preceptos constitucionales y legales, de manera que, en criterio de la Sala, la demandante no obtuvo una respuesta adecuada a su petición, vulnerándose así la eficacia de su derecho constitucional fundamental, en conexidad con los derechos constitucionales

fundamentales a la vida, al mínimo vital y al debido proceso, cuyo amparo solicita. De otra parte, el Ministerio de Transporte alega que, en su momento, expidió el cerificado No. 20060505383 del 15 de mayo de 2006, con el que certificó los tiempos laborados por Wilson Armando González Traslaviña como trabajador oficial, como lo devengaba, es decir, por jornal diario, de manera que esa entidad cumplió con la obligación de expedir la certificación a su cargo, pues lo que debió hacer el Ministerio de Hacienda fue, simplemente, convertir el jornal diario a mensual, procedimiento con el cual, además estuvo de acuerdo el Ministerio de Hacienda, según oficio 2-2006-029158 del 20 de octubre de 2006. Como lo calificó el a quo, resulta reprochable que la certificación del monto del bono pensional sea entrabada por un problema formal, cual es la de certificar lo devengado por el causante en meses, problema que pudo ser solventado fácilmente (como lo hizo el Ministerio de Transporte al cumplir la tutela) haciendo la conversión a la unidad solicitada, dejando constancia de cómo se hizo la conversión del jornal diario a mensual. Tampoco le asiste razón a la empresa Porvenir S.A., administradora de pensiones, en cuanto alega la improcedencia de la tutela porque el derecho al 1 Ver entre otras, Corte Constitucional, Sentencia T-072 de 2002. reconocimiento del bono pensional es de rango legal. Efectivamente el derecho aludido, como por regla general los derechos laborales, tiene rango legal, pero en el presente asunto el derecho constitucional fundamental vulnerado es el derecho

de petición, lesionado, como ya se indicó, por la falta de respuesta a la solicitud de certificación del valor del bono pensional del señor Wilson Armando González Traslaviña (q.e.p.d.), solicitado por la señora MARÍA DEL CARMEN MEJÍA HOLGUÍN, para iniciar los trámites de sucesión del de cujus en su favor y en el de sus hijos menores. Conforme a las razones expresadas se confirmará la decisión del Tribunal que concedió el amparo solicitado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley FALLA CONFIRMASE la providencia impugnada de 30 de octubre de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, que accedió a la solicitud de amparo en la acción de tutela impetrada por MARIA DEL CARMEN MEJIA HOLGUIN contra los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Transporte, Compuredes S.A. y el Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A. Cópiese, notifíquese, remítase copia al Tribunal de origen y envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria