CE-25000-23-24-000-2007-00014-01-2013

OPORTUNIDAD PARA INTERPONER LAS EXCEPCIONES - Caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Validez de la fotocopia simple Sea lo primero precisar que la proposición de estas excepciones a través del recurso de apelación resulta extemporánea, pues conforme a lo dispuesto en los artículos 144, numeral 3, 164 y 207, ordinal 5º, del C. C. A., la oportunidad procesal para ello es en el escrito de contestación de la demanda dentro del término de la fijación en lista, toda vez que con ellos se “busca que la litis se trabe desde un principio en todos sus extremos, para evitar sorpresas reñidas con la seriedad, publicidad y lealtad que deben imperar en todo proceso y para que las partes conozcan a cabalidad el objeto de la controversia, no sólo por activa sino por pasiva y puedan así calibrar mejor sus cargas probatorias.” En lo que concierne al aspecto relativo al fenómeno jurídico de haber operado la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ejercitada, no le asiste la razón a la parte apelante ya que si el acto que puso fin a la vía gubernativa fue notificado al representante de la parte demandante el 1º de diciembre de 2005, el término de cuatro (4) meses señalado en el artículo 136, numeral 2, del C. C. A., debe contarse a partir del día siguiente de haberse practicado dicha diligencia, vale decir, el 2 de diciembre de 2005 y debió vencer el 2 de abril de 2006, pero como quiera que ese día fue domingo, se extendió el

cómputo hasta el día hábil subsiguiente, el 3 de abril de 2006, conforme a lo preceptuado en el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal. Frente a las copias simples de las Resoluciones acusadas, al no haberlas censurado la parte demandada en el escrito de la contestación de la demanda, ni formulado reparos hasta este momento procesal sobre la veracidad y autenticidad de su contenido, permiten a la Sala tenerlas como idóneas y merecedoras de convicción en este proceso.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOARTICULO 139 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 144 NUMERAL 3 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOARTICULO 164 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 207 ORDINAL 5

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil trece (2013) Radicación número: 25000-23-24-000-2007-00014-01

Actor: RAUL GONZALEZ CAÑON

Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE ADECUACION DE TIERRASINAT EN LIQUIDACION

Referencia: APELACION SENTENCIA – NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la NaciónMinisterio de Agricultura y Desarrollo Ruralcontra la sentencia de 3 de febrero de 2011, proferida por la Sección PrimeraSubsección “A”- del Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.

I-. ANTECEDENTES.

I.1-. El ciudadano RAÚL GONZÁLEZ CAÑÓN, por medio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a obtener las siguientes declaraciones: 1ª. Que el INSTITUTO NACIONAL DE ADECUACIÓN DE TIERRASINAT EN LIQUIDACIÓN actuó de manera negligente, descuidada e imprudente al cercenar el derecho reconocido al actor, mediante sentencia (mandamiento de pago) proferida el 16 de diciembre de 2004, por el Juzgado 20 Laboral del Circuito de Bogotá, cuyo trámite siguiente era el correspondiente pago de la obligación contenida en ese mandamiento de pago y, en consecuencia, es responsable de pagar los perjuicios compensatorios causados al actor. 2ª. Que son nulas las Resoluciones núms. 00169 de 22 de agosto de 2005, “Por medio de la cual se decide sobre las reclamaciones presentadas que pertenecen al pasivo cierto no reclamado de la Entidad”, y 00288 de 29 de noviembre de 2005, “Por medio de la cual se resuelven los recursos de reposición interpuestos contra la Resolución 0169 de 22 de agosto de 2005, se revoca parcialmente, se modifica la misma y se ordena el pago de las acreencias ejecutoriadas aceptadas en ella como parte del pasivo cierto no reclamado de la Entidad”, expedidas por el Gerente Liquidador del

INSTITUTO NACIONAL DE ADECUACIÓN DE TIERRASINAT EN LIQUIDACIÓN. 3ª. Que como consecuencia de la declaración anterior se ordene expedir una nueva Resolución, que incorpore en sus considerandos la situación posterior del actor, se le reconozca el pago de los intereses moratorios y, por consiguiente, se condene a la entidad demandada al restablecimiento del derecho del demandante, al pago de los perjuicios causados por concepto de daño emergente y lucro cesante que resulten probados en el proceso. 4ª. Que se ordene el cumplimiento de la sentencia, en los términos previstos en los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A. En caso de mora por incumplimiento del fallo, que se condene al reconocimiento y pago de intereses moratorios correspondientes a la máxima tasa señalada por el Gobierno hasta el día en que cumpla las pretensiones de la demanda. 5ª. Que se condene en costas a la entidad demandada, conforme a lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. I.2. En apoyo de sus pretensiones señala, en síntesis, los siguientes hechos: 1º. En sentencia de 18 de septiembre de 1997, la Sección Segunda SubSección “A” del Consejo de Estado, revocó la sentencia de 27 de mayo de 1994, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, declaró la nulidad de la Resolución núm. 5187 de 21 de diciembre de 1990, expedida por el Director del HIMAT (posteriormente INSTITUTO NACIONAL DE ADECUACIÓN DE TIERRASINAT EN LIQUIDACIÓN), a través de la cual

se declaró insubsistente el nombramiento del actor en el empleo que desempeñaba; ordenó a la entidad demandada reintegrarlo a su empleo, cancelarle los sueldos y demás prestaciones correspondientes a su cargo, desde la fecha en que se produjo su desvinculación hasta aquella en que fuera reintegrado al mismo; y el cumplimiento del fallo, en los términos de los artículos 177 y 178 del C.C.A. 2º. Con el objeto de dar cumplimiento a lo ordenado en el citado fallo del Consejo de Estado, el HIMAT expidió las Resoluciones núms. 494 de 11 de mayo de 1998, 350 de 27 de abril de 1999 y 685 de 24 de agosto de 1999. 3º. El actor promovió proceso ejecutivo ante el Juzgado 20 Laboral del Circuito de Bogotá, por considerar incumplida la sentencia del Consejo de Estado, a fin de que se ordenara a la entidad demandada el pago de los intereses moratorios dispuestos en la referida sentencia, que no le fueron reconocidos en las citadas Resoluciones. 4º. Mediante Decreto núm. 1291 de 21 de mayo de 2003, el Gobierno Nacional dispuso la supresión del INSTITUTO NACIONAL DE ADECUACIÓN DE TIERRAS-INAT y ordenó su liquidación. A través del Decreto núm. 0184 de 7 de junio de 2005, se nombró el Gerente Liquidador de la referida entidad, a quien le correspondió adelantar el proceso de liquidación y determinar el pasivo cierto no reclamado de la entidad, el cual se cancelaría con los remanentes de

la masa de liquidación. 5º. El 14 de julio de 2004 el actor presentó reclamación administrativa ante el Gerente Liquidador del INSTITUTO NACIONAL DE ADECUACIÓN DE TIERRASINAT EN LIQUIDACIÓN, a fin de que se le pagaran los intereses moratorios, reconocidos en el fallo del Consejo de Estado y que se encontraban pendientes de pago. 6º. El 16 de diciembre de 2004, el Juzgado 20 Laboral del Circuito de Bogotá libró mandamiento de pago a favor del actor y en contra de la entidad demandada, para ejecutar el fallo del Consejo de Estado, dejando constancia de que no existía prueba alguna demostrativa de la liquidación de la antes citada entidad. El 10 de febrero de 2005 el Juzgado en mención dio por terminado el proceso ejecutivo laboral; levantó las medidas cautelares decretadas y ordenó remitir el expediente al Gerente Liquidador de la entidad demandada, con fundamento en el artículo 6º del Decreto 254 de 2000, a fin de que se acumulara al proceso de liquidación del INAT, para efectos de que se hicieran las provisiones respectivas para el pago de las obligaciones laborales contenidas en el título ejecutivo, cuya efectividad se pretendía mediante el proceso en mención. 7º. La entidad demandada rechazó la reclamación de naturaleza laboral solicitada por el actor, mediante la Resolución núm. 00169 de 22 de agosto de 2005, por considerar que la acción ejecutiva se encontraba caducada, con fundamento en el artículo 136, numeral 11, del C.C.A., y a través de la

Resolución núm. 00288 de 29 de noviembre de 2005, resolvió el recurso de reposición interpuesto contra aquélla, confirmándola en todas sus partes. 8º. El actor se notificó personalmente de la Resolución núm. 00288 de 29 de noviembre de 2005 el 1o. de diciembre de ese mismo año. I.3. A juicio del actor se violaron los artículos 2º, 4º, 6º, 13, 25, 29, 53, 54, 58, 89 y 90 de la Constitución Política; 85, 135, 136, 137, 138, 206 siguientes y concordantes del C.C.A.; y 2341, 2342 siguientes y concordantes del Código Civil. Señaló que las Resoluciones demandadas violaron el derecho reconocido mediante sentencia al actor, en el sentido de que la entidad demandada nunca cumplió con el pago de los intereses moratorios ordenados en ella. Dichas Resoluciones no tienen fundamento jurídico suficiente que soporte la decisión de no reconocimiento y pago al actor, como dan cuenta los hechos y pruebas aportadas con la demanda. Anotó que se violó el artículo 29 de la Constitución Política, porque el INSTITUTO NACIONAL DE ADECUACIÓN DE TIERRASINAT EN LIQUIDACIÓN negó al actor el pago de una acreencia reconocida con anterioridad, mediante una sentencia, sin el agotamiento de un proceso de comprobación que fundamentara esa decisión. La decisión de no reconocimiento y pago de esa obligación, contenida en los actos administrativos acusados, es arbitraria e ilegal y contraria al artículo 25 de la Constitución Política, que dispone que el Estado brindará especial

protección al derecho al trabajo y a la seguridad social en todas sus modalidades, así como a la normativa constitucional que prevé que el Estado reconoce la primacía de los derechos inalienables sin discriminación alguna; está al servicio de los intereses generales; y que las autoridades estatales tienen asignada la responsabilidad de asegurar el cumplimiento de los deberes sociales. Manifestó que los actos demandados no pueden concebirse de manera aislada, ilimitada y sin ningún control, y su ejercicio tiene límites de orden legal y constitucional. I.4.- Dentro del término legal, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, entidad pública del orden nacional, a la que le fueron entregados los bienes y derechos que conforman el remanente de la liquidación del INSTITUTO NACIONAL DE ADECUACION DE TIERRASINAT, contestó la demanda, en representación de la Nación, en los siguientes términos: Señaló que el HIMAT dio cabal cumplimiento a la sentencia de 18 de septiembre de 1997, proferida por el Consejo de Estado, a través de las Resoluciones núms. 00494 de 11 de mayo de 1998, 00350 de 29 de abril de 1999 y 0685 de 24 de agosto de 1999, las cuales quedaron ejecutoriadas, la primera el 2 de junio de 1998 y la última, el 2 de septiembre de 1999. Propuso las siguientes excepciones:

-PRESCRIPCIÓN DE LOS DERECHOS DERIVADOS DEL COBRO DE LA

SENTENCIA Y CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO CONTRA LOS ACTOS QUE DIERON

CUMPLIMIENTO A ÉSTA.

Fundamentó esta excepción en las mismas razones señaladas por el Gerente Liquidador del INAT al proferir los actos administrativos demandados, en virtud de los cuales afirmó que el título de recaudo se deriva de una sentencia del Consejo de Estado que quedó ejecutoriada el 16 de octubre de 1997 y que fue cumplida por el HIMAT, a través de las Resoluciones núms. 00494 de 11 de mayo de 1998, 00350 de 29 de abril de 1999 y 0685 de 24 de agosto de 1999, que también se encontraban ejecutoriadas, por lo que el actor al presentar la reclamación de pago de los intereses moratorios, lo hizo cuando se encontraba prescrita y había dejado vencer el término que la Ley dispone para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que dieron cumplimiento a la sentencia. - NO IDONEIDAD DE LA PRUEBA COMO SUSTENTO JURÍDICO DE LA

ACCIÓN.

Consideró que el mandamiento de pago librado el 16 de diciembre de 2004 por el Juzgado 20 Laboral del Circuito de Bogotá, allegado como prueba por el actor, no llenaba los requisitos exigidos por el artículo 488 del C. de P.C. para ser exigible, por cuanto éste puede ser desestimado dentro de un proceso ejecutivo por vía del recurso de reposición o en su defecto, pueden prosperar las excepciones propuestas por el ejecutado.

-LEGALIDAD DE LAS RESOLUCIONES NÚMS. 0169 DE 22 DE AGOSTO

DE 2005 Y 0288 DE 29 DE NOVIEMBRE DE 2005.

Estimó que los citados actos acusados fueron expedidos por funcionario

competente, debidamente habilitado por la Ley, conforme a las facultades determinadas por las Leyes allí consignadas.

II-. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA.

Mediante la sentencia de 3 de febrero de 2011, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dispuso lo siguiente: Tuvo por no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada; de oficio la excepción de ineptitud formal de la demanda, por indebida acumulación de pretensiones y, en consecuencia, se inhibió de realizar pronunciamiento de mérito en relación con la primera pretensión de la demanda; decretó la nulidad de los artículos 3º de la Resolución núm. 00169 de 22 de agosto de 2005 y 19 de la Resolución núm. 00288 de 29 de noviembre de 2005, actos administrativos expedidos por el INSTITUTO NACIONAL DE TIERRASINAT EN LIQUIDACIÓN; condenó en perjuicios a la parte demandada por concepto de intereses moratorios correspondientes a los salarios, prestaciones sociales y cesantías; y denegó las demás pretensiones de la demanda. Para adoptar tal decisión, el a quo señaló que el Gerente Liquidador del INSTITUTO NACIONAL DE ADECUACIÓN DE TIERRASINAT EN LIQUIDACIÓN, mediante las Resoluciones acusadas, negó la reclamación formulada por el actor, a fin que se le pagaran los intereses moratorios reconocidos en el fallo y que se encontraban pendientes de pago, con fundamento en la prescripción de los derechos derivados del cobro de la sentencia y la caducidad de la acción, para lo cual invocó normas posteriores e

inaplicables para el caso. Estimó que no estaba llamada a prosperar la excepción de prescripción de la acción de los derechos derivados del cobro de la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 18 de septiembre de 1997, cuya ejecutoria se produjo el 16 de octubre de 1997, por cuanto la reclamación en sede administrativa para el cumplimiento de la sentencia se produjo cuando aún no había operado la prescripción. Explicó que el plazo de que disponía el actor para cobrar ejecutivamente el pago de la sentencia prescribía el 16 de abril de 2009, es decir, a los 10 años a partir de la ejecutoria del fallo, de conformidad con lo señalado en el artículo 2536 del Código Civil y el artículo 41 de la Ley 153 de 1887, y en el caso sub examine, la reclamación en sede administrativa se produjo el 14 de julio de 2004. Aclaró que los 10 años debían ser contados a partir de la fecha en que el artículo 177 del C.C.A. hacía posible su cobro ejecutivo, es decir, dieciocho (18) meses después de su ejecutoria, plazo que se cumplía el 16 de abril de 1999, por cuanto la ejecutoria de la sentencia se produjo el 16 de octubre de 1997. Consideró, además, que el Gerente Liquidador también negó la reclamación mediante las Resoluciones acusadas, con base en la caducidad de la acción ejecutiva contra sentencias, invocando como fundamento el artículo 136, numeral 11, del C.C.A., modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, norma inaplicable para el caso concreto, por no estar vigente en la fecha en

que se produjo el fallo del Consejo de Estado, lo que demuestra la ilegalidad con la que actuó la demandada al negar la reclamación administrativa formulada por el actor.

III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO.

La Nación -Ministerio de Agricultura y Desarrollo Ruralseñaló en su apelación que le asiste razón al Tribunal Administrativo de Cundinamarca con respecto a la aplicación de las Leyes para no declarar probadas las excepciones de prescripción y caducidad de la acción; sin embargo, sostuvo que yerra al analizar la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de los actos acusados, esto es, de las Resoluciones núms. 00169 de 22 de agosto de 2005, y 00288 de 29 de noviembre de 2005, de conformidad con lo señalado en el numeral 2 del artículo 136 del C.C.A. Señaló que a través de la primera Resolución se negó la reclamación administrativa presentada por el actor para el pago de intereses moratorios, ordenados en la sentencia, y que mediante la segunda Resolución se resolvió el recurso de reposición en contra del citado acto administrativo, la cual fue notificada el 1o. de diciembre de 2005, por lo tanto la demanda debió presentarse antes del 1o. de abril de 2006 (equivocadamente citó 2007). Explicó que la demanda fue presentada el 20 de abril de 2006 ante la Secretaría de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, cuando la acción se encontraba caducada, pues fue instaurada después de haber transcurrido más de los 4 meses de que trata la norma antes

indicada. Alegó, además, la ausencia de requisitos de los documentos aportados como pruebas, por cuanto el actor allegó al proceso copias simples de las Resoluciones acusadas, las cuales no podían tenerse en cuenta para probar los hechos que se pretendían hacer valer, pues conforme a la providencia de 3 de marzo de 2010 del Consejo de Estado, con ponencia de la Consejera doctora RUTH STELLA CORREA PALACIO, “las copias simples no son medios de convicción que puedan tener la virtualidad de hacer constar o demostrar los hechos que con las mismas se pretendan hacer valer ante la jurisdicción …”.

IV-. ALEGATO DE CONCLUSIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO.

En esta etapa procesal, el Ministerio Público guardó silencio.

V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA: Dos censuras plantea la parte demandada contra la sentencia apelada: el haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada y el haberse aportado en fotocopia simple las Resoluciones acusadas.

Sea lo primero precisar que la proposición de estas excepciones a través del recurso de apelación resulta extemporánea, pues conforme a lo dispuesto en los artículos 144, numeral 3, 164 y 207, ordinal 5º, del C. C. A., la oportunidad procesal para ello es en el escrito de contestación de la demanda dentro del término de la fijación en lista, toda vez que con ellos se “busca que la litis se trabe desde un principio en todos sus extremos, para evitar sorpresas reñidas con la seriedad, publicidad y lealtad que deben imperar en todo proceso y para

que las partes conozcan a cabalidad el objeto de la controversia, no sólo por activa sino por pasiva y puedan así calibrar mejor sus cargas probatorias.”1 No obstante lo anterior, la Sala considera necesario pronunciarse y hacer algunas precisiones en lo que respecta a los dos motivos de disenso planteados por la parte demandada. En lo que concierne al aspecto relativo al fenómeno jurídico de haber operado la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ejercitada, no le asiste la razón a la parte apelante ya que si el acto que puso fin a la vía gubernativa fue notificado al representante de la parte demandante el 1º de diciembre de 2005, el término de cuatro (4) meses señalado en el artículo 136, numeral 2, del C. C. A., debe contarse a partir del día siguiente de haberse practicado dicha diligencia, vale decir, el 2 de diciembre de 2005 y debió vencer el 2 de abril de 2006, pero como quiera que ese día fue domingo, se extendió el cómputo hasta el día hábil subsiguiente, el 3 de abril de 2006, conforme a lo preceptuado en el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal. De acuerdo con lo expuesto, si la demanda fue presentada en la Secretaría de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 3 de abril de 2006, según consta a folio 149 vuelto del cuaderno principal, se hizo, en 1 BETANCUR JARAMILLO, CARLOS. Derecho Procesal Administrativo, Señal Editora, Séptima Edición, 2012, Pág. 371.

consecuencia, en legal forma, según lo dispuesto en el ya enunciado artículo 136. Cabe poner de presente que el apelante invocó equivocadamente la caducidad de la acción, pues tuvo como fecha de presentación de la demanda la del 20 de abril de 2006, en que fue sometida a reparto en la Secretaría de la Sección Segunda del Tribunal (folio 50, ibídem). La segunda censura es la de que los actos administrativos acusados fueron aportados en fotocopias simples y no autenticadas, desatendiendo la formalidad exigida en el artículo 139 del C. C. A., lo cual haría la demanda inepta. Al respecto, resulta pertinente observar que si bien es cierto que la demanda presentó dicha falencia, también lo es que sí obra en original en el proceso, a folio 28, ibídem, la diligencia de notificación personal de la Resolución núm. 00288 de 29 de noviembre de 2005 practicada al representante de la parte demandante el 1o. de diciembre de 2005, y en ella se deja la siguiente constancia: “… Con lo anterior se da cumplimiento al artículo 44 y subsiguientes del Código Contencioso Administrativo…” Dicha constancia permite presumir que la copia del acto acusado, que aparece subsiguiente a la notificación, fue la que se le suministró por la entidad pública a la parte demandante (folios 29 a 40), al igual que la de la Resolución núm. 00169 de 22 de agosto de 2005, que aparece a folios 41 a 47, ibídem. Esta interpretación que hace la Sala pretende salvaguardar el principio de la prevalencia del derecho sustancial y el derecho fundamental de acceso a la

Administración de Justicia. Frente a las copias simples de las Resoluciones acusadas, al no haberlas censurado la parte demandada en el escrito de la contestación de la demanda, ni formulado reparos hasta este momento procesal sobre la veracidad y autenticidad de su contenido, permiten a la Sala tenerlas como idóneas y merecedoras de convicción en este proceso. En este orden de ideas, como quiera que no se han aducido cargos con la entidad necesaria para desvirtuar los fundamentos de la sentencia apelada, lo procedente es que se confirme ésta y así se mantenga incólume la presunción de legalidad que ampara a los actos administrativos acusados. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: CONFÍRMASE la sentencia de 3 de febrero de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera –Subsección “A”. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 22 de marzo de 2013.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO GUILLERMO VARGAS AYALA